政采反腐長效機制研究
編者按 2011年3月14日，國務(wù)院總理溫家寶在北京人民大會堂與中外記者見面時表示，“當(dāng)前最大的危險在于腐敗?！倍少忣I(lǐng)域最大的風(fēng)險防控工作，也在于反腐敗。構(gòu)建和完善預(yù)防政府采購腐敗的長效機制，是政府采購必須完成的課題。為此，本報特開設(shè)“政采反腐長效機制研究”專欄，對這一問題進行探討。歡迎廣大讀者積極參與討論，當(dāng)前稿件可圍繞“政府采購能為三公支出公開做些啥”、“政府采購預(yù)算如何有效公開”等撰寫，文章要密切聯(lián)系財政工作和政府采購工作實際，理論性與可操作性相結(jié)合，有真實見地，文風(fēng)活潑。
政府采購中的腐敗現(xiàn)象透視
腐敗行為的表現(xiàn)形式
1.現(xiàn)金賄賂。即不法供應(yīng)商往往借以信息費、贊助費、宣傳費、勞務(wù)費、介紹費、服務(wù)費等各種名義送上現(xiàn)金，或者是可以直接到銀行領(lǐng)取現(xiàn)金的信用卡，給采購人、采購代理機構(gòu)、采購從業(yè)人員、采購監(jiān)管部門等，以達到目的。
2.實物賄賂。即當(dāng)一些政府采購權(quán)力人需要改善辦公或個人的生活條件時，或者當(dāng)政府采購權(quán)力人發(fā)生婚喪嫁娶等紅白喜事時，或者當(dāng)政府采購權(quán)力人發(fā)生購房、裝飾新房等大事時，一些別有用心的供應(yīng)商總會投其所好，以各種名義，給那些政府采購權(quán)力人各種實物形式的“好處”。
3.“交換式”賄賂。這實質(zhì)上是一種變換了手法的權(quán)錢交易，政府采購握權(quán)者如果為供應(yīng)商在政府采購交易中行方便，供應(yīng)商就為其子女、親戚朋友安排工作或提供其他變相方式的賄賂。
4.其他賄賂。又稱間接式賄賂，是指除上述現(xiàn)金賄賂等三種方式以外的各種賄賂。如旅游賄賂、娛樂賄賂等等，不一而足。
政采領(lǐng)域腐敗易發(fā)環(huán)節(jié)
1.需求確定環(huán)節(jié)。有的供應(yīng)商得知采購單位的采購需求信息后，可能會向采購單位工作人員提供經(jīng)濟利益。比如贈送禮品禮金、折價商品、外出考察等，使采購單位在確定采購需求時，帶有明顯的傾向性和排他性，指定供應(yīng)商和商品。同時，采購單位在委托政府采購代理機構(gòu)組織采購時，會要求代理機構(gòu)編制出帶有排他性需求的招標(biāo)文件，最終取得意向供應(yīng)商中標(biāo)的目的。
2.評標(biāo)定標(biāo)環(huán)節(jié)。供應(yīng)商利用抽取專家的時間差或運用各種社會關(guān)系和信息資源，在政府采購評審前做評審專家的“公關(guān)”工作。投標(biāo)供應(yīng)商通過向?qū)＜以u委打招呼、送禮、請吃飯等“公關(guān)”手段，讓其通過資格審查并利用專家打分的權(quán)力，要求專家打“印象分”或“人情分”，從而影響評審資格和打分結(jié)果，獲取成為中標(biāo)候選供應(yīng)商的資格。
3.采購方式選擇環(huán)節(jié)。《政府采購法》里規(guī)定了5種法定采購方式，公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購項目必須采用公開招標(biāo)方式采購，限額標(biāo)準(zhǔn)以下的采購項目，應(yīng)采取別的非公開招標(biāo)方式進行。而每一具體項目的非公開招標(biāo)采購方式是由采購監(jiān)管部門審批決定的，這一“審批”就成為腐敗預(yù)警的關(guān)節(jié)之點。
