趙謙：美國(guó)政府采購(gòu)的特點(diǎn)及經(jīng)驗(yàn)借鑒
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發(fā)布日期：2011年05月10日
去年，筆者參加了商務(wù)部組織的政府采購(gòu)管理培訓(xùn)團(tuán)，赴美國(guó)對(duì)其政府采購(gòu)制度及管理工作進(jìn)行了學(xué)習(xí)和考察。其間，訪問(wèn)了美國(guó)政府采購(gòu)聯(lián)盟、華盛頓特區(qū)政府合同與采購(gòu)局、弗吉尼亞州政府總務(wù)局、馬里蘭州政府總務(wù)局及愛靈頓郡、費(fèi)爾法克斯郡、橙郡采購(gòu)辦公室等相關(guān)機(jī)構(gòu)。美方專家就美國(guó)政府采購(gòu)的法律體系、管理制度、機(jī)構(gòu)設(shè)置及歷史沿革進(jìn)行了介紹。通過(guò)此次考察，筆者對(duì)美國(guó)政府采購(gòu)的政策體系及運(yùn)行操作規(guī)程有了深入地了解，也對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)工作產(chǎn)生了諸多思考。
美國(guó)政府采購(gòu)制度的特點(diǎn)
美國(guó)是世界上政府采購(gòu)制度體系最完備的國(guó)家之一，其政府采購(gòu)規(guī)模居世界第一位。通過(guò)此次考察，筆者認(rèn)為，美國(guó)政府采購(gòu)制度具有法律體系完備、治理機(jī)制規(guī)范、監(jiān)管體系完善、政策功能明確、市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)用充分、軟硬件條件先進(jìn)等特點(diǎn)。
1、 完備的法律體系
美國(guó)政府采購(gòu)的立法工作可以追溯到1809年，經(jīng)過(guò)200多年的發(fā)展，與政府采購(gòu)直接和間接相關(guān)的法律、法規(guī)已多達(dá)4000多部，涉及了政府采購(gòu)的方方面面。其特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
（1）以憲法為指導(dǎo)，體現(xiàn)其立國(guó)之本。美國(guó)的立法以其憲法為指導(dǎo)，要求政府采購(gòu)法律、法規(guī)的制定必須服從美國(guó)憲法的精神?？v觀《聯(lián)邦采購(gòu)條例》、《聯(lián)邦政府行政服務(wù)和財(cái)產(chǎn)法》、《購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品法》、《合同競(jìng)爭(zhēng)法》等政府采購(gòu)法律、法規(guī)，其內(nèi)容及核心無(wú)不體現(xiàn)《美利堅(jiān)合眾國(guó)憲法》序言中所指出的聯(lián)邦政府應(yīng)“提供共同防務(wù)、促進(jìn)公共福利和確保自由帶來(lái)的幸?！钡哪繕?biāo)和宗旨。其必要性體現(xiàn)在，政府采購(gòu)的法律、法規(guī)雖然眾多，但彼此之間仍能夠很好地協(xié)調(diào)配合，并為爭(zhēng)端、爭(zhēng)議的解決和調(diào)解提供了必要的條件和基礎(chǔ)。
（2）形成了由法律、條例和實(shí)施細(xì)則3個(gè)層次構(gòu)成的法律體系。對(duì)于政府采購(gòu)這一復(fù)雜的政府行為，美國(guó)聯(lián)邦政府通過(guò)多種法律的互補(bǔ)形成了一個(gè)完備的法律體系對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。這些法律法規(guī)涉及政府采購(gòu)的組織管理、采購(gòu)過(guò)程、行為主體等各個(gè)方面和環(huán)節(jié)。為了便于實(shí)際操作，聯(lián)邦政府將有關(guān)法律中所作的規(guī)定加以綜合和細(xì)化，形成了《聯(lián)邦采購(gòu)條例》，以對(duì)聯(lián)邦政府采購(gòu)活動(dòng)給予指導(dǎo)。并且，作為英美法系國(guó)家，涉及政府采購(gòu)的行政和司法判例也對(duì)政府采購(gòu)事務(wù)有著重要和廣泛的約束力。
（3）形成了聯(lián)邦、州兩級(jí)政府采購(gòu)法律體系。美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，各州均具有獨(dú)立的立法權(quán)。因此，《聯(lián)邦采購(gòu)條例》無(wú)法約束各州的政府采購(gòu)。美國(guó)各州在制定州政府采購(gòu)法律方面的做法也有不同，有的州制定了專門的政府采購(gòu)法律，而有的州則沒有制定專門的政府采購(gòu)法律，而是在相關(guān)法律中對(duì)政府采購(gòu)的各個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范。但是，無(wú)論哪種方式，其法律體系構(gòu)成與聯(lián)邦政府類似，也是由法律、條例及實(shí)施細(xì)則3個(gè)層次構(gòu)成。
2、規(guī)范的治理機(jī)制
美國(guó)政府采購(gòu)的組織實(shí)施模式，在上世紀(jì)50年代之前是政府各部門分散采購(gòu)，其后改為高度集中的采購(gòu)模式，但在上世紀(jì)90年代后，開始轉(zhuǎn)為集中與分散相結(jié)合的采購(gòu)模式，在減少財(cái)政支出方面效果非常明顯。為保證政府采購(gòu)的順利實(shí)施，美國(guó)政府從機(jī)構(gòu)設(shè)置和政策制定兩方面形成了規(guī)范的政府采購(gòu)治理機(jī)制。其特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
（1）集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合的采購(gòu)模式。一是集中采購(gòu)。聯(lián)邦政府總務(wù)署(GSA)在集中采購(gòu)中主要行使組織操作職能，GSA通過(guò)協(xié)議供貨或接受委托、組織招標(biāo)等方式為其他機(jī)構(gòu)提供服務(wù)，其他機(jī)構(gòu)可以自行決定是否執(zhí)行GSA集中簽訂的采購(gòu)合同。GSA為其他機(jī)構(gòu)提供服務(wù)要收取服務(wù)費(fèi)，因此，需要不斷提高采購(gòu)效率和服務(wù)質(zhì)量，以爭(zhēng)取更多的委托項(xiàng)目。二是部門采購(gòu)。聯(lián)邦政府國(guó)防部、航空航天局、財(cái)政部等采購(gòu)規(guī)模比較大的部門，在部門內(nèi)設(shè)立了政府采購(gòu)辦公室，獨(dú)立開展本部門的采購(gòu)工作。三是委托采購(gòu)。采購(gòu)規(guī)模較小、未設(shè)立采購(gòu)部門的其他機(jī)構(gòu)實(shí)行委托采購(gòu)。
（2）統(tǒng)一的政府采購(gòu)政策。隨著國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展變化，美國(guó)的政府采購(gòu)政策也在適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。為保證擁有相對(duì)統(tǒng)一的聯(lián)邦政府采購(gòu)政策，總統(tǒng)行政和預(yù)算辦公室（OMB）內(nèi)設(shè)的政府采購(gòu)政策辦公室（OFPP）負(fù)責(zé)《聯(lián)邦采購(gòu)條例》的修定和指導(dǎo)實(shí)施，在聯(lián)邦機(jī)關(guān)采購(gòu)制度的制訂過(guò)程中發(fā)揮總體指導(dǎo)和協(xié)調(diào)功能，通過(guò)發(fā)布普遍適用于各個(gè)聯(lián)邦機(jī)關(guān)的規(guī)章制度，協(xié)調(diào)具體采購(gòu)活動(dòng)的實(shí)施。需要注意的是，各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)可以依法制定本部門的政府采購(gòu)規(guī)章制度，對(duì)《聯(lián)邦采購(gòu)條例》進(jìn)行必要的補(bǔ)充。
