以集采回歸行政為關(guān)鍵著力點(diǎn)，充分激活政府采購職能（下）
提要 政府采購“操作”與政府采購監(jiān)管同屬行政職能，行政職能不宜市場化，政府集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)回歸行政。因此建議設(shè)立全國性的政府采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)，這樣既可以保證政府采購各項(xiàng)職能的落實(shí)，又有利于改變財(cái)政管理“重收入輕支出、重分配輕管理”的現(xiàn)狀，深化公共財(cái)政體制改革。新設(shè)立的全國性政府采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)（文中稱為“政府集中采購總局”）與財(cái)政監(jiān)管部門的關(guān)系，可以參照國家稅務(wù)系統(tǒng)與財(cái)政部門的關(guān)系。
集采回歸行政是實(shí)踐上破局的關(guān)鍵
筆者在上篇提出了建立全國整體性的政府采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)的建議，并論述了政府采購職能的行政屬性和多重特點(diǎn)。那么，在實(shí)踐上如何有效地建立全國整體性的政府采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)呢？筆者認(rèn)為，使現(xiàn)有集中采購機(jī)構(gòu)從“事業(yè)單位”的定位，回歸行政機(jī)構(gòu)的序列是取得實(shí)踐突破的關(guān)鍵。具體做法可以是以現(xiàn)有集中采購機(jī)構(gòu)的人力及技術(shù)資源為基礎(chǔ)，設(shè)立“政府集中采購總（分）局”，以“集采總局”統(tǒng)一籌劃管理全國的政府采購執(zhí)行業(yè)務(wù)，以省級“分局”統(tǒng)籌、管理省級區(qū)域內(nèi)的政府采購執(zhí)行業(yè)務(wù)。
“集采總局”與監(jiān)管部門的關(guān)系，可以國家稅務(wù)總局與財(cái)政部門的關(guān)系為參照。其背后的深刻原因在于：
集采是政采職能的重中之重
從“提高財(cái)政資金效益”這個首要職能來看，只有以集中采購為主導(dǎo)，才能充分實(shí)現(xiàn)這一職能。政府各個部門及其所屬單位不同時段的采購額總是零散分布的，就每一筆來說一般都不是很大。但是匯總一起，卻是一個很大規(guī)模，但從經(jīng)濟(jì)原理講，就可以形成規(guī)?；?yīng)。同時，集中采購也可以減少采購成本，使零星、重復(fù)的采購流程可以簡化到一次性的流程當(dāng)中。而且，集中的采購需求，可以使供應(yīng)商提供更好的服務(wù)。通過金額較大的集中采購規(guī)模優(yōu)勢，來贏得供應(yīng)商提供較大優(yōu)惠幅度和良好服務(wù)，是顯而易見的事實(shí)。
另外，“保護(hù)環(huán)境”、“扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)”、“促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展”、“調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”等等經(jīng)濟(jì)社會政策職能，都離不開集中采購對市場所形成的影響力。通過巨大的政府采購規(guī)模優(yōu)勢，可以引導(dǎo)供應(yīng)商在實(shí)施節(jié)能、環(huán)保、自主創(chuàng)新等方面加大投入。而分散化的采購，則很難實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。
其次，集中采購，可以集中相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)采購人才，有助于形成規(guī)范的、詳盡的采購流程和技術(shù)規(guī)范，對于提升政府采購的專業(yè)能力有很大的幫助。所以，集中采購是政府采購的主導(dǎo)方向。只有本身很個性化的采購需求，才適宜于分散的采購。但是，個性化需求主要反映在感官上的需求，政府采購與私人和商業(yè)采購對此有不同的需求。政府采購應(yīng)當(dāng)更偏重于功能性需求而非感官性需求。
市場化非集采操作發(fā)展方向