4.信息發(fā)布環(huán)節(jié)。按《政府采購法》規(guī)定，政府采購項目信息要在指定媒體公開發(fā)布，如果采購代理機構(gòu)或?qū)嵭胁块T集中采購單位的內(nèi)部監(jiān)控制度不健全，組織項目采購的工作人員就會對該項目的采購信息不公開發(fā)布或者公開時間很短，而只暗中通知與自己有利益關(guān)系的供應(yīng)商參與投標(biāo)活動。
5.履約驗收環(huán)節(jié)。采購單位與供應(yīng)商合同履約過程中或采購單位驗收采購項目中，供應(yīng)商向采購單位工作人員行賄，就容易出現(xiàn)以次充好、缺斤短兩、降低配置、降低服務(wù)等行為。
政采中腐敗的主要“方式”
1.設(shè)“門檻”，在供應(yīng)商準(zhǔn)入上搞腐敗。一方面，由于政府采購制度是一種規(guī)范的公共財政管理制度，這就決定了供應(yīng)商，必須有一定的資格條件，必須符合《政府采購法》要求的幾條基本要求，才能進入供應(yīng)商庫或參與某次具體的政府采購項目。而部分采購人、采購代理機構(gòu)、設(shè)置針對性資格條件，限制或排斥非利益關(guān)聯(lián)供應(yīng)商的進入；另一方面，由于政府采購需求量大、資金量大，支付有保障，這就成了每個供應(yīng)商都想得到的“唐僧肉”。特別是那些目前資質(zhì)不夠的供應(yīng)商，為了發(fā)展自身，更想削尖了腦袋往里鉆。為了進入政府采購市場，千方百計走捷徑，不擇手段進行賄賂。
2.定品牌，在商品要求上搞腐敗。推行政府采購制度的一個重要目的，就是為了保證采購人能購置到稱心滿意、價廉物美的物品。這就決定了同一類型的產(chǎn)品，不可能全部符合采購人的要求，這樣一些接受賄賂的采購人就會通過設(shè)定品牌，排斥其他供應(yīng)商的產(chǎn)品。同樣一些惟利是圖的供應(yīng)商，為了推銷自己的產(chǎn)品，也會通過行賄等手段，冒充品牌，以達到推銷自己產(chǎn)品的目的。
3.加條件，在評標(biāo)定標(biāo)上搞腐敗。評標(biāo)方法、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)或評標(biāo)細(xì)則，這些都是確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商的關(guān)鍵。而一些不法供應(yīng)商為了使產(chǎn)品能通過評標(biāo)程序，會利用行賄手段，串通采購人和評標(biāo)專家，在評標(biāo)方法、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)或評標(biāo)細(xì)則上量身定做，設(shè)定條件，使其產(chǎn)品通過評標(biāo)程序。
4.出難題，在商品驗收上搞腐敗。一些采購人和采購代理機構(gòu)中利欲熏心的少數(shù)人，見中標(biāo)、成交供應(yīng)商在采購活動前期或驗貨前期，未對他們有所“表示”，或者“表示”不夠，就在商品驗收程序上設(shè)定難題，找種種借口為難供應(yīng)商，其用意就是為了得到賄賂。
政府采購中腐敗產(chǎn)生原因剖析
面對政府采購領(lǐng)域腐敗行為時有發(fā)生的現(xiàn)實，筆者認(rèn)為造成政府采購中的腐敗問題原因復(fù)雜多樣，這里面既有客觀原因，也有主觀因素；既有監(jiān)管機制不健全的原因，也有當(dāng)事人的角色意識淡薄的原因，以下予以詳細(xì)分析。
采購制度尚不健全
