論政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的區(qū)別與作用
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發(fā)布日期：2011年03月01日
政府采購(gòu)是一項(xiàng)偉大的不斷發(fā)展的事業(yè)。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家已有 200 年的歷史，在我國(guó)只有短短幾年時(shí)間，但卻取得了非常明顯的成效， 2004 年全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模突破 2000 億元。節(jié)約財(cái)政資金數(shù)百億元。全國(guó)集中采購(gòu)規(guī)模占總采購(gòu)規(guī)模的 60%, 其中地方集中采購(gòu)規(guī)模占地方總采購(gòu)規(guī)模的 70% （我市集中采購(gòu)規(guī)模占總采購(gòu)規(guī)模大約 50% ），這種格局基本上確定了集中采購(gòu)在現(xiàn)階段作為政府采購(gòu)主要形式的地位。另外，全國(guó)各省市的政府采購(gòu)規(guī)模都在不斷增長(zhǎng)，采購(gòu)范圍在不斷擴(kuò)大，很多省市已把交通和市政建設(shè)、土建工程、財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目、農(nóng)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)、農(nóng)村中小學(xué)危房改造、中小學(xué)課本和學(xué)生被褥、救濟(jì)糧和良種購(gòu)買等實(shí)行政府集中采購(gòu)。政府集中采購(gòu)越來(lái)越發(fā)揮著重要作用。
一、 提高政府集中采購(gòu)工作重要性的認(rèn)識(shí)，充分發(fā)揮政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的作用
黨中央國(guó)務(wù)院非常重視政府采購(gòu)工作，溫家寶總理在今年 2 月召開的國(guó)務(wù)院第三次廉政工作會(huì)議上指出：“ 要擴(kuò)大政府采購(gòu)的范圍和規(guī)模，在國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，逐步全面實(shí)行政府采購(gòu)制度 ”；國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)華建敏在 2004 年中央國(guó)家機(jī)關(guān)集中采購(gòu)工作會(huì)議上，用一整章節(jié)來(lái)論述充分發(fā)揮政府集中采購(gòu)的重要作用，他說(shuō)：“ 長(zhǎng)期以來(lái)的分散采購(gòu)方式，缺乏制度約束和監(jiān)督機(jī)制，采購(gòu)的隨意性大，采購(gòu)行為透明度低，形不成規(guī)模效益，也容易滋生腐敗。而集中采購(gòu)可以有效彌補(bǔ)分散采購(gòu)的缺陷，通過(guò)集中招標(biāo)，可以減少采購(gòu)次數(shù)，降低采購(gòu)成本；采購(gòu)事務(wù)集中，透明度高，方便監(jiān)督，降低監(jiān)督成本；集中使用采購(gòu)資金，可以獲得規(guī)模效益，有利于實(shí)施國(guó)家有關(guān)政府采購(gòu)的政策目標(biāo)。因此，加大政府集中采購(gòu)工作力度，是解決政府采購(gòu)工作中存在的一些突出問(wèn)題的有效途徑”。作為依法承擔(dān)這項(xiàng)功能的政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，更是備受各界關(guān)注。目前，很多人對(duì)這一新生機(jī)構(gòu)還不了解，甚至有人把政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)等同于社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，這是一個(gè)很大的誤區(qū)。實(shí)際上集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)與中介機(jī)構(gòu)有著本質(zhì)的區(qū)別。華建敏在 2004 年中央國(guó)家機(jī)關(guān)集中采購(gòu)工作會(huì)議上指出：“ 政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是由各級(jí)政府批準(zhǔn)設(shè)立的政府集中采購(gòu)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其非營(yíng)利事業(yè)法人性質(zhì)、法定的價(jià)值取向、比較健全的監(jiān)督管理機(jī)制等，決定了他與社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)有著本質(zhì)的區(qū)別”。 通過(guò)以上有關(guān)法律文件和國(guó)家有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的指示，我們知道集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)不是社會(huì)中介機(jī)構(gòu)。所以，提高對(duì)集中采購(gòu)工作重要性的認(rèn)識(shí)，充分發(fā)揮集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的作用，是解決政府采購(gòu)中一些突出問(wèn)題的有效途徑。
• 政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的區(qū)別
?。ㄒ唬┠康牟煌?