（3）規(guī)范的預(yù)算治理機(jī)制。保證政府采購(gòu)政策落實(shí)的一項(xiàng)重要措施是政府采購(gòu)預(yù)算。其負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)是總統(tǒng)行政和預(yù)算辦公室（OMB），具體工作流程是OMB參照GSA制定的采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)核定所有政府部門的采購(gòu)預(yù)算，具體包括所有的貨物、服務(wù)和工程，并編制聯(lián)邦政府預(yù)算草案報(bào)送國(guó)會(huì)。只有國(guó)會(huì)通過(guò)預(yù)算后才能執(zhí)行采購(gòu)，并且凡納入預(yù)算的采購(gòu)項(xiàng)目都要實(shí)行政府采購(gòu)。
3、 完善的監(jiān)管體制
美國(guó)政府采購(gòu)的監(jiān)督管理深入到政府采購(gòu)的各個(gè)方面，并且在美國(guó)立法、行政、司法三權(quán)分立的制度下形成了三位一體的監(jiān)督管理體制。
在立法層面，涉及聯(lián)邦采購(gòu)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)有美國(guó)國(guó)會(huì)下屬的聯(lián)邦會(huì)計(jì)總署（GAO）、聯(lián)邦采購(gòu)規(guī)則委員會(huì)和眾議院政府改革委員會(huì)技術(shù)與政府采購(gòu)辦公室。其中，美國(guó)憲法賦予GAO處理國(guó)家支出情況的權(quán)利，有權(quán)力對(duì)行政機(jī)關(guān)的采購(gòu)計(jì)劃進(jìn)行評(píng)估，可以接觸所有的政府采購(gòu)文件，為行政機(jī)關(guān)的采購(gòu)計(jì)劃提出建議，對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)。此外，GAO還受理承包商的投訴。聯(lián)邦采購(gòu)規(guī)則委員會(huì)的主要職責(zé)是監(jiān)督管理聯(lián)邦公共采購(gòu)法律的實(shí)施。眾議院政府改革委員會(huì)技術(shù)與政府采購(gòu)辦公室專門對(duì)政府采購(gòu)中的腐敗、欺詐等行為進(jìn)行監(jiān)督、檢查或組織聽證會(huì)。
在行政層面，美國(guó)總統(tǒng)行政和預(yù)算辦公室（OMB）內(nèi)設(shè)的聯(lián)邦政府采購(gòu)政策辦公室（OFPP），代表總統(tǒng)參與政府采購(gòu)及相關(guān)政策和法規(guī)的制定工作，指導(dǎo)和監(jiān)督各聯(lián)邦機(jī)關(guān)依法采購(gòu)。同時(shí)，聯(lián)邦政府各部門擁有獨(dú)立的監(jiān)察辦公室，負(fù)責(zé)審定是否需要對(duì)本部門的公共采購(gòu)采取糾偏措施。
在司法層面，美國(guó)建立了完善的司法救濟(jì)制度，專門的機(jī)構(gòu)有合同上訴理事會(huì)、美國(guó)聯(lián)邦賠償法院、美國(guó)聯(lián)邦巡回上訴法院。并且，獨(dú)立的第三方以及未能簽約的供應(yīng)商的律師隨時(shí)可以查閱政府的有關(guān)采購(gòu)記錄。
4、明確的政策功能
作為政府的上層建筑，美國(guó)政府采購(gòu)已經(jīng)由單純的財(cái)政支出控制手段演變成兼有財(cái)政支出治理和國(guó)家宏觀調(diào)控雙重功能的政策工具。
美國(guó)聯(lián)邦政府利用政府采購(gòu)手段實(shí)現(xiàn)的主要社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)有：一是確保美國(guó)產(chǎn)品在政府采購(gòu)中的優(yōu)先權(quán)地位。早在1933年，美國(guó)國(guó)會(huì)就頒布了《購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品法》，要求美國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)美國(guó)產(chǎn)品。在加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》（GPA）后，美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)該項(xiàng)條款進(jìn)行了修訂，1979年頒布了《貿(mào)易協(xié)定法案》，禁止美國(guó)聯(lián)邦政府從非GPA成員方購(gòu)買貨物、工程和服務(wù)。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，美國(guó)國(guó)會(huì)在《2009年美國(guó)復(fù)蘇和再投資法案》中又加入了購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品的相應(yīng)條款。二是實(shí)現(xiàn)促進(jìn)就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、對(duì)外限制和保護(hù)特殊產(chǎn)業(yè)等政策目標(biāo)。美國(guó)政府在政府采購(gòu)合同中融入勞動(dòng)法和環(huán)保法的內(nèi)容，要求承包商采取就業(yè)機(jī)會(huì)平等的雇傭政策，遵守保護(hù)環(huán)境的有關(guān)法律等。聯(lián)邦政府每2年要向國(guó)會(huì)報(bào)告其綠色采購(gòu)行動(dòng)的情況。三是扶持中小企業(yè)。美國(guó)政府對(duì)中小企業(yè)下了一個(gè)精確的定義，并詳細(xì)規(guī)定了價(jià)格優(yōu)惠的幅度，例如對(duì)中型企業(yè)的價(jià)格優(yōu)惠幅度為6％，小型企業(yè)為12％，并要求采購(gòu)機(jī)構(gòu)將一定比例的政府采購(gòu)合同授予小型企業(yè)和弱勢(shì)群體擁有的企業(yè)。
5、成熟的市場(chǎng)機(jī)制
利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行公開、充分競(jìng)爭(zhēng)是美國(guó)政府采購(gòu)制度的核心和靈魂，市場(chǎng)機(jī)制及市場(chǎng)力量已滲透到美國(guó)政府采購(gòu)的各個(gè)方面。上世紀(jì)90年代后，美國(guó)的集中采購(gòu)由強(qiáng)制性改為選擇性，曾經(jīng)壟斷聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)辦公服務(wù)的美國(guó)聯(lián)邦總務(wù)署，現(xiàn)在有90％以上服務(wù)項(xiàng)目須由公開競(jìng)標(biāo)獲得。這種競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)目前也在聯(lián)邦政府很多服務(wù)的采購(gòu)中得到推行。在許多政府公共產(chǎn)品的提供上，通過(guò)公開競(jìng)標(biāo)能夠提供更低廉的價(jià)格和更優(yōu)質(zhì)服務(wù)，確保納稅人獲得最佳價(jià)值。美國(guó)將政府采購(gòu)原則之一的公開競(jìng)爭(zhēng)修訂為充分競(jìng)爭(zhēng)，并不斷地學(xué)習(xí)商業(yè)采購(gòu)的成功經(jīng)驗(yàn)，以提高采購(gòu)效率，降低成本，使政府采購(gòu)實(shí)現(xiàn)最大價(jià)值，這也是政府采購(gòu)的首要政策目標(biāo)。近年來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)不斷加大市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的力度，盡可能詳細(xì)地掌握市場(chǎng)上政府采購(gòu)供應(yīng)商或潛在供應(yīng)商的情況，拓展了從市場(chǎng)上獲得商品和服務(wù)的途徑，以使政府獲得更好的產(chǎn)品和服務(wù)。