政府采購領(lǐng)域腐敗的滋生，除了有深層次的原因，也與正處在新舊體制轉(zhuǎn)軌時期，市場體系發(fā)育還不夠成熟有關(guān)，也有管理層面上的原因。一方面，政府采購制度建立時間較短，一些法律法規(guī)、制度規(guī)定尚未健全。如財政性資金建設(shè)工程的政府采購管理尚未開展，政府采購監(jiān)督管理存在盲區(qū)；又如地方政府采購專家評委庫容量有限、使用不科學(xué)等。另一方面，供應(yīng)商對政府采購法律、法規(guī)等不掌握，對政府采購程序了解熟悉程度不夠；個別專家評委、采購人思想不健康，采購代理機構(gòu)內(nèi)部管理制度不嚴(yán)密。同時，這也與行政干預(yù)經(jīng)濟現(xiàn)象的遺留存在等有密切關(guān)系。
采購環(huán)節(jié)存有漏洞
政府采購是按程序進行的，某個項目的采購過程可以按進行的階段分“環(huán)節(jié)”。一個完整的采購項目大概分為以下幾個環(huán)節(jié)：采購人業(yè)務(wù)委托、采購方式審批、信息發(fā)布、采購人落實需求、編寫招標(biāo)文件、抽取專家、評標(biāo)辦法制定、招標(biāo)投標(biāo)、專家評審、履約驗收、資金支付、項目驗收等。如果仔細(xì)琢磨，每一個環(huán)節(jié)目前而言都可能存在可鉆的“空子”，這首先是制度上、人員素質(zhì)的問題，同時也與外界環(huán)境、整個社會氛圍有關(guān)。
評審專家職業(yè)素質(zhì)不高
政府采購招標(biāo)工作某種意義上說就是評審專家主導(dǎo)評標(biāo)結(jié)果，評審專家工作質(zhì)量不僅關(guān)系到整個招標(biāo)過程的公正性，也關(guān)系到整個采購項目的質(zhì)量。目前政府采購運行中往往表現(xiàn)出評審專家不專，職業(yè)素養(yǎng)不高，評標(biāo)經(jīng)驗不足，法律意識淡薄等問題，這些問題必然會導(dǎo)致評審專家在評審過程中無法做到公平、公正打分，不能堅持獨立評審，加之現(xiàn)有制度對評審專家缺乏有效的監(jiān)管措施和問責(zé)機制，導(dǎo)致專家有權(quán)無責(zé)，甚至部分專家在評審中明目張膽地徇私舞弊，聽從采購人的意見，與采購人、采購代理機構(gòu)合謀腐敗。
當(dāng)事人角色意識淡薄
所謂“角色意識”，就是指政府采購當(dāng)事人自身角色應(yīng)遵守的行為規(guī)范。說到底就是經(jīng)常反省和解剖自身，對正在做和將要做的工作認(rèn)真想一想，自己是干什么的。應(yīng)該找準(zhǔn)定位，提醒自己從事的這項工作有怎樣的社會和行為要求，逐步形成一種良好的工作自覺性。而現(xiàn)在有些當(dāng)事人，經(jīng)不起誘惑，私欲膨脹，違規(guī)違紀(jì)，失去社會和群眾的信任直至違法犯罪，一個重要原因就是角色意識淡薄，不知道哪些事干得，哪些事干不得，沒有負(fù)起政府采購工作應(yīng)有的責(zé)任。政府采購當(dāng)事人應(yīng)該是什么樣子呢？首先從性質(zhì)上看，絕大多數(shù)是國家公務(wù)員，屬于人民公仆的范疇。既然是人民的公仆，就應(yīng)該全心全意為經(jīng)濟建設(shè)和事業(yè)發(fā)展服務(wù)，為國家和單位節(jié)約開支出謀獻策。其次從具體工作來看，政府采購當(dāng)事人承擔(dān)政府采購信息的發(fā)布、程序的制定、需求量的審定以及貨物、材料定價的指導(dǎo)和監(jiān)管，是名符其實的“當(dāng)家人”。再次從責(zé)任來講，政府采購當(dāng)事人一方面應(yīng)當(dāng)遵守職業(yè)道德，堅持誠信為本、操守為重的原則，認(rèn)真執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)，公開、公平、公正地辦事；另一方面還應(yīng)為國家、集體和單位著想，少花錢多辦事、辦好事，勤儉節(jié)約。因此，政府采購當(dāng)事人必須公正廉潔、無私無畏，尤其是在市場經(jīng)濟條件下，政府采購當(dāng)事人更應(yīng)做到“常在河邊走，就是不濕鞋”。
