對我國工程項目施工招標中兩種評標方法的分析研究
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發(fā)布日期：2011年08月18日
摘 要：介紹了經(jīng)評審的最低投標價法和綜合評估法兩種評標方法的概念、評標過程，分析了兩種方法的特點，同時指出使用中存在的主要問題，并提出相應的對策。分析比較的主要目的是在充分認識和正確理解兩種評標方法的基礎(chǔ)上，為合理選用評標方法及找出今后評標方法的發(fā)展方向提供思路。
關(guān)鍵詞：工程項目招標；經(jīng)評審的最低投標價法；綜合評估法
評標是招標活動中的關(guān)鍵一環(huán)，評標質(zhì)量的高低，直接關(guān)系到招標活動能否選擇到理想的中標人；而科學且約束性強的評標方法，是招標工作有效、良性運行的保證。本文對我國工程項目施工招標中現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的主要的兩種評標方法——經(jīng)評審的最低投標價法和綜合評估法進行分析比較，力求為正確認識及使用這兩種評標方法提供一些思路。
一、與工程項目施工招標評標方法有關(guān)的法律規(guī)定
2000年1月1日起實施的«中華人民共和國招標投標法》第四十條規(guī)定：評標委員會應當按照招標文件確定的評標標準和方法，對投標文件進行評審和比較。第四十一條規(guī)定，“中標人的投標應當符合下列條件之一：1）能夠最大限度地滿足招標文件中規(guī)定的各項綜合評價標準；2）能夠滿足招標文件的實質(zhì)性要求，并且經(jīng)評審的投標價格最低；但是投標價格低于成本的除外。即該法沒有規(guī)定具體的評標方法，但明確了中標的兩條基本原則。
2001年7月5日起施行，由原國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委等七部委聯(lián)合頒布的《評標委員會和評標方法暫行規(guī)定》（12號令）第二十九條規(guī)定：評標方法包括經(jīng)評審的最低投標價法、綜合評估法或者法律、行政法規(guī)允許的其他評標方法。明確提出三種不同的評標方法。
為了加強工程項目招投標的監(jiān)督及管理，國家計委、建設(shè)部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、中國民用航空總局七部委聯(lián)合頒布了《工程建設(shè)項目施工招標投標辦法》（30號令），并于2003年5月1日起施行，但其中對評標方法未做明確規(guī)定。
隨著招投標在工程建設(shè)領(lǐng)域的深入開展，同時為了保證招標文件的編制質(zhì)量，規(guī)范招標文件的編制活動，促進招標投標活動的公開、公平和公正，國家發(fā)展和改革委員會、財政部、建設(shè)部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、民用航空總局、廣播電影電視總局九部委聯(lián)合編制了《(標準施工招標資格預審文件)和(標準施工招標文件)》（56號令，以下簡稱《標準文件》），于2008年5月1日起實施，并且規(guī)定該《標準文件》在國內(nèi)工程建設(shè)項目所有行業(yè)的施工招標中強制使用。《標準文件》第三章規(guī)定：當潛在投標人普遍掌握本次招標項目的施工技術(shù)或者招標人對招標項目的施工技術(shù)沒有特殊要求的，一般可以選用經(jīng)評審的最低投標價法；當招標項目施工技術(shù)特別復雜，或者招標人對招標項目的施工技術(shù)有特殊要求，必須對投標人的施工組織設(shè)計進行綜合評審，以確定其技術(shù)實力時，招標人可以選用綜合評估法。
由此可以看出，經(jīng)評審的最低投標價法和綜合評估法是目前我國工程項目施工招標中現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的兩種評標方法。而且根據(jù)《標準文件》的相關(guān)規(guī)定，這兩種評標方法的評標過程大致是一致的：1）對標書按初步評審標準進行初步審查，初步審查合格的投標書方可進入后面的評審；2）對通過初步審查的標書進行評價（如果采用的是經(jīng)評審的最低投標價法，則評價的工作是進行評標價的計算；如果采用的是綜合評估法，則評價的工作是對各標書進行打分）；3）根據(jù)評價結(jié)果對標書按評標價的高低或得分的多少進行排序，并根據(jù)排序推薦1~3名中標候選人。