《政府采購(gòu)法》規(guī)定：“ 集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是非盈利性事業(yè)法人 ”。該機(jī)構(gòu)的人員工資是國(guó)家開支，所說(shuō)的吃“皇糧”，它的運(yùn)行和從事集中采購(gòu)活動(dòng)的費(fèi)用都由財(cái)政承擔(dān)，不需要在招投標(biāo)活動(dòng)中收取各種費(fèi)用來(lái)維持。它的工作性質(zhì)是為黨政機(jī)關(guān)服務(wù)，不以營(yíng)利為目的。目前長(zhǎng)春市政府采購(gòu)中心在承擔(dān)采購(gòu)計(jì)劃招標(biāo)時(shí)不收取任何費(fèi)用。招標(biāo)文件都是免費(fèi)發(fā)放了。這就決定了該機(jī)構(gòu)在招投標(biāo)活動(dòng)中不受任何采購(gòu)人和供應(yīng)商左右，為供應(yīng)商創(chuàng)造一個(gè)公開競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)。容易在采購(gòu)活動(dòng)中做到公開、公平、公正。而招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，是非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性企業(yè)法人，它作為一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的理性經(jīng)紀(jì)人，追求利潤(rùn)最大化是其根本目的。由于收取采購(gòu)人招標(biāo)代理費(fèi)，對(duì)于采購(gòu)人不合理的要求很難公正處理，很難像政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)那樣，處理好經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的關(guān)系，公平、公正地對(duì)待所用供應(yīng)商。
?。ǘ傩圆煌?
政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是各級(jí)政府依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》的規(guī)定成立的，負(fù)責(zé)本級(jí)政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體納入集中采購(gòu)目錄項(xiàng)目采購(gòu)的非營(yíng)利性事業(yè)單位。政府采購(gòu)活動(dòng)是政府行政職能的延伸，政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)實(shí)際上是一種準(zhǔn)行政組織，即行政性事業(yè)單位，它不具備國(guó)家行政機(jī)關(guān)性質(zhì)，但實(shí)際上是經(jīng)政府設(shè)立和授權(quán)，承擔(dān)著一定行政管理職責(zé)的機(jī)構(gòu)。國(guó)外的政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)屬于政府行為。中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心是 2003 年 1 月由中編辦批準(zhǔn)成立的中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府集中采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是經(jīng)注冊(cè)的獨(dú)立事業(yè)法人。經(jīng)國(guó)家人事部、財(cái)政部和中編辦批準(zhǔn)，中央國(guó)家機(jī)關(guān)采購(gòu)中心列入 依照公務(wù)員管理范圍， 這就是說(shuō)中央國(guó)家機(jī)關(guān)采購(gòu)中心雖然是事業(yè)單位，但其基本管理制度與國(guó)家公務(wù)員并無(wú)原則區(qū)別。
在《中介服務(wù)收費(fèi)管理辦法》中對(duì)社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)的定義，是指 依法通過(guò)專業(yè)知識(shí)和技術(shù)服務(wù)，向委托人提供公正性、代理性、信息技術(shù)服務(wù)性等中介服務(wù)的機(jī)構(gòu) ?！墩型稑?biāo)法釋義》中指出：“從性質(zhì)上說(shuō)，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)既不是一級(jí)行政機(jī)關(guān)，也不是從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，而屬于社會(huì)中介組織，社會(huì)中介組織，是指那些本身不從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和商品流通活動(dòng)，而專門為從事生產(chǎn)和商品流通的市場(chǎng)主體提供各種服務(wù)的組織。其中大部分是盈利性質(zhì)的企業(yè)單位、法人實(shí)體，獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)不具備準(zhǔn)行政組織的屬性。從法律角度來(lái)說(shuō)，政府集中采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)是事業(yè)法人，而社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)是非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)法人，二者法律基礎(chǔ)完全不同，不能同日而語(yǔ)。