由于政府采購法對集采機(jī)構(gòu)設(shè)置上的模糊性，有些地方出現(xiàn)了撤銷集采機(jī)構(gòu)，大力發(fā)展私營代理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象，并冠之以“市場化”和“競爭化”的名頭，希望以代理機(jī)構(gòu)的市場化競爭來發(fā)展政府采購事業(yè)。
“市場化”和“競爭化”在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型中，無疑具有合理性和正當(dāng)性。但是，“市場化”和“競爭化”的適用范圍在于“商業(yè)活動”，是以此為前提的。所以，對供應(yīng)商而言，市場化競爭是天經(jīng)地義。但是對于政府采購而言，政府采購的職能，本質(zhì)上是行政職能，執(zhí)行這種職能的機(jī)構(gòu)本質(zhì)上應(yīng)該是行政機(jī)構(gòu)。眾所周知，行政職能是按照職權(quán)進(jìn)行的，對職權(quán)的行使必須合法，是不適用“市場化”和“競爭化”原則的。凡是在公共職能上實(shí)行市場化的競爭，其結(jié)果都將扭曲公共職能。
實(shí)行政府采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的市場化競爭，表面上可以通過競爭增加 “采購人”的滿意度，但這實(shí)際上只是對采購人部門利益的縱容，迫使采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)以各種“操作手法”滿足采購人的各種要求，往往會背離公開、公平和公正的三公原則，一方面成為權(quán)力尋租的溫床，另一方面滋生大量的供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴活動。更嚴(yán)重的是，這種市場化競爭方向，使政府采購處于“碎片化”的分割狀態(tài)，無法發(fā)揮政府采購應(yīng)有的多重公共職能。這是極其有害的方向。
“事業(yè)單位”制約了政采職能
“事業(yè)單位”制度，產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代“全能型”政府的理念?！笆聵I(yè)單位”是以含混不清的“公益性”為標(biāo)準(zhǔn)而由政府設(shè)立的承擔(dān)籠統(tǒng)的“社會服務(wù)”職能的機(jī)構(gòu)。簡單來說，事業(yè)單位制度是將行政職能、社會服務(wù)職能和企業(yè)職能混為一體的制度。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府、社會組織、企業(yè)分別按照不同的原則來運(yùn)行。這就使原來將行政職能、社會服務(wù)職能和企業(yè)職能混為一體的事業(yè)單位制度，難于和現(xiàn)在的運(yùn)作機(jī)制相協(xié)調(diào)，引發(fā)了越來越多的混亂。
目前集采機(jī)構(gòu)職能上的困惑、各地集采機(jī)構(gòu)極為不同的隸屬關(guān)系和管理方法，就是事業(yè)單位制度本身的缺陷造成的。我國事業(yè)單位制度即將面臨實(shí)質(zhì)改革，而改革的方向，就是把籠統(tǒng)的事業(yè)單位，按照其實(shí)際職能上的不同，重新劃分為行政職能、社會服務(wù)職能和企業(yè)職能，使各種職能回歸原位，按照不同的原則重新構(gòu)建。這是集采回歸行政難得的外部契機(jī)。
集采機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上是行政機(jī)構(gòu)
政府采購法將集采機(jī)構(gòu)定位為“事業(yè)單位”，顯然是政府采購制度建立初期對事業(yè)單位制度這種缺陷認(rèn)識不足的結(jié)果。集中采購是政府采購的重中之重，分散采購是集中采購的有益補(bǔ)充。但無論集中還是分散，都不影響采購機(jī)構(gòu)本身職能的性質(zhì)。所以，本文在討論采購職能時，并不區(qū)分集采機(jī)構(gòu)和社會代理機(jī)構(gòu)。
但是，從突破多重困局的實(shí)踐方法來看，集采機(jī)構(gòu)首先回歸行政序列，是突破困局的最方便舉措。因?yàn)榧蓹C(jī)構(gòu)的“非營利事業(yè)法人”屬性，其實(shí)質(zhì)是以事業(yè)單位面目出現(xiàn)的行政機(jī)構(gòu)，承擔(dān)的是行政職能。從設(shè)立主體上看，集采機(jī)構(gòu)是政府自身設(shè)立的，是政府職能的延伸。從設(shè)立資源上看，設(shè)立集采機(jī)構(gòu)所需的資源是財(cái)政資源。從其存續(xù)來看，非營利的機(jī)構(gòu)只能依賴財(cái)政而存續(xù)。事業(yè)單位出現(xiàn)的“盈利”等惡劣行為，正是事業(yè)制本身的缺陷，正面臨被改革的命運(yùn)。