本文結(jié)合《標準文件》的相關(guān)規(guī)定，對工程項目施工招標中的經(jīng)評審的最低投標價法和綜合評估法兩種評標方法進行分析比較。
二、經(jīng)評審的最低投標價法
首先應明確的是：有的人認為經(jīng)評審的最低投標價法是指所有滿足招標文件的投標者中，報價最低的投標者為中標者，其實這有些“望文生義”了，是不準確的理解。在這種評標方法中，決定投標者是否中標的因素是其評標價的高低而非報價的高低，即所有滿足招標文件的投標者中，評標價最低的投標者最有可能成為中標者。評標價的計算方法是在投標者報價基礎(chǔ)上，將標書中事先已明確的評標時可以量化的因素予以貨幣化并計入報價中，而評標價的計算是在評標的詳細評審階段（評價階段）進行。所以，該方法稱為“經(jīng)評審的最低評標價法”更易于理解。
經(jīng)評審的最低投標價法是利用世行等國際金融組織貸款的工程項目施工招標必須采用的評標辦法，也是國際工程項目施工招投標中通常采用的評標辦法，我國利用世行貸款的國內(nèi)工程項目施工招標也多采用這種評標辦法。
（一）評標過程
根據(jù)《標準文件》規(guī)定，評標需經(jīng)初步評審及詳細評審兩個步驟。
初步評審一般包括四個方面內(nèi)容：即形式評審、資格評審（適用于事先沒有進行資格預審的情況）、響應性評審及施工組織設(shè)計和項目管理機構(gòu)評審。而且《標準文件》中規(guī)定“對投標文件進行初步評審時，有一項不符合評審標準的，作廢標處理”。
詳細評審內(nèi)容是按招標文件中規(guī)定的量化因素及量化標準對通過初步評審的標書進行價格折算，即計算評標價。如：招標文件規(guī)定工期在450~540天內(nèi)的標書均符合要求，評標時將根據(jù)工期的長短計算評標價，量化標準是工期每提前10天調(diào)減投標報價6萬元；終評時對所有標書的報價依據(jù)其工期的長短按上述標準進行調(diào)整，從而確定各投標人的評標價。
（二）主要特點
根據(jù)上述評標過程不難看出，使用經(jīng)評審的最低投標價法，決定投標者是否中標的主要因素是其報價的高低，即在同時符合資格審查條件及招標文件要求的情況下，企業(yè)間的競爭主要是在企業(yè)自主報價的價格上進行。而這一特點無論是對招標者、投標者，還是對建筑市場的完善及防止腐敗的發(fā)生等方面，都有一定的積極作用，具體來說體現(xiàn)在以下幾個方面：
1．能最大限度體現(xiàn)招標投標這種采購方式的優(yōu)點
對于招標者來說，可以以較低的價格獲得符合其要求的工程，最大程度的降低工程造價，節(jié)約建設(shè)投資。對于投標者來說，既可以為一切合格的投標人參與平等競爭提供條件，保證了公平競爭；而且由于公開招標對工程有公開而客觀的衡量標準，因此，要想在競爭中取勝，除了能提供符合招標者要求的工程外，還必須降低成本，報出既具有競爭力又合理的報價，要做到這一點，企業(yè)就必須在管理水平，技術(shù)能力，及生產(chǎn)效率上不斷完善，逐步提高其綜合競爭能力，這對企業(yè)的發(fā)展是一個良性刺激，可以促使企業(yè)不斷發(fā)展。
2．有利于規(guī)范市場行為，減少腐敗等不良行為的發(fā)生機率
因為投標人主要是在價格上進行競爭，中標的關(guān)鍵是其報價的高低，因此，這種競爭帶來的直接結(jié)果是：一方面，由于定標標準單一、清晰，可以減少評標工作中的人為因素，能最大限度地減少評標工作中的主觀因素，也就從根本上改變了依靠關(guān)系就可以中標的可能，將人為的干擾降低至最低，從而動搖了腐敗行為發(fā)生所需的金錢基礎(chǔ)；另一方面，由于利潤水平下降，使轉(zhuǎn)包、掛靠行為的雙方不再有利可圖，有效遏止了不良行為的發(fā)生。
3．有利于樹立風險意識，為工程擔保制度的建立和推行創(chuàng)造條件
因為投標人主要是在價格上展開競爭，對于中標的承包商來說，較低的中標價格不僅降低了利潤水平，同時也使工程建筑活動固有的風險進一步顯現(xiàn)出來。因此，對于合同雙方來說，樹立風險意識，并主動尋求防范風險的措施，增強抵抗風險的能力就顯得尤為重要。而當建筑市場的參與各方具有強烈的市場風險意識時，工程擔保就成了一種自身的迫切需求，這就為我國工程擔保制度的建立和推行創(chuàng)造了良好的條件。