（三）職能不同
國(guó)辦發(fā)（ 2003 ） 74 號(hào)文件《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)政府制度改革意見的通知》，對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的職能作出明確規(guī)定：“ 集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)要接受委托，認(rèn)真組織實(shí)施政府集中采購(gòu)目錄中的項(xiàng)目采購(gòu)，制定集中采購(gòu)操作規(guī)程，負(fù)責(zé)集中采購(gòu)業(yè)務(wù)人員培訓(xùn) ”。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的采購(gòu)活動(dòng)，不僅僅是招標(biāo)，還包括采購(gòu)計(jì)劃的落實(shí)、組織招標(biāo)、制定采購(gòu)操作規(guī)程、集中采購(gòu)人員培訓(xùn)、催促合同履約、采購(gòu)效益評(píng)估分析等。這些職能是一個(gè)有機(jī)的整體，環(huán)環(huán)相扣不能分開，哪一個(gè)環(huán)節(jié)做得不好都影響整個(gè)招標(biāo)結(jié)果。而招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)則不具備這些職能，它和采購(gòu)人之間是一種單純的民事主體關(guān)系，委托代理行為是建立在完全平等自愿基礎(chǔ)上的，它只需在委托代理人的授權(quán)范圍內(nèi)，以代理人的身份辦理招標(biāo)業(yè)務(wù)，是通過(guò)民事合同來(lái)約定雙方權(quán)利和義務(wù)；《政府采購(gòu)法》規(guī)定：“ 采購(gòu)人采購(gòu)納入集中采購(gòu)目錄中的政府采購(gòu)項(xiàng)目，必須委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu) ”這是具有法律強(qiáng)制性的，采購(gòu)人沒有選擇權(quán)，不能擅自將納入集中采購(gòu)目錄的項(xiàng)目委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)辦理，任何單位或個(gè)人都不能以“特殊要求”為由規(guī)避集中采購(gòu)而由社會(huì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)，否則屬于違法行為。華建敏在 2004 年中央國(guó)家機(jī)關(guān)集中采購(gòu)工作會(huì)議上說(shuō)：“ 據(jù)我了解，有的部門將納入集中采購(gòu)目錄的項(xiàng)目，委托社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購(gòu)，不惜花費(fèi)高額的代理費(fèi)用，這既不符合國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，也浪費(fèi)了財(cái)政資金，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決糾正”。
?。ㄋ模?nbsp;作用不同
國(guó)辦發(fā)（ 2003 ） 74 號(hào)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)集中采購(gòu)的地位和重要作用，要求各級(jí)政府“ 要充分發(fā)揮集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在全面推進(jìn)政府采購(gòu)制度改革中的重要作用 ”。政府集中采購(gòu)是深化財(cái)政支出體制改革的組成部分，它能夠有效規(guī)范采購(gòu)行為，防止腐敗，提高采購(gòu)資金使用效益，有效地實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀調(diào)控目標(biāo)，其意義十分深遠(yuǎn)重大。特別是現(xiàn)在，美國(guó)和歐盟一再要求我國(guó)兌現(xiàn)入世承諾，盡快開放政府采購(gòu)市場(chǎng)。這就使得政府集中采購(gòu)的作用更加重要?！墩少?gòu)法》規(guī)定，設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府要設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)辦理集中采購(gòu)事宜，服務(wù)對(duì)象是本級(jí)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體組織。他的設(shè)立為政府采購(gòu)制度改革提供了組織保障。而社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)面向社會(huì)上各類市場(chǎng)主體，更多的是為企業(yè)和個(gè)人提供代理服務(wù)。行為準(zhǔn)則是參與市場(chǎng)活動(dòng)，遵守市場(chǎng)活動(dòng)基本原則?？梢娚鐣?huì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)不具備政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的功能和作用，二者差別明顯。