6、先進(jìn)的軟硬件條件
美國(guó)在教育和科技上的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)是世界領(lǐng)先的，這決定了其政府采購(gòu)有著先進(jìn)的軟硬件條件支持，足以確保政府采購(gòu)的良好運(yùn)行。
首先，美國(guó)政府采購(gòu)有著專業(yè)的人才隊(duì)伍、完善的人才培養(yǎng)和考核標(biāo)準(zhǔn)。在政府采購(gòu)所采用的方式中，GSA使用最為普遍的是合同采購(gòu)。因此，美國(guó)政府采購(gòu)的人員組成中除少量管理職員外，大部分為專業(yè)采購(gòu)（合同）官員。因此，專業(yè)化的合同官員制度是美國(guó)政府采購(gòu)的特點(diǎn)之一，合同官員構(gòu)成了美國(guó)政府采購(gòu)專業(yè)人員的主體。在該制度中，對(duì)采購(gòu)（合同）官員按級(jí)次進(jìn)行管理，一般根據(jù)直接簽署不同金額采購(gòu)合同的權(quán)限將所有官員分為5級(jí)，級(jí)別越高，可簽署合同金額的權(quán)限越大。采購(gòu)（合同）官員有著詳細(xì)的專業(yè)化分工，例如有合同談判官員、合同管理官員、合同終止官員、采購(gòu)分析官員、成本分析官員、法律顧問(wèn)等職位的區(qū)別。此外，對(duì)采購(gòu)（合同）官員有著嚴(yán)格的審查、聘用標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)政府也為其提供了良好的培訓(xùn)條件。
其次，美國(guó)政府采購(gòu)的良好運(yùn)轉(zhuǎn)得到了先進(jìn)的信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)及電子商務(wù)技術(shù)的支持。在GSA的支持和努力下，美國(guó)聯(lián)邦政府和各州郡政府建立了先進(jìn)的政府采購(gòu)信息化交易平臺(tái)，通過(guò)信息化采購(gòu)交易平臺(tái)的專業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)以及利用互聯(lián)網(wǎng)收集和發(fā)布信息，可以擺脫時(shí)空的限制進(jìn)行競(jìng)價(jià)采購(gòu)，實(shí)現(xiàn)了政府采購(gòu)的變革。第一，該平臺(tái)有著由聯(lián)邦商機(jī)信息系統(tǒng)和聯(lián)邦采購(gòu)數(shù)據(jù)系統(tǒng)組成的科學(xué)完備的數(shù)據(jù)庫(kù)，可以更廣泛地了解產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)供求情況，幾乎所有的政府采購(gòu)信息均被記錄其中，實(shí)現(xiàn)了政府采購(gòu)信息的透明化。第二，通過(guò)該平臺(tái)進(jìn)行競(jìng)價(jià)采購(gòu)，可以進(jìn)一步擴(kuò)大采購(gòu)市場(chǎng)范圍，使采購(gòu)鏈和供應(yīng)鏈更加順暢，使競(jìng)爭(zhēng)更完全、更徹底，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)充分競(jìng)爭(zhēng)的原則。第三，政府及供應(yīng)商均通過(guò)該平臺(tái)獲得很大的收益，政府能夠通過(guò)更為徹底的競(jìng)爭(zhēng)獲得更為合理的低廉價(jià)格，而供應(yīng)商也節(jié)省了大量的時(shí)間成本和人力成本。第四，政府采購(gòu)信息系統(tǒng)以較低的交易成本實(shí)現(xiàn)采購(gòu)目標(biāo)，提高了資金的使用效益，強(qiáng)化了財(cái)政資金的監(jiān)管。
應(yīng)該講，美國(guó)政府采購(gòu)之所以在法律、制度建設(shè)等方面取得了巨大的成就，與其獨(dú)特的政治制度、完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及先進(jìn)的技術(shù)支持是無(wú)法分離的，是其特殊的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和技術(shù)的產(chǎn)物，沒有這些條件的支持，其政府采購(gòu)也就失去了賴以生存的土壤。
美國(guó)政府采購(gòu)的經(jīng)驗(yàn)借鑒
他山之石，可以攻玉。筆者認(rèn)為，美國(guó)政府采購(gòu)制度發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，可以為我國(guó)政府采購(gòu)體系的建設(shè)提供多方面的借鑒。
一是構(gòu)建完備的政府采購(gòu)法律體系。
相比于美國(guó)政府采購(gòu)規(guī)范的法律法規(guī)和制度體系，我國(guó)沒有出臺(tái)政府采購(gòu)實(shí)施條例及配套的規(guī)章制度，尚未形成完備的法律法規(guī)體系，這對(duì)具體采購(gòu)活動(dòng)的影響較大。
首先，要豐富政府采購(gòu)法律制度體系?！墩少?gòu)法》實(shí)施8年多來(lái)，對(duì)于政府采購(gòu)在實(shí)踐中遇到的一些具體問(wèn)題，現(xiàn)行法律并沒有作出明確規(guī)定。為規(guī)范開展政府采購(gòu)工作，很多地方結(jié)合工作實(shí)際，研究制定了若干規(guī)范操作行為的工作規(guī)范和操作規(guī)程。但目前執(zhí)行的這些內(nèi)部工作規(guī)范若上升到行政法規(guī)層面，缺少上位法依據(jù)，從而背負(fù)著極大的行政風(fēng)險(xiǎn)。建議盡快出臺(tái)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，同時(shí)就政府采購(gòu)的相關(guān)制度制定具體的辦法，進(jìn)一步豐富政府采購(gòu)法律制度體系，使政府采購(gòu)織活動(dòng)具有更加明確的法律依據(jù)。同時(shí)，省級(jí)人大、政府和財(cái)政部門根據(jù)本地政府采購(gòu)的實(shí)際情況制定政府采購(gòu)的地方性實(shí)施條例和細(xì)則。
其次，要保證相關(guān)法律之間的協(xié)調(diào)性，避免法律之間的相互沖突?！墩少?gòu)法》頒布之后，我國(guó)制定了一系列規(guī)范政府采購(gòu)招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)合同、政府采購(gòu)信息公告等內(nèi)容的規(guī)章。同時(shí)，各地也制定了有關(guān)政府采購(gòu)的地方性法規(guī)或政府規(guī)章。這些法律和法規(guī)之間存在不相適應(yīng)或沖突的地方，例如《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》在工程建設(shè)的招標(biāo)投標(biāo)問(wèn)題上一直爭(zhēng)論不休。因此，迫切需要盡快做好《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的銜接工作，明確相關(guān)法律的適用范圍和情況。
二是健全完善集中采購(gòu)治理機(jī)制。
集中采購(gòu)能夠通過(guò)規(guī)模優(yōu)勢(shì)降低采購(gòu)價(jià)格，減少交易成本，已經(jīng)成為美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家重要的政府采購(gòu)方式。我國(guó)也在不斷加強(qiáng)對(duì)集中采購(gòu)的治理，但需要在以下幾方面進(jìn)行完善。