（三）使用中存在的問題及應采取的對策
雖然經(jīng)評審的最低投標價法有上述特點，但在國內(nèi)的若干年運用中卻暴露出一些問題：如一些施工企業(yè)為拿到工程不計成本盲目壓價，中標后在建筑材料上以次充好造成豆腐渣工程，或利用各種原因要求業(yè)主追加造價，給業(yè)主利益帶來很大損失，以至于很多人認為低價中標不能保證質(zhì)量，甚至不愿意使用這種評標方法。其實，質(zhì)量與價格沒有必然的聯(lián)系，雖然合理的利潤是保證質(zhì)量的前提，但合理的利潤甚至是高額利潤卻并不一定能保證質(zhì)量，因為，如果沒有嚴格的管理和監(jiān)督，價格再高，也不能保證質(zhì)量。所以，產(chǎn)生上述問題的原因應是多方面的，比如：在招標階段，國內(nèi)許多項目不重視資格審查，資格審查流于形式、資格審查走過場、甚至用搖號抽簽的方式代替資格審查，使資格審查沒有起到相應的作用，為工程項目的后續(xù)工作留下很大隱患。在合同實施過程中，一方面，目前我國尚未建立和推行工程擔保制度；另一方面，約束業(yè)主和承包商行為的合同管理制度也存在一定問題，就使得招投標所確定的工程合同價在實施過程沒有相應的合同管理措施予以保證。除此以外，建筑市場的管理體制及運行機制等方面也有待完善。因此，為了有效使用經(jīng)評審的最低投標價法，應在下面幾方面采取相應措施：
1．嚴格資格審查
資格審查是對投標人是否有資格及有能力承擔合同義務(wù)所進行的書面調(diào)查，資格審查的內(nèi)容主要是投標人的資質(zhì)、業(yè)績、財務(wù)狀況、信譽、項目經(jīng)理等方面，通過資格審查的都是有項目實施能力的投標人。因此，在通過資格審查并同時滿足招標文件要求的條件下，投標人就具備了在價格上展開競爭的條件，也就是說，資格審查是投標人可以在價格上進行競爭的前提條件，也是使用經(jīng)評審的最低投標價法的前提條件。所以，應根據(jù)項目特點和規(guī)模列出資格審查條件，并對投標者資格進行嚴格審查把關(guān)，確保參加投標的企業(yè)一旦中標，不僅有資格而且有實力完成招標項目的實施。
2．建立嚴格的合同管理制度
有效的合同管理是促進參與工程建設(shè)各方全面履行合同義務(wù)，確保建設(shè)目標實現(xiàn)的重要手段；而且，工程質(zhì)量與工程管理密切相關(guān)，近年來工程建設(shè)領(lǐng)域不斷發(fā)生的質(zhì)量事故，以血的教訓表明，沒有嚴格的管理和監(jiān)督，價格再高，也不能保證質(zhì)量。因此，應建立健全合同管理制度，以保證在整個合同實施過程中，嚴格按照規(guī)定程序進行操作，進行嚴格的合同管理，保證施工合同全面履約。
3．建立和完善工程擔保制度
工程擔保是一種以市場經(jīng)濟手段幫助市場主體回避和轉(zhuǎn)移風險的市場行為，它既是對市場主體各方的正當利益進行保護的方法，也是確保工程建設(shè)各方切實履行合同的重要手段。因此，積極培育和完善我國工程擔保制度，根據(jù)目前我國推行工程擔保制度過程中存在的問題，如相關(guān)法律法規(guī)滯后，工程擔保市場監(jiān)管有待加強，專業(yè)化擔保機構(gòu)發(fā)育不成熟，工程擔保行為不規(guī)范等，加強調(diào)查研究，及時總結(jié)經(jīng)驗，既可減少“最低價”工程的實施風險，也可以解決現(xiàn)在建筑市場存在的不公平招標、工期延期、成本加大、帶資承包、拖欠款項等諸多問題。
4．完善市場管理體制
健全的市場管理體制既可以約束投標人的無序競爭、哄抬標價、惡性競爭等各種不良行為，使招投標工作納入良性循環(huán)的軌道，也為經(jīng)評審的最低投標價法的有效使用提供其需要的市場環(huán)境。因此，應加強對市場主體各方參與市場行為的監(jiān)督管理，對違法行為要給予公平的嚴厲處罰，引導和規(guī)范市場形成穩(wěn)定、有序、誠信的市場秩序，維護正常的建設(shè)市場環(huán)境。
三、綜合評估法