所以，作為政府采購重中之重的集采機(jī)構(gòu)，本來就承擔(dān)著“非營利”的公共職能，是集采首先從事業(yè)單位的不當(dāng)定位突圍的突破口。即將來臨的事業(yè)單位改革，也為此帶來難得的契機(jī)。
整體機(jī)構(gòu)符合公共財(cái)政規(guī)律
設(shè)立整體性政府采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)符合公共財(cái)政管理的客觀規(guī)律。
首先，整體性的政府采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)是與整體性的稅收行政機(jī)構(gòu)相呼應(yīng)的。政府采購使用的是納稅人的稅金形成的財(cái)政性資金?，F(xiàn)代國家，其來源是“取之于民”，其去向是“用之于民”。就我國而言，“取之于民”方面，在財(cái)政部門提出的財(cái)政收入預(yù)算經(jīng)人大批準(zhǔn)后，就由執(zhí)行財(cái)政收入預(yù)算的機(jī)構(gòu)－－國家稅務(wù)機(jī)關(guān)來進(jìn)行稅收工作的“操作”，在預(yù)算收入這一領(lǐng)域，財(cái)政部門和稅務(wù)機(jī)關(guān)都是履行行政職能，但分別負(fù)擔(dān)的是監(jiān)管和實(shí)施的不同職能。
歷史上雖然有過“包稅制”這樣的稅收市場化、私有化運(yùn)行機(jī)制，但現(xiàn)代國家通行的是將稅收作為政府職能，拒絕了私有化路徑。元朝蒙古統(tǒng)治者曾經(jīng)盛行把稅收“委托”給“色目人”（以回回為主的西域民族）商人承包，以降低征稅成本并坐享其成。結(jié)果這些色目商人以各種方式層層盤剝、處處漁利，導(dǎo)致實(shí)際稅負(fù)遠(yuǎn)高于朝廷的額定稅負(fù)。元朝的最終敗亡與此有很大的關(guān)系，為后世政治家所引以為戒。
政府采購演化為現(xiàn)代政府的一項(xiàng)單獨(dú)職能，在現(xiàn)代財(cái)政“支”的環(huán)節(jié)所起到的作用，與稅收在財(cái)政資金“收”的環(huán)節(jié)上的作用是一致的。在政府采購制度建立初期，借用市場的技術(shù)、人才等資源是無可厚非的。但是，隨著政府采購事業(yè)的發(fā)展，有必要重視這項(xiàng)職能，盡早建立起具有專業(yè)能力的行政機(jī)構(gòu)來承擔(dān)這項(xiàng)職能。只有這樣才能確保公共財(cái)政資金公開、公平、公正地用之于民，才能避免重蹈元朝“包稅制”的覆轍。
其次，設(shè)立整體性的政府采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)，符合我國財(cái)政管理從資金分配環(huán)節(jié)向資金使用環(huán)節(jié)延伸、由價(jià)值領(lǐng)域向?qū)嵨镱I(lǐng)域延伸的趨勢；也有利于改變目前財(cái)政管理中存在的“重收入、輕支出，重分配、輕管理”的現(xiàn)狀，有利于提高財(cái)政資金使用效益、推動反腐倡廉工作。
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實(shí)現(xiàn)部門間職能平衡
整個政府職能的良好實(shí)現(xiàn)，有賴于不同政府部門在職能上的平衡配置。從現(xiàn)代法治政府的一般運(yùn)作原理來看，主要的政府職能包括：建立規(guī)則的立法職能，執(zhí)行立法的執(zhí)行（行政）職能，監(jiān)督法律實(shí)施的監(jiān)察職能以及裁處糾紛的裁決職能。這些職能之間的彼此平衡，是整體職能得以實(shí)現(xiàn)的基本要求。
平衡立法（含監(jiān)管）與執(zhí)行職能
政府職能當(dāng)中最重要的職能一般分為“立法、行政、司法”三種相互聯(lián)系的職能，而且，三種職能之間需要適當(dāng)?shù)姆止ぁＫ痉毮苤饕趥€案的裁決上行使，一般稱為消極的職能。而立法和行政則具有高度的主動性和進(jìn)取性。所以，這兩種職能的分置和平衡就顯得極為重要。