首先，要完善政府集中采購(gòu)的機(jī)構(gòu)設(shè)置。建議在即將出臺(tái)的《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》中，進(jìn)一步明確集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的法律定位和職責(zé)分工，使集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)、采購(gòu)人（用戶）、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、政府采購(gòu)監(jiān)管部門的職責(zé)分工更加明晰。
其次，要完善政府集中采購(gòu)目錄。美國(guó)的政府采購(gòu)的產(chǎn)品類別劃分非常細(xì)，具體體現(xiàn)在《美國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)目錄》（FSC）中的第10項(xiàng)~第99項(xiàng)，分為貨物、研發(fā)項(xiàng)目采購(gòu)、其他服務(wù)和工程項(xiàng)目采購(gòu)。我國(guó)把政府采購(gòu)對(duì)象分為貨物、服務(wù)和工程，并制定了集中采購(gòu)目錄，對(duì)目錄內(nèi)的項(xiàng)目進(jìn)行集中采購(gòu)，不在目錄內(nèi)的由各部門實(shí)施分散采購(gòu)。但集中采購(gòu)目錄還很不完善，沒有發(fā)揮出集中采購(gòu)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)。因此，在實(shí)際操作中，要進(jìn)一步修訂政府集中采購(gòu)目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)，制定政府機(jī)關(guān)通用貨物、服務(wù)、辦公用房以及業(yè)務(wù)用房的配置標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政府采購(gòu)的商品和勞務(wù)進(jìn)行功能分類采購(gòu)管理，對(duì)不同采購(gòu)人的同類產(chǎn)品進(jìn)行統(tǒng)一配置標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)?；少?gòu)。在擴(kuò)大政府采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施范圍和采購(gòu)品種的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)集中采購(gòu)目錄執(zhí)行情況的追蹤問(wèn)效，建立集中采購(gòu)目錄執(zhí)行情況報(bào)告制度，充分發(fā)揮集中采購(gòu)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)。
三是完善政府采購(gòu)監(jiān)督管理機(jī)制。
我國(guó)《政府采購(gòu)法》規(guī)定了政府采購(gòu)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管職責(zé)。這種監(jiān)督管理機(jī)制符合我國(guó)現(xiàn)階段政府采購(gòu)的實(shí)際情況，但應(yīng)該看到，這種監(jiān)督管理機(jī)制仍然屬于行政層面的監(jiān)督管理，與美國(guó)涉及立法、行政和司法的立體式監(jiān)督管理機(jī)制還有很大差距。因此，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善。
首先，財(cái)政部門要提升作為政府采購(gòu)業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的自我監(jiān)管能力，加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)方式變更審批、合同格式文本、標(biāo)書編制審核、結(jié)算審核、廢標(biāo)備案、合同備案、投訴、質(zhì)疑處理等操作規(guī)范的日常監(jiān)督檢查，積極配合、支持紀(jì)檢監(jiān)察等部門對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督工作。其次，要積極發(fā)揮各級(jí)人大的作用，強(qiáng)化審計(jì)部門的獨(dú)立監(jiān)督，為人大履行監(jiān)督管理權(quán)提供相關(guān)信息。最后，要完善司法救濟(jì)體系，在司法層面建立投訴的渠道，確保供應(yīng)商在對(duì)質(zhì)疑效果不滿意的情況下，可按規(guī)定向政府有關(guān)部門投訴。
四是充分發(fā)揮政府采購(gòu)的政策功能。
在新形勢(shì)下，需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步發(fā)揮政府采購(gòu)的政策功能。
第一，要盡快出臺(tái)和發(fā)布政府采購(gòu)政策的配套措施，使政府采購(gòu)各執(zhí)行環(huán)節(jié)有據(jù)可依，便于操作。第二，對(duì)中小企業(yè)的扶持需要一個(gè)明確的中小企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，加快建立健全政府采購(gòu)為企業(yè)投標(biāo)及履約保證金擔(dān)保政策，鼓勵(lì)中小企業(yè)參與政府采購(gòu)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，利用信用報(bào)告、政府采購(gòu)合同等搭建中小企業(yè)新的融資平臺(tái)，解決中小企業(yè)融資難的問(wèn)題。第三，要針對(duì)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略確定政府采購(gòu)的政策，特別是在當(dāng)前建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，制定對(duì)本國(guó)高新技術(shù)企業(yè)進(jìn)行扶持的具體政府采購(gòu)措施。第四，在我國(guó)與美國(guó)、歐盟等進(jìn)行GPA談判的關(guān)鍵時(shí)刻，要保證國(guó)家核心經(jīng)濟(jì)利益不受影響。
五是提升政府采購(gòu)軟硬件水平。
與美國(guó)相比，我國(guó)在政府采購(gòu)領(lǐng)域先進(jìn)技術(shù)及高水平人才方面的差距較大，這也影響了我國(guó)政府采購(gòu)的效率及質(zhì)量?？梢栽谝韵聝蓚€(gè)方面提升我國(guó)政府采購(gòu)的軟硬件水平。
首先，完善信息化服務(wù)平臺(tái)建設(shè)?，F(xiàn)階段我國(guó)還沒有形成統(tǒng)一的政府采購(gòu)服務(wù)平臺(tái)，信息不能實(shí)現(xiàn)共享，無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。因此，要對(duì)全國(guó)和各省市電子化采購(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，建立一個(gè)科學(xué)、權(quán)威的電子化政府采購(gòu)信息管理系統(tǒng)，推行網(wǎng)上投標(biāo)、網(wǎng)上評(píng)標(biāo)、網(wǎng)上競(jìng)價(jià)（反拍賣）等電子化采購(gòu)方式，積極探索政府采購(gòu)管理系統(tǒng)與國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)的有機(jī)結(jié)合，整合有關(guān)政府采購(gòu)的信息資源，最終實(shí)現(xiàn)預(yù)算、采購(gòu)、支付、統(tǒng)計(jì)等信息系統(tǒng)的有機(jī)統(tǒng)一。