綜合評估法中最常見的是打分法，也稱百分制法。而且，在我國目前的評標實踐中，大多數(shù)工程項目施工招標都采用這種評標方法，可以說綜合評估法是目前我國工程項目施工招標的主流評標方法。在這種評標方法中，決定投標者是否中標的因素是其得分的高低，即所有滿足招標文件的投標者中，經(jīng)評審得分最高的投標者最有可能成為中標者。
（一）評標過程
根據(jù)《標準文件》的規(guī)定，與經(jīng)評審的最低投標價法一樣，綜合評估法的評標同樣需經(jīng)過初步評審及詳細評審兩個步驟。
初步評審一般包括三個方面內(nèi)容：即形式評審、資格評審（適用于事先沒有進行資格預審的情況）、響應性評審。與經(jīng)評審的最低投標價法相比少了施工組織設(shè)計和項目管理機構(gòu)方面的評審?！稑藴饰募吠瑯右?guī)定“對投標文件進行初步評審時，有一項不符合評審標準的，作廢標處理”。
詳細評審內(nèi)容是按招標文件中規(guī)定的評分因素及評分標準對通過初步評審的標書進行打分，計算出綜合評估得分，總分為100分。計算綜合評估得分的評分因素一般包括：施工組織設(shè)計、項目管理機構(gòu)、投標報價、其他因素四個方面，評分標準則由業(yè)主根據(jù)項目的特點具體規(guī)定。
由此可以看出，綜合評估法的本質(zhì)是在最大限度地滿足招標文件實質(zhì)性要求前提下，對標書按照招標文件中規(guī)定的評分因素進行綜合評分，以得分最高的投標人作為中標候選人或者中標者的評標方法。
（二）主要特點
綜合評估法的好處是簡便易行，且可以將難以用金額表示的因素量化打分后進行比較，從中選出最好的投標；但與經(jīng)評審的最低投標價法相比最大特點在于：一方面，報價不是投標人競爭的主要內(nèi)容。因為報價僅是綜合評估得分中的一項因素，而且為了防止低價（這里的低價一般指不合理的低價或低于成本的價格）中標，在實際操作中，一般都會對報價得分在綜合評估得分中的權(quán)重做一定的限定（如規(guī)定報價分占總分值的比重(即權(quán)值)為40％至60％）。另一方面，打分主觀性較強。在評分因素中除報價是可以客觀地根據(jù)高低打分外，其它因素如施工方案與技術(shù)措施是否先進合理、項目經(jīng)理以往業(yè)績是否滿足要求等，這些標準的確定較難客觀準確，打分結(jié)果也可能會因人而異，具有較強的主觀性，因此，就可能會導致某些人甚至是某個人的想法左右評標的整個過程。
（三）使用中存在的問題及應采取的對策
由于報價得分僅是綜合評估得分中的一部分，因此，在實踐中，采用綜合評估法就會出現(xiàn)高報價者中標的情況，這樣的結(jié)果既有損于招標者的利益，同時對投了合理低標價的投標者來說，也顯得不公平。不僅如此，由于打分主觀性較強，可操作性差，也就較難排除外來干擾，容易產(chǎn)生暗箱操作。所以，在實際使用該方法時，應在下面幾方面采取相應措施：
1．合理確定評標基準價
評標基準價是在評標中衡量投標單位的投標報價是否合理的標準，也是確定報價得分的關(guān)鍵因素，因此，合理確定評標基準價，對整個招投標工作的成功與失敗，具有至關(guān)重要的意義。在我國工程項目施工招標的評標中，評標基準價的確定方法大致有以下幾種：
①單一標底法。即以業(yè)主編制的標底作為評標基準價。這種方法的不足在于：第一，由于標底編制人員對市場供求狀況及平均生產(chǎn)水平估計不足，標底編制出現(xiàn)遺漏和失誤，出現(xiàn)標底過高或過低的情況，給招標工作帶來麻煩，甚至造成招標失??；第二，由于人為原因標底泄漏現(xiàn)象時有發(fā)生，標底保密性差。
②有效報價平均值法。即取合格投標者報價的平均值作為評標基準價。這種辦法的不足在于：第一，容易讓投標人有機可乘，如相互聯(lián)合哄抬標價或壓低標價，不利于公平競爭；第二，在投標者中若有一家或二家報價不準，投了一個高價或低價，這樣就可能把評標基準價抬到一個較高的水平或相反，其結(jié)果可能會造成高價中標或低于成本價中標。
③復合標底法。指在確定評標基準價時，將業(yè)主編制的標底和各投標人的有效投標報價的平均值按一定的比例權(quán)重相復合，組成一個復合標底，并以此作為評標基準價。這種方法與前兩種方法相比較不同的是：淡化了業(yè)主編制的標底，只要業(yè)主編制的標底沒有很大的遺漏和失誤，就不會因此造成招標失??；可使人為泄露標底的情況得到控制，能較好地保證評標標底的保密性，一定程度上杜絕了暗箱操作，有利于投標者公平競爭。