從“管采分離”的實(shí)質(zhì)內(nèi)容來看，行使監(jiān)管職能的財(cái)政部門更多地享有“政策制定、預(yù)算編制”等職能，實(shí)際上具有創(chuàng)設(shè)規(guī)則的職能，因而本質(zhì)上屬于“立法”（指行政性立法）性質(zhì)的職能。集采機(jī)構(gòu)則承擔(dān)具體實(shí)施和執(zhí)行采購活動的職能，是執(zhí)行、實(shí)施立法和政采的職能，因而具有行政性質(zhì)。因此，對“管采分離”原則的正確理解，并不是“管理”和“采購操作”的分離，而是在行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部類似“立法”（指行政性立法）與“執(zhí)行”（與行政的含義相同）的不同分工。
人大及其常委會在我國是專門的立法機(jī)構(gòu)，但人大立法主要集中在基本法律制度的建立，在具體實(shí)施方面的規(guī)則，更多地是依賴行政部門的行政性立法。在這種情況下，承擔(dān)監(jiān)管職能的財(cái)政部門，主要承擔(dān)了政府采購的立法職能。立法職能通常包含對執(zhí)法（行政）職能是否依法行政的監(jiān)督和審查職能，因此，財(cái)政部門還包含監(jiān)督和審查職能。
在執(zhí)行立法的方面，目前集采機(jī)構(gòu)和社會代理機(jī)構(gòu)則處于極為分散、缺乏統(tǒng)一管理的狀態(tài)，與立法職能極為不協(xié)調(diào)，無法與此相平衡，使政府采購的行政職能不能充分發(fā)揮。
隨著集采機(jī)構(gòu)回歸行政職能，集采機(jī)構(gòu)可以此為契機(jī)整合集采機(jī)構(gòu)設(shè)置上分散、混亂的局面，消除不良競爭，形成統(tǒng)一、有效的執(zhí)行能力，并為建立全國整體性的政府采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)提供現(xiàn)實(shí)的可行性。建立全國整體性的政府采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)，能夠維持立法（含監(jiān)管）和執(zhí)行之間的相互平衡，有助于政府采購整體職能的發(fā)揮。
此外，以集采機(jī)構(gòu)回歸行政為基礎(chǔ)設(shè)立全國整體性采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)，可以有效整合凌亂的社會代理機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮社會代理機(jī)構(gòu)在零星采購上的補(bǔ)充作用，妥善處理集中采購與分散采購的關(guān)系。目前，社會私營代理機(jī)構(gòu)的主要問題，在于業(yè)務(wù)能力和流程缺少規(guī)范性。隨著全國整體性采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)立，可以把社會私營代理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)納入整體管理體系之中，避免社會代理機(jī)構(gòu)處于放任自流的狀態(tài)。
加強(qiáng)監(jiān)管職能
對行政職權(quán)的行使，最大的擔(dān)憂莫過于對“權(quán)力腐敗”的擔(dān)憂。的確，權(quán)力具有導(dǎo)致濫用和腐敗的天然屬性。但是，應(yīng)該看到，防止權(quán)力腐敗的方法，并不是將權(quán)力消解于無有。這樣做實(shí)際上將消解正當(dāng)?shù)穆毮鼙旧?。防止?quán)力腐敗的方法，也不是將權(quán)力無限分散，讓公共職權(quán)之間彼此競爭以期防止腐敗。其實(shí)，現(xiàn)在眾多代理機(jī)構(gòu)不但沒有防止腐敗，反而使權(quán)力分散在眾多機(jī)構(gòu)和環(huán)節(jié)中，實(shí)際上增加了監(jiān)管的難度。隨著大量社會代理機(jī)構(gòu)競爭的加劇，甚至?xí)霈F(xiàn)監(jiān)管失控的狀況。
防止權(quán)力腐敗的正確方法，是權(quán)責(zé)之間的平衡，是以權(quán)力制約權(quán)力，是分權(quán)之間的平衡。隨著集采機(jī)構(gòu)回歸行政，隨著統(tǒng)一的、整體性集采機(jī)構(gòu)的設(shè)立，政府采購執(zhí)行權(quán)的行使就納入了政府的多重監(jiān)管機(jī)制之下，實(shí)際上比以前分散的方式更加方便進(jìn)行監(jiān)管和約束。權(quán)力的統(tǒng)一和集中，使責(zé)任更加明確；權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一，使權(quán)力的行使更加受到關(guān)注。上級監(jiān)督、行政監(jiān)察、紀(jì)檢監(jiān)察等等機(jī)制，實(shí)際上增強(qiáng)了監(jiān)管的機(jī)制。
