為了使各級政府部門獲取物有所值的采購標的，現(xiàn)行法律設置了環(huán)環(huán)相扣的競爭程序，但對采購的貨物、工程或服務的驗收，我國《政府采購法》沒有建立規(guī)范有序的監(jiān)管制度。采購實踐中，僅有極少部分集中采購機構承擔驗收的監(jiān)管職責；而絕大部分的貨物、工程或服務項目，是由采購人自行負責或委托社會中介機構對采購標的進行驗收。由此而來，政府采購合同依法誕生后，貨物、工程或服務項目究竟是怎樣提供的，采購標的是否真正屬于中標或成交供應商交付，人們不得而知。從每年審計部門所披露的報告以及采購爭議情況來看，采購標的在交付過程中普遍存在貓膩。
分包轉(zhuǎn)包并從中漁利
不管是分包還是轉(zhuǎn)包，采購標的均非中標或成交供應商通過自己的特定產(chǎn)品或?qū)I(yè)技能依照采購文件事先所設定的條件完成供應任務。采購實踐中，尤其是工程建設項目，供應商為了獲取更大的利潤空間，往往會將中標或成交的采購標的高價進行轉(zhuǎn)包或分包。在這種情況下，招標文件所設定的供應商資格條件、產(chǎn)品或服務的特定需求等方面的具體內(nèi)容，均將在采購合同成立后遭遇變更。而原先對所有參與競爭的供應商統(tǒng)一規(guī)定的準入資格，在采購標的具體執(zhí)行過程中卻發(fā)生了變化；而變更的資格條件等方面的內(nèi)容，可能是落標供應商完全能夠滿足的，但限于當時的競爭環(huán)境而未能如愿勝出。基于此，經(jīng)過競爭方式達成的政府采購合同，無論是貨物、工程還是服務項目，均不允許將采購標的進行分包或轉(zhuǎn)包，否則的話，必然會對其他參與競爭而未勝出供應商的公平競爭權造成侵害。盡管理論上不允許轉(zhuǎn)包或分包，但采供雙方在具體執(zhí)行中總是以合同自由原則而普遍進行。如果僅僅只是中標或成交供應商一方進行轉(zhuǎn)包或分包，是無法有效實現(xiàn)高額利潤的目標。為了能夠成功轉(zhuǎn)包或分包，供應商首先必須進行的工作就是與采購部門的承辦人員及其主管領導構筑利益同盟，如此才能將采購標的高于中標或成交價格進行分包或轉(zhuǎn)包。在分包或轉(zhuǎn)包的情形下，最終具體完成采購標的交付的供應商，為了有利可圖，必然會對貨物、工程或服務進行偷工減料，以次充好，從而造成大量的工程重大事故以及產(chǎn)品或服務的質(zhì)量紛爭。
采供之間勾兌虛報工程量
依法通過招標程序所確定的承包商，無論是服務質(zhì)量或?qū)I(yè)技能，均應高于所有落標的施工單位，且應當是遵紀守法的供應商。但在實踐中，為了謀取巨額工程款項，采購人(建設單位)與供應商(施工單位)相互串通，偽造稅務發(fā)票進而虛報工程量或工程建設項目，對于尚未實施的工程或已實施部分工程，采購人給予辦理全額工程款結算的事件卻非常多。例如：“濟南黃河大橋堤壩加固主體工程至審計時尚未實施，京滬公司與中鐵一局及有關單位在2009年第四季度就按合同價款結算了全部工程款1230 .66萬元；上海封浜河河道改移工程2008年10月才開始施工，但京滬公司與中國交通建設[6.82 0.00%]股份有限公司及相關單位在當年第一、二季度就按合同價結算了工程款4377 .41萬元?！边@是日前國家審計署對京滬高速鐵路建設項目2010年審計報告中所述的內(nèi)容。由于采購人與供應商之間所實施的政府工程項目，缺乏第三方的獨立監(jiān)督機制，在竣工驗收環(huán)節(jié)沒有嚴格的程序控制規(guī)則，致使采供雙方勾兌騙取納稅人稅款的現(xiàn)象普遍存在，且多年來始終不能得到有效的遏制。
采供之間共謀“調(diào)包”
眾所周知，采購標的驗收程序是合同成立后履行過程中的一個非常重要的環(huán)節(jié)。依照《政府采購法》第四十一條的規(guī)定，采購人或者其委托的采購代理機構應當組織對供應商履約的驗收。大型或者復雜的政府采購項目，應當邀請國家認可的質(zhì)量檢測機構參加驗收工作。驗收方成員應當在驗收書上簽字，并承擔相應的法律責任。但我國現(xiàn)行法律沒有建立采購承辦人員與采購標的驗收人員之間的相互制衡的機制，更沒有要求執(zhí)行公正的第三方驗收程序，沒有規(guī)定第三方的驗收主體、驗收標準、驗收程序等方面的內(nèi)容，沒有要求主要驗收人員不得為原先的采購人員，以避免串謀。實踐中，人們經(jīng)常聽到政府采購的辦公用品價格高、產(chǎn)品質(zhì)量差的抱怨。除了采購環(huán)節(jié)中所存在的諸多問題，更多的原因則與產(chǎn)品或服務的驗收環(huán)節(jié)缺乏監(jiān)督有關。通常情況下，在諸多供應商的競爭過程中所發(fā)生的大量隱形交易費用，勝出的供應商為了轉(zhuǎn)移風險，需要繼續(xù)與采購人的主管人員進行勾兌，對中標或成交的采購標的，通過“調(diào)包”或偷梁換柱的形式，以低劣的產(chǎn)品或服務充當適格的采購標的或換取優(yōu)質(zhì)高效的專業(yè)服務，以廉價的零配件取代價格較高的具有知識產(chǎn)權的產(chǎn)品，而最終實際交付的產(chǎn)品或服務已不符采購文件當初所規(guī)定的要求。所發(fā)生的“調(diào)包”現(xiàn)象，有時可能是采購人疏忽大意而遭遇蒙蔽，但更多的情況則是采購人的驗收部門與中標或成交供應商沆瀣一氣，在采購標的交付過程中進行串通偷梁換柱，從而使采供雙方的利益共同體均能夠獲取豐厚的不當?shù)美?。在采購部門的主管人員與供應商負責人之間共同串通的情況下，中標或成交供應商所提供的質(zhì)次價高的貨物、服務和工程，或者對采購標的全部進行“調(diào)包”，將不為任何人所知，受到損害的將是國家利益和公共利益，其后果不堪設想。
(作者為北京市遼海律師事務所高級律師)
來源:經(jīng)濟參考報