其次，建立專業(yè)化的政府采購(gòu)人才隊(duì)伍。我國(guó)政府采購(gòu)隊(duì)伍整體的專業(yè)化水平不高，缺乏系統(tǒng)的培訓(xùn)和教育，導(dǎo)致很多工作人員的知識(shí)儲(chǔ)備不足，不能及時(shí)處理和解決采購(gòu)中的問(wèn)題，甚至發(fā)生程序不規(guī)范等問(wèn)題。因此，一方面，要加快建立政府采購(gòu)從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格制度；另一方面，可以在有條件的高校設(shè)立政府采購(gòu)專業(yè)學(xué)位或開展各種層次的職業(yè)培訓(xùn)等方式，對(duì)現(xiàn)有人員的知識(shí)和能力進(jìn)行提升。（作者為黑龍江省財(cái)政廳政府采購(gòu)管理辦公室主任）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào) 第94期
美國(guó)政府采購(gòu)制度的特點(diǎn)
美國(guó)是世界上政府采購(gòu)制度體系最完備的國(guó)家之一，其政府采購(gòu)規(guī)模居世界第一位。通過(guò)此次考察，筆者認(rèn)為，美國(guó)政府采購(gòu)制度具有法律體系完備、治理機(jī)制規(guī)范、監(jiān)管體系完善、政策功能明確、市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)用充分、軟硬件條件先進(jìn)等特點(diǎn)。
1、 完備的法律體系
美國(guó)政府采購(gòu)的立法工作可以追溯到1809年，經(jīng)過(guò)200多年的發(fā)展，與政府采購(gòu)直接和間接相關(guān)的法律、法規(guī)已多達(dá)4000多部，涉及了政府采購(gòu)的方方面面。其特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
（1）以憲法為指導(dǎo)，體現(xiàn)其立國(guó)之本。美國(guó)的立法以其憲法為指導(dǎo)，要求政府采購(gòu)法律、法規(guī)的制定必須服從美國(guó)憲法的精神?？v觀《聯(lián)邦采購(gòu)條例》、《聯(lián)邦政府行政服務(wù)和財(cái)產(chǎn)法》、《購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品法》、《合同競(jìng)爭(zhēng)法》等政府采購(gòu)法律、法規(guī)，其內(nèi)容及核心無(wú)不體現(xiàn)《美利堅(jiān)合眾國(guó)憲法》序言中所指出的聯(lián)邦政府應(yīng)“提供共同防務(wù)、促進(jìn)公共福利和確保自由帶來(lái)的幸?！钡哪繕?biāo)和宗旨。其必要性體現(xiàn)在，政府采購(gòu)的法律、法規(guī)雖然眾多，但彼此之間仍能夠很好地協(xié)調(diào)配合，并為爭(zhēng)端、爭(zhēng)議的解決和調(diào)解提供了必要的條件和基礎(chǔ)。
（2）形成了由法律、條例和實(shí)施細(xì)則3個(gè)層次構(gòu)成的法律體系。對(duì)于政府采購(gòu)這一復(fù)雜的政府行為，美國(guó)聯(lián)邦政府通過(guò)多種法律的互補(bǔ)形成了一個(gè)完備的法律體系對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。這些法律法規(guī)涉及政府采購(gòu)的組織管理、采購(gòu)過(guò)程、行為主體等各個(gè)方面和環(huán)節(jié)。為了便于實(shí)際操作，聯(lián)邦政府將有關(guān)法律中所作的規(guī)定加以綜合和細(xì)化，形成了《聯(lián)邦采購(gòu)條例》，以對(duì)聯(lián)邦政府采購(gòu)活動(dòng)給予指導(dǎo)。并且，作為英美法系國(guó)家，涉及政府采購(gòu)的行政和司法判例也對(duì)政府采購(gòu)事務(wù)有著重要和廣泛的約束力。
（3）形成了聯(lián)邦、州兩級(jí)政府采購(gòu)法律體系。美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，各州均具有獨(dú)立的立法權(quán)。因此，《聯(lián)邦采購(gòu)條例》無(wú)法約束各州的政府采購(gòu)。美國(guó)各州在制定州政府采購(gòu)法律方面的做法也有不同，有的州制定了專門的政府采購(gòu)法律，而有的州則沒有制定專門的政府采購(gòu)法律，而是在相關(guān)法律中對(duì)政府采購(gòu)的各個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范。但是，無(wú)論哪種方式，其法律體系構(gòu)成與聯(lián)邦政府類似，也是由法律、條例及實(shí)施細(xì)則3個(gè)層次構(gòu)成。
2、規(guī)范的治理機(jī)制
美國(guó)政府采購(gòu)的組織實(shí)施模式，在上世紀(jì)50年代之前是政府各部門分散采購(gòu)，其后改為高度集中的采購(gòu)模式，但在上世紀(jì)90年代后，開始轉(zhuǎn)為集中與分散相結(jié)合的采購(gòu)模式，在減少財(cái)政支出方面效果非常明顯。為保證政府采購(gòu)的順利實(shí)施，美國(guó)政府從機(jī)構(gòu)設(shè)置和政策制定兩方面形成了規(guī)范的政府采購(gòu)治理機(jī)制。其特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
（1）集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合的采購(gòu)模式。一是集中采購(gòu)。聯(lián)邦政府總務(wù)署(GSA)在集中采購(gòu)中主要行使組織操作職能，GSA通過(guò)協(xié)議供貨或接受委托、組織招標(biāo)等方式為其他機(jī)構(gòu)提供服務(wù)，其他機(jī)構(gòu)可以自行決定是否執(zhí)行GSA集中簽訂的采購(gòu)合同。GSA為其他機(jī)構(gòu)提供服務(wù)要收取服務(wù)費(fèi)，因此，需要不斷提高采購(gòu)效率和服務(wù)質(zhì)量，以爭(zhēng)取更多的委托項(xiàng)目。二是部門采購(gòu)。聯(lián)邦政府國(guó)防部、航空航天局、財(cái)政部等采購(gòu)規(guī)模比較大的部門，在部門內(nèi)設(shè)立了政府采購(gòu)辦公室，獨(dú)立開展本部門的采購(gòu)工作。三是委托采購(gòu)。采購(gòu)規(guī)模較小、未設(shè)立采購(gòu)部門的其他機(jī)構(gòu)實(shí)行委托采購(gòu)。
（2）統(tǒng)一的政府采購(gòu)政策。隨著國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展變化，美國(guó)的政府采購(gòu)政策也在適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。為保證擁有相對(duì)統(tǒng)一的聯(lián)邦政府采購(gòu)政策，總統(tǒng)行政和預(yù)算辦公室（OMB）內(nèi)設(shè)的政府采購(gòu)政策辦公室（OFPP）負(fù)責(zé)《聯(lián)邦采購(gòu)條例》的修定和指導(dǎo)實(shí)施，在聯(lián)邦機(jī)關(guān)采購(gòu)制度的制訂過(guò)程中發(fā)揮總體指導(dǎo)和協(xié)調(diào)功能，通過(guò)發(fā)布普遍適用于各個(gè)聯(lián)邦機(jī)關(guān)的規(guī)章制度，協(xié)調(diào)具體采購(gòu)活動(dòng)的實(shí)施。需要注意的是，各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)可以依法制定本部門的政府采購(gòu)規(guī)章制度，對(duì)《聯(lián)邦采購(gòu)條例》進(jìn)行必要的補(bǔ)充。
（3）規(guī)范的預(yù)算治理機(jī)制。保證政府采購(gòu)政策落實(shí)的一項(xiàng)重要措施是政府采購(gòu)預(yù)算。其負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)是總統(tǒng)行政和預(yù)算辦公室（OMB），具體工作流程是OMB參照GSA制定的采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)核定所有政府部門的采購(gòu)預(yù)算，具體包括所有的貨物、服務(wù)和工程，并編制聯(lián)邦政府預(yù)算草案報(bào)送國(guó)會(huì)。只有國(guó)會(huì)通過(guò)預(yù)算后才能執(zhí)行采購(gòu)，并且凡納入預(yù)算的采購(gòu)項(xiàng)目都要實(shí)行政府采購(gòu)。