④最低有效報價法。即將有效報價中最低報價作為評標基準價。這是追求低報價的方法，其基本思路是鼓勵低價投標，進而達成以合理的低標價來選擇中標者這一招投標的主要目標。
上述四種計算方法中，前兩種方法在我國工程項目施工招標實踐的早期使用較多，但因其存在的問題目前已不多用，在實踐中使用較多的方法是復合標底法。
2．建議采用低價高分的報價得分計算方法
報價得分是綜合評估得分中的重要內(nèi)容，一方面報價分所占的權(quán)值較高，對評標結(jié)果有很大影響；另一方面報價分是客觀分，容易客觀地評價。因此，如何計算報價得分是綜合評標法的關(guān)鍵。但在《標準文件》中沒有具體規(guī)定報價分應如何計算。在實際操作中，對報價分的計算方法雖各不相同，但總的思路都是將合格標書報價與評標基準價相比較，根據(jù)兩者差額的增減變動情況，確定投標報價得分。如：以報價與評標基準價偏差在-1%≦δ≦0內(nèi)為滿分60分（假設(shè)規(guī)定報價分值占總分值的權(quán)值為60％），對高于評標基準價的報價，偏差每高于1%扣4分，即偏差在0<δ≦+1%得56分；對低于評標基準價的報價，偏差每低于2%扣4分。但按此思路進行報價分計算，其最終結(jié)果是越接近評標基準價的報價得分越高，中標的可能性也最大，合理的低價投標則由于與評標基準價的偏離造成得分低的現(xiàn)象。而招標的理想化目標是在滿足業(yè)主要求的情況下價格最低。因此，為了盡可能達到這個目標，評標方法應該按照滿足業(yè)主的技術(shù)、質(zhì)量要求前提下，報價越低則得分越高的原則來制定。
3．科學地制定評分因素與權(quán)值
在工程項目的施工評標中，除了報價外，還有多項商務(wù)和技術(shù)方面的非價格標準，如工期、施工方案、施工組織、質(zhì)量保證措施、施工人員及管理人員的素質(zhì)、公司以往的施工經(jīng)驗等。而各個工程項目特點不同，參加評審的因素及所占權(quán)重也會有所變化。因此，在實際使用綜合評估法時，應該結(jié)合具體的工程項目特點制定應進入到評分中的相應因素，并根據(jù)各因素的重要性給予相應的權(quán)重值，以盡可能做到讓質(zhì)量保障體系可靠、技術(shù)力量強、商業(yè)信譽好、價格較低的承包商能夠在平等公正的競爭環(huán)境中獲得勝利，成為最后的中標者。
通過對上述兩種評標方法的分析比較，可以看出：雖然經(jīng)評審的最低投標價法更為科學合理，更能體現(xiàn)招標這種方式的本質(zhì)特點，但它的實施需要更為完善的市場環(huán)境和規(guī)范的操作程序做基礎(chǔ)。目前，我國的市場經(jīng)濟還不成熟，一些招標投標當事人自律行為差，自律能力弱，責任意識比較淡薄，此外，市場信用體系也尚未健全，實施低價中標必然會帶來不少不盡如人意的問題。因此，在現(xiàn)階段，一方面，應當結(jié)合目前我國市場經(jīng)濟的現(xiàn)狀和我國國情，正確認識綜合評估法在工程項目施工招標中的現(xiàn)實作用，正確并科學地使用綜合評估法；另一方面，在不斷完善與工程項目招標相配套的法律法規(guī)、政策和措施的同時，繼續(xù)規(guī)范和培育市場、加快市場信用體系的建立，只有這樣，經(jīng)評審的最低投標價法才能真正發(fā)揮其作用，招標投標工作才能做到真正的“公開、公平、公正與誠實信用”。 （作者：中央財經(jīng)大學管理工程學院 張麗萍）
來源：中國招標投標協(xié)會網(wǎng)站
關(guān)鍵詞：工程項目招標；經(jīng)評審的最低投標價法；綜合評估法
評標是招標活動中的關(guān)鍵一環(huán)，評標質(zhì)量的高低，直接關(guān)系到招標活動能否選擇到理想的中標人；而科學且約束性強的評標方法，是招標工作有效、良性運行的保證。本文對我國工程項目施工招標中現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的主要的兩種評標方法——經(jīng)評審的最低投標價法和綜合評估法進行分析比較，力求為正確認識及使用這兩種評標方法提供一些思路。
一、與工程項目施工招標評標方法有關(guān)的法律規(guī)定