?。ㄎ澹﹥r(jià)值取向不同
政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在財(cái)政體制改革中發(fā)揮著重要作用，長(zhǎng)春市政府集中采購(gòu)六年 采購(gòu)規(guī)模累計(jì)達(dá)到 149778 萬(wàn)元，節(jié)約資金 23487 萬(wàn)元，有力推動(dòng)了政府采購(gòu)事業(yè)的健康發(fā)展，把政府采購(gòu)的陽(yáng)光灑滿了春城。該中心在實(shí)施政府采購(gòu)招投標(biāo)活動(dòng)中不收取任何費(fèi)用。而招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在委托人做業(yè)務(wù)時(shí)按國(guó)家有關(guān)規(guī)定收取各種費(fèi)用。以采購(gòu) 1000 萬(wàn)元工程項(xiàng)目為例，采購(gòu)人和供應(yīng)商需額外花費(fèi)如下費(fèi)用：交招標(biāo)公司代理服務(wù)費(fèi)： 65500 元；交工程造價(jià)咨詢公司的標(biāo)底制作費(fèi) 42000 元；交建委交易中心服務(wù)費(fèi) 12000 元和招標(biāo)公告費(fèi) 800 元；供應(yīng)商交招標(biāo)代理公司購(gòu)買標(biāo)書費(fèi) 1000 元，共計(jì) 121300 元。羊毛出在羊身上，這筆錢無(wú)論是采購(gòu)人出還是供應(yīng)商出，最后都得財(cái)政出，因?yàn)楣?yīng)商不可能做虧本的買賣。所以政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在價(jià)值取向上是截然不同的，一個(gè)是以為政府機(jī)關(guān)服務(wù)為目的，一個(gè)是以盈利為目的。
二、政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的主要作用
• 有利于充分發(fā)揮規(guī)模效益
采購(gòu)規(guī)模是檢驗(yàn)《政府采購(gòu)法》實(shí)施效果的重要標(biāo)志。政府采購(gòu)宏觀調(diào)控功能的實(shí)現(xiàn)，財(cái)政資金節(jié)約率的提高都要以一定的規(guī)模為基礎(chǔ)。有規(guī)模才能有效益，規(guī)模上不去，政府采購(gòu)制度的優(yōu)越性就不能充分發(fā)揮。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)作為政府采購(gòu)的主要組織形式，更有利于實(shí)現(xiàn)采購(gòu)的規(guī)模效益。政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)可以將各部門采購(gòu)需求會(huì)總整合，制定統(tǒng)一采購(gòu)方案，“化零為整”，集中批量采購(gòu)，減少采購(gòu)數(shù)量，降低采購(gòu)成本，提高財(cái)政資金使用效益。
• 有利于發(fā)揮政府采購(gòu)的政策功能
政府集中使用財(cái)政性資金采購(gòu)，有利于國(guó)家宏觀調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?？梢岳谜胁少?gòu)的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮政策功能，例如，加大節(jié)能和環(huán)保產(chǎn)品集中采購(gòu)的力度；優(yōu)先采購(gòu)國(guó)產(chǎn)軟件，扶持國(guó)內(nèi)軟件產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；扶持地方中小企業(yè)發(fā)展；在汽車采購(gòu)中，堅(jiān)持排氣量和價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持購(gòu)買國(guó)產(chǎn)汽車等。就長(zhǎng)春市的政府集中采購(gòu)而言，可以向制定扶持中小企業(yè)發(fā)展，堅(jiān)持購(gòu)買一汽轎車等政策。
• 有利于政府機(jī)關(guān)的廉政建設(shè)
實(shí)行集中采購(gòu)，將原來(lái)的多個(gè)部門分別實(shí)施的采購(gòu)性為集中由一個(gè)專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織實(shí)施。監(jiān)督部門只需對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)實(shí)行監(jiān)督，就可以有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)政府采購(gòu)行為監(jiān)控的目的。監(jiān)督對(duì)象相對(duì)集中，可以通過(guò)公開透明的采購(gòu)程序、嚴(yán)格有效的監(jiān)督管理機(jī)制和約束制衡機(jī)制，有效地規(guī)范采購(gòu)行為，抑制政府采購(gòu)活動(dòng)中的腐敗現(xiàn)象發(fā)生。我國(guó)每年公共部門的消費(fèi)支出占社會(huì)總消費(fèi)比例非常大，如果沒有有效的制度規(guī)范和監(jiān)督制約機(jī)制，由于信息的不對(duì)稱和公共權(quán)力委托代理失靈，尋租行為在所難免。正如市長(zhǎng)祝業(yè)精曾說(shuō)過(guò)，在政府采購(gòu)問(wèn)題上監(jiān)督多家有困難，但是集中監(jiān)督一家就容易多了。由此可見，政府集中采購(gòu)一方面可以促進(jìn)政府機(jī)關(guān)的廉政建設(shè)，抑制腐??；另一方面可以大大節(jié)約監(jiān)督成本，有效提高監(jiān)督效率。