3、 完善的監(jiān)管體制
美國(guó)政府采購(gòu)的監(jiān)督管理深入到政府采購(gòu)的各個(gè)方面，并且在美國(guó)立法、行政、司法三權(quán)分立的制度下形成了三位一體的監(jiān)督管理體制。
在立法層面，涉及聯(lián)邦采購(gòu)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)有美國(guó)國(guó)會(huì)下屬的聯(lián)邦會(huì)計(jì)總署（GAO）、聯(lián)邦采購(gòu)規(guī)則委員會(huì)和眾議院政府改革委員會(huì)技術(shù)與政府采購(gòu)辦公室。其中，美國(guó)憲法賦予GAO處理國(guó)家支出情況的權(quán)利，有權(quán)力對(duì)行政機(jī)關(guān)的采購(gòu)計(jì)劃進(jìn)行評(píng)估，可以接觸所有的政府采購(gòu)文件，為行政機(jī)關(guān)的采購(gòu)計(jì)劃提出建議，對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)。此外，GAO還受理承包商的投訴。聯(lián)邦采購(gòu)規(guī)則委員會(huì)的主要職責(zé)是監(jiān)督管理聯(lián)邦公共采購(gòu)法律的實(shí)施。眾議院政府改革委員會(huì)技術(shù)與政府采購(gòu)辦公室專門對(duì)政府采購(gòu)中的腐敗、欺詐等行為進(jìn)行監(jiān)督、檢查或組織聽證會(huì)。
在行政層面，美國(guó)總統(tǒng)行政和預(yù)算辦公室（OMB）內(nèi)設(shè)的聯(lián)邦政府采購(gòu)政策辦公室（OFPP），代表總統(tǒng)參與政府采購(gòu)及相關(guān)政策和法規(guī)的制定工作，指導(dǎo)和監(jiān)督各聯(lián)邦機(jī)關(guān)依法采購(gòu)。同時(shí)，聯(lián)邦政府各部門擁有獨(dú)立的監(jiān)察辦公室，負(fù)責(zé)審定是否需要對(duì)本部門的公共采購(gòu)采取糾偏措施。
在司法層面，美國(guó)建立了完善的司法救濟(jì)制度，專門的機(jī)構(gòu)有合同上訴理事會(huì)、美國(guó)聯(lián)邦賠償法院、美國(guó)聯(lián)邦巡回上訴法院。并且，獨(dú)立的第三方以及未能簽約的供應(yīng)商的律師隨時(shí)可以查閱政府的有關(guān)采購(gòu)記錄。
4、明確的政策功能
作為政府的上層建筑，美國(guó)政府采購(gòu)已經(jīng)由單純的財(cái)政支出控制手段演變成兼有財(cái)政支出治理和國(guó)家宏觀調(diào)控雙重功能的政策工具。
美國(guó)聯(lián)邦政府利用政府采購(gòu)手段實(shí)現(xiàn)的主要社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)有：一是確保美國(guó)產(chǎn)品在政府采購(gòu)中的優(yōu)先權(quán)地位。早在1933年，美國(guó)國(guó)會(huì)就頒布了《購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品法》，要求美國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)美國(guó)產(chǎn)品。在加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》（GPA）后，美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)該項(xiàng)條款進(jìn)行了修訂，1979年頒布了《貿(mào)易協(xié)定法案》，禁止美國(guó)聯(lián)邦政府從非GPA成員方購(gòu)買貨物、工程和服務(wù)。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，美國(guó)國(guó)會(huì)在《2009年美國(guó)復(fù)蘇和再投資法案》中又加入了購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品的相應(yīng)條款。二是實(shí)現(xiàn)促進(jìn)就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、對(duì)外限制和保護(hù)特殊產(chǎn)業(yè)等政策目標(biāo)。美國(guó)政府在政府采購(gòu)合同中融入勞動(dòng)法和環(huán)保法的內(nèi)容，要求承包商采取就業(yè)機(jī)會(huì)平等的雇傭政策，遵守保護(hù)環(huán)境的有關(guān)法律等。聯(lián)邦政府每2年要向國(guó)會(huì)報(bào)告其綠色采購(gòu)行動(dòng)的情況。三是扶持中小企業(yè)。美國(guó)政府對(duì)中小企業(yè)下了一個(gè)精確的定義，并詳細(xì)規(guī)定了價(jià)格優(yōu)惠的幅度，例如對(duì)中型企業(yè)的價(jià)格優(yōu)惠幅度為6％，小型企業(yè)為12％，并要求采購(gòu)機(jī)構(gòu)將一定比例的政府采購(gòu)合同授予小型企業(yè)和弱勢(shì)群體擁有的企業(yè)。
5、成熟的市場(chǎng)機(jī)制
利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行公開、充分競(jìng)爭(zhēng)是美國(guó)政府采購(gòu)制度的核心和靈魂，市場(chǎng)機(jī)制及市場(chǎng)力量已滲透到美國(guó)政府采購(gòu)的各個(gè)方面。上世紀(jì)90年代后，美國(guó)的集中采購(gòu)由強(qiáng)制性改為選擇性，曾經(jīng)壟斷聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)辦公服務(wù)的美國(guó)聯(lián)邦總務(wù)署，現(xiàn)在有90％以上服務(wù)項(xiàng)目須由公開競(jìng)標(biāo)獲得。這種競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)目前也在聯(lián)邦政府很多服務(wù)的采購(gòu)中得到推行。在許多政府公共產(chǎn)品的提供上，通過(guò)公開競(jìng)標(biāo)能夠提供更低廉的價(jià)格和更優(yōu)質(zhì)服務(wù)，確保納稅人獲得最佳價(jià)值。美國(guó)將政府采購(gòu)原則之一的公開競(jìng)爭(zhēng)修訂為充分競(jìng)爭(zhēng)，并不斷地學(xué)習(xí)商業(yè)采購(gòu)的成功經(jīng)驗(yàn)，以提高采購(gòu)效率，降低成本，使政府采購(gòu)實(shí)現(xiàn)最大價(jià)值，這也是政府采購(gòu)的首要政策目標(biāo)。近年來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)不斷加大市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的力度，盡可能詳細(xì)地掌握市場(chǎng)上政府采購(gòu)供應(yīng)商或潛在供應(yīng)商的情況，拓展了從市場(chǎng)上獲得商品和服務(wù)的途徑，以使政府獲得更好的產(chǎn)品和服務(wù)。
6、先進(jìn)的軟硬件條件
美國(guó)在教育和科技上的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)是世界領(lǐng)先的，這決定了其政府采購(gòu)有著先進(jìn)的軟硬件條件支持，足以確保政府采購(gòu)的良好運(yùn)行。