2000年1月1日起實施的«中華人民共和國招標投標法》第四十條規(guī)定：評標委員會應當按照招標文件確定的評標標準和方法，對投標文件進行評審和比較。第四十一條規(guī)定，“中標人的投標應當符合下列條件之一：1）能夠最大限度地滿足招標文件中規(guī)定的各項綜合評價標準；2）能夠滿足招標文件的實質(zhì)性要求，并且經(jīng)評審的投標價格最低；但是投標價格低于成本的除外。即該法沒有規(guī)定具體的評標方法，但明確了中標的兩條基本原則。
2001年7月5日起施行，由原國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委等七部委聯(lián)合頒布的《評標委員會和評標方法暫行規(guī)定》（12號令）第二十九條規(guī)定：評標方法包括經(jīng)評審的最低投標價法、綜合評估法或者法律、行政法規(guī)允許的其他評標方法。明確提出三種不同的評標方法。
為了加強工程項目招投標的監(jiān)督及管理，國家計委、建設(shè)部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、中國民用航空總局七部委聯(lián)合頒布了《工程建設(shè)項目施工招標投標辦法》（30號令），并于2003年5月1日起施行，但其中對評標方法未做明確規(guī)定。
隨著招投標在工程建設(shè)領(lǐng)域的深入開展，同時為了保證招標文件的編制質(zhì)量，規(guī)范招標文件的編制活動，促進招標投標活動的公開、公平和公正，國家發(fā)展和改革委員會、財政部、建設(shè)部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、民用航空總局、廣播電影電視總局九部委聯(lián)合編制了《(標準施工招標資格預審文件)和(標準施工招標文件)》（56號令，以下簡稱《標準文件》），于2008年5月1日起實施，并且規(guī)定該《標準文件》在國內(nèi)工程建設(shè)項目所有行業(yè)的施工招標中強制使用。《標準文件》第三章規(guī)定：當潛在投標人普遍掌握本次招標項目的施工技術(shù)或者招標人對招標項目的施工技術(shù)沒有特殊要求的，一般可以選用經(jīng)評審的最低投標價法；當招標項目施工技術(shù)特別復雜，或者招標人對招標項目的施工技術(shù)有特殊要求，必須對投標人的施工組織設(shè)計進行綜合評審，以確定其技術(shù)實力時，招標人可以選用綜合評估法。
由此可以看出，經(jīng)評審的最低投標價法和綜合評估法是目前我國工程項目施工招標中現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的兩種評標方法。而且根據(jù)《標準文件》的相關(guān)規(guī)定，這兩種評標方法的評標過程大致是一致的：1）對標書按初步評審標準進行初步審查，初步審查合格的投標書方可進入后面的評審；2）對通過初步審查的標書進行評價（如果采用的是經(jīng)評審的最低投標價法，則評價的工作是進行評標價的計算；如果采用的是綜合評估法，則評價的工作是對各標書進行打分）；3）根據(jù)評價結(jié)果對標書按評標價的高低或得分的多少進行排序，并根據(jù)排序推薦1~3名中標候選人。
本文結(jié)合《標準文件》的相關(guān)規(guī)定，對工程項目施工招標中的經(jīng)評審的最低投標價法和綜合評估法兩種評標方法進行分析比較。
二、經(jīng)評審的最低投標價法
首先應明確的是：有的人認為經(jīng)評審的最低投標價法是指所有滿足招標文件的投標者中，報價最低的投標者為中標者，其實這有些“望文生義”了，是不準確的理解。在這種評標方法中，決定投標者是否中標的因素是其評標價的高低而非報價的高低，即所有滿足招標文件的投標者中，評標價最低的投標者最有可能成為中標者。評標價的計算方法是在投標者報價基礎(chǔ)上，將標書中事先已明確的評標時可以量化的因素予以貨幣化并計入報價中，而評標價的計算是在評標的詳細評審階段（評價階段）進行。所以，該方法稱為“經(jīng)評審的最低評標價法”更易于理解。
經(jīng)評審的最低投標價法是利用世行等國際金融組織貸款的工程項目施工招標必須采用的評標辦法，也是國際工程項目施工招投標中通常采用的評標辦法，我國利用世行貸款的國內(nèi)工程項目施工招標也多采用這種評標辦法。
（一）評標過程
根據(jù)《標準文件》規(guī)定，評標需經(jīng)初步評審及詳細評審兩個步驟。