• 招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的作用
《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第十三條規(guī)定：“ 招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立、從事招標(biāo)代理業(yè)務(wù)并提供相關(guān)服務(wù)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)” 。它的作用主要是獨(dú)立于政府和企業(yè)之外，為市場(chǎng)主體提供招標(biāo)服務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)。在政府集中采購(gòu)活動(dòng)中起輔助作用，同時(shí)在招標(biāo)人和投標(biāo)人之間起橋梁作用，是政府管理招標(biāo)人招標(biāo)行為的紐帶。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)
一、 提高政府集中采購(gòu)工作重要性的認(rèn)識(shí)，充分發(fā)揮政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的作用
黨中央國(guó)務(wù)院非常重視政府采購(gòu)工作，溫家寶總理在今年 2 月召開的國(guó)務(wù)院第三次廉政工作會(huì)議上指出：“ 要擴(kuò)大政府采購(gòu)的范圍和規(guī)模，在國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，逐步全面實(shí)行政府采購(gòu)制度 ”；國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)華建敏在 2004 年中央國(guó)家機(jī)關(guān)集中采購(gòu)工作會(huì)議上，用一整章節(jié)來(lái)論述充分發(fā)揮政府集中采購(gòu)的重要作用，他說(shuō)：“ 長(zhǎng)期以來(lái)的分散采購(gòu)方式，缺乏制度約束和監(jiān)督機(jī)制，采購(gòu)的隨意性大，采購(gòu)行為透明度低，形不成規(guī)模效益，也容易滋生腐敗。而集中采購(gòu)可以有效彌補(bǔ)分散采購(gòu)的缺陷，通過(guò)集中招標(biāo)，可以減少采購(gòu)次數(shù)，降低采購(gòu)成本；采購(gòu)事務(wù)集中，透明度高，方便監(jiān)督，降低監(jiān)督成本；集中使用采購(gòu)資金，可以獲得規(guī)模效益，有利于實(shí)施國(guó)家有關(guān)政府采購(gòu)的政策目標(biāo)。因此，加大政府集中采購(gòu)工作力度，是解決政府采購(gòu)工作中存在的一些突出問(wèn)題的有效途徑”。作為依法承擔(dān)這項(xiàng)功能的政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，更是備受各界關(guān)注。目前，很多人對(duì)這一新生機(jī)構(gòu)還不了解，甚至有人把政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)等同于社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，這是一個(gè)很大的誤區(qū)。實(shí)際上集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)與中介機(jī)構(gòu)有著本質(zhì)的區(qū)別。華建敏在 2004 年中央國(guó)家機(jī)關(guān)集中采購(gòu)工作會(huì)議上指出：“ 政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是由各級(jí)政府批準(zhǔn)設(shè)立的政府集中采購(gòu)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其非營(yíng)利事業(yè)法人性質(zhì)、法定的價(jià)值取向、比較健全的監(jiān)督管理機(jī)制等，決定了他與社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)有著本質(zhì)的區(qū)別”。 通過(guò)以上有關(guān)法律文件和國(guó)家有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的指示，我們知道集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)不是社會(huì)中介機(jī)構(gòu)。所以，提高對(duì)集中采購(gòu)工作重要性的認(rèn)識(shí)，充分發(fā)揮集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的作用，是解決政府采購(gòu)中一些突出問(wèn)題的有效途徑。
• 政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的區(qū)別
?。ㄒ唬┠康牟煌?