行政干預(yù)左右結(jié)果
有的供應(yīng)商千方百計走“上層”路線，請個別領(lǐng)導(dǎo)干部，利用個別權(quán)力部門的影響和關(guān)系，向采購人或招標(biāo)代理機構(gòu)打招呼，用行政無形的“手”干預(yù)有形的政府采購市場。
政府采購中腐敗的防治對策
完善制度保障機制
目前，應(yīng)圍繞政府采購腐敗問題易發(fā)多發(fā)的重點領(lǐng)域及關(guān)鍵環(huán)節(jié)完善制度，推進制度創(chuàng)新，從制度上堵塞滋生腐敗現(xiàn)象和不正之風(fēng)的漏洞。以集中采購機構(gòu)為例。集中采購機構(gòu)，要增強自身整體免疫力，加大內(nèi)部制約力度，通過形成相互協(xié)作、相互制約的內(nèi)部運行機制，實現(xiàn)監(jiān)督制約機制的最佳效能。還需要加強對政府采購活動過程的把握和管理，從政府采購的各環(huán)節(jié)上對腐敗可能侵入的薄弱點進行防范。通過建立健全包括集體決策制度、項目責(zé)任制度、跟蹤督辦制度、采購文件復(fù)審制度、內(nèi)部制約制度、外部監(jiān)督制度、結(jié)算復(fù)核制度、業(yè)務(wù)公開制度在內(nèi)的各項制度，來達到相互制衡、相互監(jiān)督的目的，有效防止采購過程中可能出現(xiàn)的各類問題，促進廉政建設(shè)，提高拒腐防變能力，杜絕腐敗的侵襲。作為實施政府采購的操作部門，集中采購機構(gòu)要從根本上拒絕腐敗，還要在增強內(nèi)部工作人員自身免疫力的基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合工作實際，科學(xué)合理地確定內(nèi)部職責(zé)分工，確保各項工作和各個環(huán)節(jié)的工作責(zé)任明確，一旦出現(xiàn)問題按規(guī)定直接查找到相關(guān)負(fù)責(zé)人，按責(zé)處置，從而強化了工作人員的責(zé)任意識與憂患觀念。
建立動態(tài)監(jiān)控機制
目前對政府采購活動的監(jiān)督還僅停留在財政檢查、審計和紀(jì)檢監(jiān)督幾個方面，均屬于靜態(tài)監(jiān)督和事后監(jiān)督。今后應(yīng)在完善的法律規(guī)范基礎(chǔ)上，構(gòu)建一個包括內(nèi)部監(jiān)督機制、外部專業(yè)部門監(jiān)督機制和社會監(jiān)督機制在內(nèi)的全方位、多層次及對事前、事中、事后全過程的政府采購監(jiān)督體系。一是各級財政部門的監(jiān)督，側(cè)重于對采購資金的使用進行監(jiān)督，因為各級財政部門對政府采購項目的資金預(yù)算編制，采購計劃下達和采購項目的執(zhí)行情況，是財政部門的工作職能范圍，對于重大采購項目要派員現(xiàn)場監(jiān)督評標(biāo)工作；二是各級紀(jì)檢、監(jiān)察、審計的監(jiān)督，側(cè)重于事中、事后監(jiān)督，紀(jì)檢機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)應(yīng)派員全程參與監(jiān)督重大政府采購事項，重點監(jiān)督和查處供應(yīng)商、采購機構(gòu)工作人員、評審專家、采購人代表的工作情況；三是社會監(jiān)督，聘請人大代表、政協(xié)委員和相關(guān)人士，作為政府采購工作的社會監(jiān)督員，監(jiān)督重大采購項目的采購過程，同時采購監(jiān)管部門和采購執(zhí)行機構(gòu)要定期向其通報政府采購實施情況。