首先，美國(guó)政府采購(gòu)有著專業(yè)的人才隊(duì)伍、完善的人才培養(yǎng)和考核標(biāo)準(zhǔn)。在政府采購(gòu)所采用的方式中，GSA使用最為普遍的是合同采購(gòu)。因此，美國(guó)政府采購(gòu)的人員組成中除少量管理職員外，大部分為專業(yè)采購(gòu)（合同）官員。因此，專業(yè)化的合同官員制度是美國(guó)政府采購(gòu)的特點(diǎn)之一，合同官員構(gòu)成了美國(guó)政府采購(gòu)專業(yè)人員的主體。在該制度中，對(duì)采購(gòu)（合同）官員按級(jí)次進(jìn)行管理，一般根據(jù)直接簽署不同金額采購(gòu)合同的權(quán)限將所有官員分為5級(jí)，級(jí)別越高，可簽署合同金額的權(quán)限越大。采購(gòu)（合同）官員有著詳細(xì)的專業(yè)化分工，例如有合同談判官員、合同管理官員、合同終止官員、采購(gòu)分析官員、成本分析官員、法律顧問(wèn)等職位的區(qū)別。此外，對(duì)采購(gòu)（合同）官員有著嚴(yán)格的審查、聘用標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)政府也為其提供了良好的培訓(xùn)條件。
其次，美國(guó)政府采購(gòu)的良好運(yùn)轉(zhuǎn)得到了先進(jìn)的信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)及電子商務(wù)技術(shù)的支持。在GSA的支持和努力下，美國(guó)聯(lián)邦政府和各州郡政府建立了先進(jìn)的政府采購(gòu)信息化交易平臺(tái)，通過(guò)信息化采購(gòu)交易平臺(tái)的專業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)以及利用互聯(lián)網(wǎng)收集和發(fā)布信息，可以擺脫時(shí)空的限制進(jìn)行競(jìng)價(jià)采購(gòu)，實(shí)現(xiàn)了政府采購(gòu)的變革。第一，該平臺(tái)有著由聯(lián)邦商機(jī)信息系統(tǒng)和聯(lián)邦采購(gòu)數(shù)據(jù)系統(tǒng)組成的科學(xué)完備的數(shù)據(jù)庫(kù)，可以更廣泛地了解產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)供求情況，幾乎所有的政府采購(gòu)信息均被記錄其中，實(shí)現(xiàn)了政府采購(gòu)信息的透明化。第二，通過(guò)該平臺(tái)進(jìn)行競(jìng)價(jià)采購(gòu)，可以進(jìn)一步擴(kuò)大采購(gòu)市場(chǎng)范圍，使采購(gòu)鏈和供應(yīng)鏈更加順暢，使競(jìng)爭(zhēng)更完全、更徹底，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)充分競(jìng)爭(zhēng)的原則。第三，政府及供應(yīng)商均通過(guò)該平臺(tái)獲得很大的收益，政府能夠通過(guò)更為徹底的競(jìng)爭(zhēng)獲得更為合理的低廉價(jià)格，而供應(yīng)商也節(jié)省了大量的時(shí)間成本和人力成本。第四，政府采購(gòu)信息系統(tǒng)以較低的交易成本實(shí)現(xiàn)采購(gòu)目標(biāo)，提高了資金的使用效益，強(qiáng)化了財(cái)政資金的監(jiān)管。
應(yīng)該講，美國(guó)政府采購(gòu)之所以在法律、制度建設(shè)等方面取得了巨大的成就，與其獨(dú)特的政治制度、完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及先進(jìn)的技術(shù)支持是無(wú)法分離的，是其特殊的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和技術(shù)的產(chǎn)物，沒有這些條件的支持，其政府采購(gòu)也就失去了賴以生存的土壤。
美國(guó)政府采購(gòu)的經(jīng)驗(yàn)借鑒
他山之石，可以攻玉。筆者認(rèn)為，美國(guó)政府采購(gòu)制度發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，可以為我國(guó)政府采購(gòu)體系的建設(shè)提供多方面的借鑒。
一是構(gòu)建完備的政府采購(gòu)法律體系。
相比于美國(guó)政府采購(gòu)規(guī)范的法律法規(guī)和制度體系，我國(guó)沒有出臺(tái)政府采購(gòu)實(shí)施條例及配套的規(guī)章制度，尚未形成完備的法律法規(guī)體系，這對(duì)具體采購(gòu)活動(dòng)的影響較大。
首先，要豐富政府采購(gòu)法律制度體系?！墩少?gòu)法》實(shí)施8年多來(lái)，對(duì)于政府采購(gòu)在實(shí)踐中遇到的一些具體問(wèn)題，現(xiàn)行法律并沒有作出明確規(guī)定。為規(guī)范開展政府采購(gòu)工作，很多地方結(jié)合工作實(shí)際，研究制定了若干規(guī)范操作行為的工作規(guī)范和操作規(guī)程。但目前執(zhí)行的這些內(nèi)部工作規(guī)范若上升到行政法規(guī)層面，缺少上位法依據(jù)，從而背負(fù)著極大的行政風(fēng)險(xiǎn)。建議盡快出臺(tái)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，同時(shí)就政府采購(gòu)的相關(guān)制度制定具體的辦法，進(jìn)一步豐富政府采購(gòu)法律制度體系，使政府采購(gòu)織活動(dòng)具有更加明確的法律依據(jù)。同時(shí)，省級(jí)人大、政府和財(cái)政部門根據(jù)本地政府采購(gòu)的實(shí)際情況制定政府采購(gòu)的地方性實(shí)施條例和細(xì)則。
其次，要保證相關(guān)法律之間的協(xié)調(diào)性，避免法律之間的相互沖突?！墩少?gòu)法》頒布之后，我國(guó)制定了一系列規(guī)范政府采購(gòu)招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)合同、政府采購(gòu)信息公告等內(nèi)容的規(guī)章。同時(shí)，各地也制定了有關(guān)政府采購(gòu)的地方性法規(guī)或政府規(guī)章。這些法律和法規(guī)之間存在不相適應(yīng)或沖突的地方，例如《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》在工程建設(shè)的招標(biāo)投標(biāo)問(wèn)題上一直爭(zhēng)論不休。因此，迫切需要盡快做好《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的銜接工作，明確相關(guān)法律的適用范圍和情況。
二是健全完善集中采購(gòu)治理機(jī)制。
集中采購(gòu)能夠通過(guò)規(guī)模優(yōu)勢(shì)降低采購(gòu)價(jià)格，減少交易成本，已經(jīng)成為美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家重要的政府采購(gòu)方式。我國(guó)也在不斷加強(qiáng)對(duì)集中采購(gòu)的治理，但需要在以下幾方面進(jìn)行完善。
首先，要完善政府集中采購(gòu)的機(jī)構(gòu)設(shè)置。建議在即將出臺(tái)的《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》中，進(jìn)一步明確集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的法律定位和職責(zé)分工，使集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)、采購(gòu)人（用戶）、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、政府采購(gòu)監(jiān)管部門的職責(zé)分工更加明晰。