《政府采購(gòu)法》規(guī)定：“ 集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是非盈利性事業(yè)法人 ”。該機(jī)構(gòu)的人員工資是國(guó)家開支，所說(shuō)的吃“皇糧”，它的運(yùn)行和從事集中采購(gòu)活動(dòng)的費(fèi)用都由財(cái)政承擔(dān)，不需要在招投標(biāo)活動(dòng)中收取各種費(fèi)用來(lái)維持。它的工作性質(zhì)是為黨政機(jī)關(guān)服務(wù)，不以營(yíng)利為目的。目前長(zhǎng)春市政府采購(gòu)中心在承擔(dān)采購(gòu)計(jì)劃招標(biāo)時(shí)不收取任何費(fèi)用。招標(biāo)文件都是免費(fèi)發(fā)放了。這就決定了該機(jī)構(gòu)在招投標(biāo)活動(dòng)中不受任何采購(gòu)人和供應(yīng)商左右，為供應(yīng)商創(chuàng)造一個(gè)公開競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)。容易在采購(gòu)活動(dòng)中做到公開、公平、公正。而招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，是非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性企業(yè)法人，它作為一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的理性經(jīng)紀(jì)人，追求利潤(rùn)最大化是其根本目的。由于收取采購(gòu)人招標(biāo)代理費(fèi)，對(duì)于采購(gòu)人不合理的要求很難公正處理，很難像政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)那樣，處理好經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的關(guān)系，公平、公正地對(duì)待所用供應(yīng)商。
?。ǘ傩圆煌?
政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是各級(jí)政府依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》的規(guī)定成立的，負(fù)責(zé)本級(jí)政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體納入集中采購(gòu)目錄項(xiàng)目采購(gòu)的非營(yíng)利性事業(yè)單位。政府采購(gòu)活動(dòng)是政府行政職能的延伸，政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)實(shí)際上是一種準(zhǔn)行政組織，即行政性事業(yè)單位，它不具備國(guó)家行政機(jī)關(guān)性質(zhì)，但實(shí)際上是經(jīng)政府設(shè)立和授權(quán)，承擔(dān)著一定行政管理職責(zé)的機(jī)構(gòu)。國(guó)外的政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)屬于政府行為。中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心是 2003 年 1 月由中編辦批準(zhǔn)成立的中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府集中采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是經(jīng)注冊(cè)的獨(dú)立事業(yè)法人。經(jīng)國(guó)家人事部、財(cái)政部和中編辦批準(zhǔn)，中央國(guó)家機(jī)關(guān)采購(gòu)中心列入 依照公務(wù)員管理范圍， 這就是說(shuō)中央國(guó)家機(jī)關(guān)采購(gòu)中心雖然是事業(yè)單位，但其基本管理制度與國(guó)家公務(wù)員并無(wú)原則區(qū)別。
在《中介服務(wù)收費(fèi)管理辦法》中對(duì)社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)的定義，是指 依法通過(guò)專業(yè)知識(shí)和技術(shù)服務(wù)，向委托人提供公正性、代理性、信息技術(shù)服務(wù)性等中介服務(wù)的機(jī)構(gòu) ?！墩型稑?biāo)法釋義》中指出：“從性質(zhì)上說(shuō)，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)既不是一級(jí)行政機(jī)關(guān)，也不是從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，而屬于社會(huì)中介組織，社會(huì)中介組織，是指那些本身不從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和商品流通活動(dòng)，而專門為從事生產(chǎn)和商品流通的市場(chǎng)主體提供各種服務(wù)的組織。其中大部分是盈利性質(zhì)的企業(yè)單位、法人實(shí)體，獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)不具備準(zhǔn)行政組織的屬性。從法律角度來(lái)說(shuō)，政府集中采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)是事業(yè)法人，而社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)是非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)法人，二者法律基礎(chǔ)完全不同，不能同日而語(yǔ)。
（三）職能不同