當(dāng)然，對權(quán)力的有效監(jiān)督，最根本的還在于整個政府職能的完善?，F(xiàn)代民主憲政體系為防止權(quán)力腐敗提供了極為成熟的制度體系。隨著我國政府職能轉(zhuǎn)型的深化，筆者相信政府采購權(quán)力的行使和運(yùn)用，將越來越發(fā)揮出其應(yīng)有的公共職能。政府采購也將成為陽光下美好的事業(yè)。
從實(shí)踐的角度講，財(cái)政部門與整體性采購執(zhí)行部門的關(guān)系，可以參考財(cái)政部門與稅務(wù)部門的關(guān)系來確定。財(cái)政部門承擔(dān)預(yù)算和分配職能，采購局承擔(dān)采購實(shí)施的職能。
實(shí)現(xiàn)專業(yè)化發(fā)展新格局
削弱政府采購職能的另一個重要表現(xiàn)，是對評審環(huán)節(jié)的“外包”。這等于把執(zhí)行環(huán)節(jié)最重要的決定權(quán)交給了“社會專家”，由社會專家個人來承擔(dān)政府采購職能的最終決定權(quán)。分散的、臨時組建的專家組，其實(shí)并沒有充分的時間對采購項(xiàng)目做深入的考察，并不對采購項(xiàng)目承擔(dān)實(shí)體上的責(zé)任，實(shí)際上造成了“權(quán)力和責(zé)任不對等”的結(jié)果。因此，必須重新考慮“外部專家”制度的合理性。筆者認(rèn)為，整體性采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立專職化、專業(yè)化的“合同采購官員”，盡量減少外部專家的使用，才能提高政府采購的執(zhí)行能力，發(fā)揮政府采購的多重職能。
“外部專家制度”形成了職能和責(zé)任的斷裂。被“閹割”了評審權(quán)的采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)，只是一個采購過程的組織者，執(zhí)行機(jī)構(gòu)永遠(yuǎn)形成不了應(yīng)有的采購專業(yè)能力。
這樣看似“公正”的制度，實(shí)際上消解了采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)的“采購”職能，更不用說其他多種公共職能。對外部專家來說，參加評審只是在非常有限的時間里按照代理機(jī)構(gòu)設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)和框框給出極為有限的意見而已，實(shí)際上無法對項(xiàng)目的整體情況做出判斷。
再者，目前的“外部專家”實(shí)際上大都是某個領(lǐng)域的“技術(shù)專家”，而不是“采購專家”。這兩者是有很大區(qū)別的。所謂“采購專家”應(yīng)該更加專注于對市場情況的了解和專門采購技能的掌握。這是需要在采購實(shí)踐中長時間磨練才能形成的，臨時性組建的技術(shù)專家往往無法勝任。
在分散的“碎片化”政府采購執(zhí)行中，對評審專家永遠(yuǎn)都是臨時性的使用，而無法形成穩(wěn)定的采購專家團(tuán)隊(duì)。而整體性采購執(zhí)行部門的建立，也為培養(yǎng)真正的采購專家提供了可能。執(zhí)行機(jī)構(gòu)可以不斷聘任、培養(yǎng)真正的采購專家，并形成穩(wěn)定的人才積累。
整體性采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)可以統(tǒng)一協(xié)調(diào)、優(yōu)化并最終提升采購過程中的人才、經(jīng)驗(yàn)、規(guī)范、渠道等資源，這些都有利于集中采購執(zhí)行能力的不斷提升。隨著集中采購執(zhí)行能力的提升，集采部門可以制定更為切實(shí)的操作規(guī)程來整合、指導(dǎo)并規(guī)范社會代理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)行為，使其成為集采下的有益補(bǔ)充。
總之，只有抓住集采回歸行政這個關(guān)鍵，建立起全國整體性采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)，方可突破困局，提升政府采購的執(zhí)行能力，充分激活政府采購應(yīng)有的多重公共職能，使政府采購走上健康、良性發(fā)展的道路。
來源： 政府采購信息報(bào)