其次，要完善政府集中采購(gòu)目錄。美國(guó)的政府采購(gòu)的產(chǎn)品類別劃分非常細(xì)，具體體現(xiàn)在《美國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)目錄》（FSC）中的第10項(xiàng)~第99項(xiàng)，分為貨物、研發(fā)項(xiàng)目采購(gòu)、其他服務(wù)和工程項(xiàng)目采購(gòu)。我國(guó)把政府采購(gòu)對(duì)象分為貨物、服務(wù)和工程，并制定了集中采購(gòu)目錄，對(duì)目錄內(nèi)的項(xiàng)目進(jìn)行集中采購(gòu)，不在目錄內(nèi)的由各部門實(shí)施分散采購(gòu)。但集中采購(gòu)目錄還很不完善，沒有發(fā)揮出集中采購(gòu)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)。因此，在實(shí)際操作中，要進(jìn)一步修訂政府集中采購(gòu)目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)，制定政府機(jī)關(guān)通用貨物、服務(wù)、辦公用房以及業(yè)務(wù)用房的配置標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政府采購(gòu)的商品和勞務(wù)進(jìn)行功能分類采購(gòu)管理，對(duì)不同采購(gòu)人的同類產(chǎn)品進(jìn)行統(tǒng)一配置標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)?；少?gòu)。在擴(kuò)大政府采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施范圍和采購(gòu)品種的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)集中采購(gòu)目錄執(zhí)行情況的追蹤問(wèn)效，建立集中采購(gòu)目錄執(zhí)行情況報(bào)告制度，充分發(fā)揮集中采購(gòu)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)。
三是完善政府采購(gòu)監(jiān)督管理機(jī)制。
我國(guó)《政府采購(gòu)法》規(guī)定了政府采購(gòu)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管職責(zé)。這種監(jiān)督管理機(jī)制符合我國(guó)現(xiàn)階段政府采購(gòu)的實(shí)際情況，但應(yīng)該看到，這種監(jiān)督管理機(jī)制仍然屬于行政層面的監(jiān)督管理，與美國(guó)涉及立法、行政和司法的立體式監(jiān)督管理機(jī)制還有很大差距。因此，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善。
首先，財(cái)政部門要提升作為政府采購(gòu)業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的自我監(jiān)管能力，加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)方式變更審批、合同格式文本、標(biāo)書編制審核、結(jié)算審核、廢標(biāo)備案、合同備案、投訴、質(zhì)疑處理等操作規(guī)范的日常監(jiān)督檢查，積極配合、支持紀(jì)檢監(jiān)察等部門對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督工作。其次，要積極發(fā)揮各級(jí)人大的作用，強(qiáng)化審計(jì)部門的獨(dú)立監(jiān)督，為人大履行監(jiān)督管理權(quán)提供相關(guān)信息。最后，要完善司法救濟(jì)體系，在司法層面建立投訴的渠道，確保供應(yīng)商在對(duì)質(zhì)疑效果不滿意的情況下，可按規(guī)定向政府有關(guān)部門投訴。
四是充分發(fā)揮政府采購(gòu)的政策功能。
在新形勢(shì)下，需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步發(fā)揮政府采購(gòu)的政策功能。
第一，要盡快出臺(tái)和發(fā)布政府采購(gòu)政策的配套措施，使政府采購(gòu)各執(zhí)行環(huán)節(jié)有據(jù)可依，便于操作。第二，對(duì)中小企業(yè)的扶持需要一個(gè)明確的中小企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，加快建立健全政府采購(gòu)為企業(yè)投標(biāo)及履約保證金擔(dān)保政策，鼓勵(lì)中小企業(yè)參與政府采購(gòu)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，利用信用報(bào)告、政府采購(gòu)合同等搭建中小企業(yè)新的融資平臺(tái)，解決中小企業(yè)融資難的問(wèn)題。第三，要針對(duì)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略確定政府采購(gòu)的政策，特別是在當(dāng)前建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，制定對(duì)本國(guó)高新技術(shù)企業(yè)進(jìn)行扶持的具體政府采購(gòu)措施。第四，在我國(guó)與美國(guó)、歐盟等進(jìn)行GPA談判的關(guān)鍵時(shí)刻，要保證國(guó)家核心經(jīng)濟(jì)利益不受影響。
五是提升政府采購(gòu)軟硬件水平。
與美國(guó)相比，我國(guó)在政府采購(gòu)領(lǐng)域先進(jìn)技術(shù)及高水平人才方面的差距較大，這也影響了我國(guó)政府采購(gòu)的效率及質(zhì)量?？梢栽谝韵聝蓚€(gè)方面提升我國(guó)政府采購(gòu)的軟硬件水平。
首先，完善信息化服務(wù)平臺(tái)建設(shè)?，F(xiàn)階段我國(guó)還沒有形成統(tǒng)一的政府采購(gòu)服務(wù)平臺(tái)，信息不能實(shí)現(xiàn)共享，無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。因此，要對(duì)全國(guó)和各省市電子化采購(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，建立一個(gè)科學(xué)、權(quán)威的電子化政府采購(gòu)信息管理系統(tǒng)，推行網(wǎng)上投標(biāo)、網(wǎng)上評(píng)標(biāo)、網(wǎng)上競(jìng)價(jià)（反拍賣）等電子化采購(gòu)方式，積極探索政府采購(gòu)管理系統(tǒng)與國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)的有機(jī)結(jié)合，整合有關(guān)政府采購(gòu)的信息資源，最終實(shí)現(xiàn)預(yù)算、采購(gòu)、支付、統(tǒng)計(jì)等信息系統(tǒng)的有機(jī)統(tǒng)一。
其次，建立專業(yè)化的政府采購(gòu)人才隊(duì)伍。我國(guó)政府采購(gòu)隊(duì)伍整體的專業(yè)化水平不高，缺乏系統(tǒng)的培訓(xùn)和教育，導(dǎo)致很多工作人員的知識(shí)儲(chǔ)備不足，不能及時(shí)處理和解決采購(gòu)中的問(wèn)題，甚至發(fā)生程序不規(guī)范等問(wèn)題。因此，一方面，要加快建立政府采購(gòu)從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格制度；另一方面，可以在有條件的高校設(shè)立政府采購(gòu)專業(yè)學(xué)位或開展各種層次的職業(yè)培訓(xùn)等方式，對(duì)現(xiàn)有人員的知識(shí)和能力進(jìn)行提升。（作者為黑龍江省財(cái)政廳政府采購(gòu)管理辦公室主任）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào) 第94期