國(guó)辦發(fā)（ 2003 ） 74 號(hào)文件《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)政府制度改革意見的通知》，對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的職能作出明確規(guī)定：“ 集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)要接受委托，認(rèn)真組織實(shí)施政府集中采購(gòu)目錄中的項(xiàng)目采購(gòu)，制定集中采購(gòu)操作規(guī)程，負(fù)責(zé)集中采購(gòu)業(yè)務(wù)人員培訓(xùn) ”。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的采購(gòu)活動(dòng)，不僅僅是招標(biāo)，還包括采購(gòu)計(jì)劃的落實(shí)、組織招標(biāo)、制定采購(gòu)操作規(guī)程、集中采購(gòu)人員培訓(xùn)、催促合同履約、采購(gòu)效益評(píng)估分析等。這些職能是一個(gè)有機(jī)的整體，環(huán)環(huán)相扣不能分開，哪一個(gè)環(huán)節(jié)做得不好都影響整個(gè)招標(biāo)結(jié)果。而招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)則不具備這些職能，它和采購(gòu)人之間是一種單純的民事主體關(guān)系，委托代理行為是建立在完全平等自愿基礎(chǔ)上的，它只需在委托代理人的授權(quán)范圍內(nèi)，以代理人的身份辦理招標(biāo)業(yè)務(wù)，是通過(guò)民事合同來(lái)約定雙方權(quán)利和義務(wù)；《政府采購(gòu)法》規(guī)定：“ 采購(gòu)人采購(gòu)納入集中采購(gòu)目錄中的政府采購(gòu)項(xiàng)目，必須委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu) ”這是具有法律強(qiáng)制性的，采購(gòu)人沒有選擇權(quán)，不能擅自將納入集中采購(gòu)目錄的項(xiàng)目委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)辦理，任何單位或個(gè)人都不能以“特殊要求”為由規(guī)避集中采購(gòu)而由社會(huì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)，否則屬于違法行為。華建敏在 2004 年中央國(guó)家機(jī)關(guān)集中采購(gòu)工作會(huì)議上說(shuō)：“ 據(jù)我了解，有的部門將納入集中采購(gòu)目錄的項(xiàng)目，委托社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購(gòu)，不惜花費(fèi)高額的代理費(fèi)用，這既不符合國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，也浪費(fèi)了財(cái)政資金，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決糾正”。
?。ㄋ模?nbsp;作用不同
國(guó)辦發(fā)（ 2003 ） 74 號(hào)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)集中采購(gòu)的地位和重要作用，要求各級(jí)政府“ 要充分發(fā)揮集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在全面推進(jìn)政府采購(gòu)制度改革中的重要作用 ”。政府集中采購(gòu)是深化財(cái)政支出體制改革的組成部分，它能夠有效規(guī)范采購(gòu)行為，防止腐敗，提高采購(gòu)資金使用效益，有效地實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀調(diào)控目標(biāo)，其意義十分深遠(yuǎn)重大。特別是現(xiàn)在，美國(guó)和歐盟一再要求我國(guó)兌現(xiàn)入世承諾，盡快開放政府采購(gòu)市場(chǎng)。這就使得政府集中采購(gòu)的作用更加重要?！墩少?gòu)法》規(guī)定，設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府要設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)辦理集中采購(gòu)事宜，服務(wù)對(duì)象是本級(jí)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體組織。他的設(shè)立為政府采購(gòu)制度改革提供了組織保障。而社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)面向社會(huì)上各類市場(chǎng)主體，更多的是為企業(yè)和個(gè)人提供代理服務(wù)。行為準(zhǔn)則是參與市場(chǎng)活動(dòng)，遵守市場(chǎng)活動(dòng)基本原則?？梢娚鐣?huì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)不具備政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的功能和作用，二者差別明顯。
?。ㄎ澹﹥r(jià)值取向不同