健全反腐倡廉教育機制
一是要加強對政府采購相關(guān)從業(yè)人員的思想道德教育。要重視并規(guī)劃好對政府采購從業(yè)人員的思想道德素質(zhì)培訓(xùn)，使采購人、采購代理機構(gòu)、評審專家、監(jiān)督管理部門等從業(yè)人員普遍受到培訓(xùn)，從而提高他們的持廉拒腐能力。二是要加強對采購人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)教育。采購人員不僅要熟悉政府采購的法律法規(guī)和政策，還需要懂得市場經(jīng)濟、財經(jīng)、招投標(biāo)、合同、計算機、貿(mào)易、商務(wù)談判等方面的知識。三是要深化對政府采購人員的警示教育。
建立供應(yīng)商廉政準(zhǔn)入制度
供應(yīng)商是政府采購的重要參與者，是市場行為主體，需要對他們的行為進行規(guī)范和引導(dǎo)。即建立供應(yīng)商參與政府采購的廉政準(zhǔn)入制度，讓供應(yīng)商在進入當(dāng)?shù)卣少徥袌鰰r，進行廉政方面的承諾，若通過商業(yè)賄賂行為而取得中標(biāo)的，應(yīng)追究其責(zé)任，終止其中標(biāo)資格。并給每個參加政府采購項目的供應(yīng)商建立廉政檔案，將投標(biāo)供應(yīng)商平時政府采購廉政情況納入檔案管理，作為第二年招標(biāo)時評標(biāo)的依據(jù)，并定期向社會公布，招標(biāo)采購單位就可以從內(nèi)部堵死這個缺口?！昂诿麊巍钡墓寄軌?qū)ζ渌?yīng)商起到警示作用。除此之外，建立“黑名單”登記制度，對有劣跡的供應(yīng)商限制參與政府采購活動或清除出政府采購市場。
建立評審專家考核體系
一是加大聘請專家的工作力度，擴大專家的陣容數(shù)量，嚴(yán)格入庫和日常監(jiān)管；二是采購監(jiān)管機構(gòu)加強對評審專家業(yè)務(wù)培訓(xùn)，做到熟知政府采購制度、政策和工作程序，以全面提高評審專家隊伍整體素質(zhì)；三是加強評審專家的考核工作，對不能勝任本職工作或有失公允的評審專家，清除出評審專家隊伍，保持政府采購評審專家的純潔性；四是建立政府采購評審專家資格認(rèn)證制度。實施資格認(rèn)證制度，推行資格認(rèn)證制度的目的，在于建立政府采購評審專家的標(biāo)準(zhǔn)和用人規(guī)范，解決評審專家的專業(yè)技術(shù)和業(yè)務(wù)能力的認(rèn)定，提升政府采購評審專家隊伍質(zhì)量。
切實做到信息的公開透明
陽光是最好的防腐劑。公開透明的信息渠道，可以方便社會公眾了解政府采購，實現(xiàn)良好的輿論監(jiān)督。2011年3月14日，國務(wù)院總理溫家寶在北京人民大會堂與中外記者見面時表示，“當(dāng)前最大的危險在于腐敗。而消除腐敗的土壤在于改革制度和體制。我深知國之命在人心，解決人民的怨氣，實現(xiàn)人民的愿望就必須創(chuàng)造條件，讓人民批評和監(jiān)督政府?！睂τ谡少彾?，能創(chuàng)造的最好的條件，就是切實做好信息的公開透明。當(dāng)前最重要的工作，就是做好政府采購預(yù)算的公開透明。國家正在抓的“三公支出”的公開，都屬于政府采購的范疇，政府采購應(yīng)該在這方面有所作為。
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來源： 政府采購信息報