初步評審一般包括四個方面內(nèi)容：即形式評審、資格評審（適用于事先沒有進行資格預審的情況）、響應性評審及施工組織設(shè)計和項目管理機構(gòu)評審。而且《標準文件》中規(guī)定“對投標文件進行初步評審時，有一項不符合評審標準的，作廢標處理”。
詳細評審內(nèi)容是按招標文件中規(guī)定的量化因素及量化標準對通過初步評審的標書進行價格折算，即計算評標價。如：招標文件規(guī)定工期在450~540天內(nèi)的標書均符合要求，評標時將根據(jù)工期的長短計算評標價，量化標準是工期每提前10天調(diào)減投標報價6萬元；終評時對所有標書的報價依據(jù)其工期的長短按上述標準進行調(diào)整，從而確定各投標人的評標價。
（二）主要特點
根據(jù)上述評標過程不難看出，使用經(jīng)評審的最低投標價法，決定投標者是否中標的主要因素是其報價的高低，即在同時符合資格審查條件及招標文件要求的情況下，企業(yè)間的競爭主要是在企業(yè)自主報價的價格上進行。而這一特點無論是對招標者、投標者，還是對建筑市場的完善及防止腐敗的發(fā)生等方面，都有一定的積極作用，具體來說體現(xiàn)在以下幾個方面：
1．能最大限度體現(xiàn)招標投標這種采購方式的優(yōu)點
對于招標者來說，可以以較低的價格獲得符合其要求的工程，最大程度的降低工程造價，節(jié)約建設(shè)投資。對于投標者來說，既可以為一切合格的投標人參與平等競爭提供條件，保證了公平競爭；而且由于公開招標對工程有公開而客觀的衡量標準，因此，要想在競爭中取勝，除了能提供符合招標者要求的工程外，還必須降低成本，報出既具有競爭力又合理的報價，要做到這一點，企業(yè)就必須在管理水平，技術(shù)能力，及生產(chǎn)效率上不斷完善，逐步提高其綜合競爭能力，這對企業(yè)的發(fā)展是一個良性刺激，可以促使企業(yè)不斷發(fā)展。
2．有利于規(guī)范市場行為，減少腐敗等不良行為的發(fā)生機率
因為投標人主要是在價格上進行競爭，中標的關(guān)鍵是其報價的高低，因此，這種競爭帶來的直接結(jié)果是：一方面，由于定標標準單一、清晰，可以減少評標工作中的人為因素，能最大限度地減少評標工作中的主觀因素，也就從根本上改變了依靠關(guān)系就可以中標的可能，將人為的干擾降低至最低，從而動搖了腐敗行為發(fā)生所需的金錢基礎(chǔ)；另一方面，由于利潤水平下降，使轉(zhuǎn)包、掛靠行為的雙方不再有利可圖，有效遏止了不良行為的發(fā)生。
3．有利于樹立風險意識，為工程擔保制度的建立和推行創(chuàng)造條件
因為投標人主要是在價格上展開競爭，對于中標的承包商來說，較低的中標價格不僅降低了利潤水平，同時也使工程建筑活動固有的風險進一步顯現(xiàn)出來。因此，對于合同雙方來說，樹立風險意識，并主動尋求防范風險的措施，增強抵抗風險的能力就顯得尤為重要。而當建筑市場的參與各方具有強烈的市場風險意識時，工程擔保就成了一種自身的迫切需求，這就為我國工程擔保制度的建立和推行創(chuàng)造了良好的條件。
（三）使用中存在的問題及應采取的對策
雖然經(jīng)評審的最低投標價法有上述特點，但在國內(nèi)的若干年運用中卻暴露出一些問題：如一些施工企業(yè)為拿到工程不計成本盲目壓價，中標后在建筑材料上以次充好造成豆腐渣工程，或利用各種原因要求業(yè)主追加造價，給業(yè)主利益帶來很大損失，以至于很多人認為低價中標不能保證質(zhì)量，甚至不愿意使用這種評標方法。其實，質(zhì)量與價格沒有必然的聯(lián)系，雖然合理的利潤是保證質(zhì)量的前提，但合理的利潤甚至是高額利潤卻并不一定能保證質(zhì)量，因為，如果沒有嚴格的管理和監(jiān)督，價格再高，也不能保證質(zhì)量。所以，產(chǎn)生上述問題的原因應是多方面的，比如：在招標階段，國內(nèi)許多項目不重視資格審查，資格審查流于形式、資格審查走過場、甚至用搖號抽簽的方式代替資格審查，使資格審查沒有起到相應的作用，為工程項目的后續(xù)工作留下很大隱患。在合同實施過程中，一方面，目前我國尚未建立和推行工程擔保制度；另一方面，約束業(yè)主和承包商行為的合同管理制度也存在一定問題，就使得招投標所確定的工程合同價在實施過程沒有相應的合同管理措施予以保證。除此以外，建筑市場的管理體制及運行機制等方面也有待完善。因此，為了有效使用經(jīng)評審的最低投標價法，應在下面幾方面采取相應措施：