政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在財(cái)政體制改革中發(fā)揮著重要作用，長(zhǎng)春市政府集中采購(gòu)六年 采購(gòu)規(guī)模累計(jì)達(dá)到 149778 萬(wàn)元，節(jié)約資金 23487 萬(wàn)元，有力推動(dòng)了政府采購(gòu)事業(yè)的健康發(fā)展，把政府采購(gòu)的陽(yáng)光灑滿了春城。該中心在實(shí)施政府采購(gòu)招投標(biāo)活動(dòng)中不收取任何費(fèi)用。而招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在委托人做業(yè)務(wù)時(shí)按國(guó)家有關(guān)規(guī)定收取各種費(fèi)用。以采購(gòu) 1000 萬(wàn)元工程項(xiàng)目為例，采購(gòu)人和供應(yīng)商需額外花費(fèi)如下費(fèi)用：交招標(biāo)公司代理服務(wù)費(fèi)： 65500 元；交工程造價(jià)咨詢公司的標(biāo)底制作費(fèi) 42000 元；交建委交易中心服務(wù)費(fèi) 12000 元和招標(biāo)公告費(fèi) 800 元；供應(yīng)商交招標(biāo)代理公司購(gòu)買標(biāo)書費(fèi) 1000 元，共計(jì) 121300 元。羊毛出在羊身上，這筆錢無(wú)論是采購(gòu)人出還是供應(yīng)商出，最后都得財(cái)政出，因?yàn)楣?yīng)商不可能做虧本的買賣。所以政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在價(jià)值取向上是截然不同的，一個(gè)是以為政府機(jī)關(guān)服務(wù)為目的，一個(gè)是以盈利為目的。
二、政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的主要作用
• 有利于充分發(fā)揮規(guī)模效益
采購(gòu)規(guī)模是檢驗(yàn)《政府采購(gòu)法》實(shí)施效果的重要標(biāo)志。政府采購(gòu)宏觀調(diào)控功能的實(shí)現(xiàn)，財(cái)政資金節(jié)約率的提高都要以一定的規(guī)模為基礎(chǔ)。有規(guī)模才能有效益，規(guī)模上不去，政府采購(gòu)制度的優(yōu)越性就不能充分發(fā)揮。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)作為政府采購(gòu)的主要組織形式，更有利于實(shí)現(xiàn)采購(gòu)的規(guī)模效益。政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)可以將各部門采購(gòu)需求會(huì)總整合，制定統(tǒng)一采購(gòu)方案，“化零為整”，集中批量采購(gòu)，減少采購(gòu)數(shù)量，降低采購(gòu)成本，提高財(cái)政資金使用效益。
• 有利于發(fā)揮政府采購(gòu)的政策功能
政府集中使用財(cái)政性資金采購(gòu)，有利于國(guó)家宏觀調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?？梢岳谜胁少?gòu)的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮政策功能，例如，加大節(jié)能和環(huán)保產(chǎn)品集中采購(gòu)的力度；優(yōu)先采購(gòu)國(guó)產(chǎn)軟件，扶持國(guó)內(nèi)軟件產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；扶持地方中小企業(yè)發(fā)展；在汽車采購(gòu)中，堅(jiān)持排氣量和價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持購(gòu)買國(guó)產(chǎn)汽車等。就長(zhǎng)春市的政府集中采購(gòu)而言，可以向制定扶持中小企業(yè)發(fā)展，堅(jiān)持購(gòu)買一汽轎車等政策。
• 有利于政府機(jī)關(guān)的廉政建設(shè)
實(shí)行集中采購(gòu)，將原來(lái)的多個(gè)部門分別實(shí)施的采購(gòu)性為集中由一個(gè)專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織實(shí)施。監(jiān)督部門只需對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)實(shí)行監(jiān)督，就可以有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)政府采購(gòu)行為監(jiān)控的目的。監(jiān)督對(duì)象相對(duì)集中，可以通過(guò)公開透明的采購(gòu)程序、嚴(yán)格有效的監(jiān)督管理機(jī)制和約束制衡機(jī)制，有效地規(guī)范采購(gòu)行為，抑制政府采購(gòu)活動(dòng)中的腐敗現(xiàn)象發(fā)生。我國(guó)每年公共部門的消費(fèi)支出占社會(huì)總消費(fèi)比例非常大，如果沒有有效的制度規(guī)范和監(jiān)督制約機(jī)制，由于信息的不對(duì)稱和公共權(quán)力委托代理失靈，尋租行為在所難免。正如市長(zhǎng)祝業(yè)精曾說(shuō)過(guò)，在政府采購(gòu)問(wèn)題上監(jiān)督多家有困難，但是集中監(jiān)督一家就容易多了。由此可見，政府集中采購(gòu)一方面可以促進(jìn)政府機(jī)關(guān)的廉政建設(shè)，抑制腐??；另一方面可以大大節(jié)約監(jiān)督成本，有效提高監(jiān)督效率。
• 招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的作用
《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第十三條規(guī)定：“ 招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立、從事招標(biāo)代理業(yè)務(wù)并提供相關(guān)服務(wù)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)” 。它的作用主要是獨(dú)立于政府和企業(yè)之外，為市場(chǎng)主體提供招標(biāo)服務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)。在政府集中采購(gòu)活動(dòng)中起輔助作用，同時(shí)在招標(biāo)人和投標(biāo)人之間起橋梁作用，是政府管理招標(biāo)人招標(biāo)行為的紐帶。
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