1．嚴格資格審查
資格審查是對投標人是否有資格及有能力承擔合同義務(wù)所進行的書面調(diào)查，資格審查的內(nèi)容主要是投標人的資質(zhì)、業(yè)績、財務(wù)狀況、信譽、項目經(jīng)理等方面，通過資格審查的都是有項目實施能力的投標人。因此，在通過資格審查并同時滿足招標文件要求的條件下，投標人就具備了在價格上展開競爭的條件，也就是說，資格審查是投標人可以在價格上進行競爭的前提條件，也是使用經(jīng)評審的最低投標價法的前提條件。所以，應根據(jù)項目特點和規(guī)模列出資格審查條件，并對投標者資格進行嚴格審查把關(guān)，確保參加投標的企業(yè)一旦中標，不僅有資格而且有實力完成招標項目的實施。
2．建立嚴格的合同管理制度
有效的合同管理是促進參與工程建設(shè)各方全面履行合同義務(wù)，確保建設(shè)目標實現(xiàn)的重要手段；而且，工程質(zhì)量與工程管理密切相關(guān)，近年來工程建設(shè)領(lǐng)域不斷發(fā)生的質(zhì)量事故，以血的教訓表明，沒有嚴格的管理和監(jiān)督，價格再高，也不能保證質(zhì)量。因此，應建立健全合同管理制度，以保證在整個合同實施過程中，嚴格按照規(guī)定程序進行操作，進行嚴格的合同管理，保證施工合同全面履約。
3．建立和完善工程擔保制度
工程擔保是一種以市場經(jīng)濟手段幫助市場主體回避和轉(zhuǎn)移風險的市場行為，它既是對市場主體各方的正當利益進行保護的方法，也是確保工程建設(shè)各方切實履行合同的重要手段。因此，積極培育和完善我國工程擔保制度，根據(jù)目前我國推行工程擔保制度過程中存在的問題，如相關(guān)法律法規(guī)滯后，工程擔保市場監(jiān)管有待加強，專業(yè)化擔保機構(gòu)發(fā)育不成熟，工程擔保行為不規(guī)范等，加強調(diào)查研究，及時總結(jié)經(jīng)驗，既可減少“最低價”工程的實施風險，也可以解決現(xiàn)在建筑市場存在的不公平招標、工期延期、成本加大、帶資承包、拖欠款項等諸多問題。
4．完善市場管理體制
健全的市場管理體制既可以約束投標人的無序競爭、哄抬標價、惡性競爭等各種不良行為，使招投標工作納入良性循環(huán)的軌道，也為經(jīng)評審的最低投標價法的有效使用提供其需要的市場環(huán)境。因此，應加強對市場主體各方參與市場行為的監(jiān)督管理，對違法行為要給予公平的嚴厲處罰，引導和規(guī)范市場形成穩(wěn)定、有序、誠信的市場秩序，維護正常的建設(shè)市場環(huán)境。
三、綜合評估法
綜合評估法中最常見的是打分法，也稱百分制法。而且，在我國目前的評標實踐中，大多數(shù)工程項目施工招標都采用這種評標方法，可以說綜合評估法是目前我國工程項目施工招標的主流評標方法。在這種評標方法中，決定投標者是否中標的因素是其得分的高低，即所有滿足招標文件的投標者中，經(jīng)評審得分最高的投標者最有可能成為中標者。
（一）評標過程
根據(jù)《標準文件》的規(guī)定，與經(jīng)評審的最低投標價法一樣，綜合評估法的評標同樣需經(jīng)過初步評審及詳細評審兩個步驟。
初步評審一般包括三個方面內(nèi)容：即形式評審、資格評審（適用于事先沒有進行資格預審的情況）、響應性評審。與經(jīng)評審的最低投標價法相比少了施工組織設(shè)計和項目管理機構(gòu)方面的評審?！稑藴饰募吠瑯右?guī)定“對投標文件進行初步評審時，有一項不符合評審標準的，作廢標處理”。
詳細評審內(nèi)容是按招標文件中規(guī)定的評分因素及評分標準對通過初步評審的標書進行打分，計算出綜合評估得分，總分為100分。計算綜合評估得分的評分因素一般包括：施工組織設(shè)計、項目管理機構(gòu)、投標報價、其他因素四個方面，評分標準則由業(yè)主根據(jù)項目的特點具體規(guī)定。
由此可以看出，綜合評估法的本質(zhì)是在最大限度地滿足招標文件實質(zhì)性要求前提下，對標書按照招標文件中規(guī)定的評分因素進行綜合評分，以得分最高的投標人作為中標候選人或者中標者的評標方法。
（二）主要特點
綜合評估法的好處是簡便易行，且可以將難以用金額表示的因素量化打分后進行比較，從中選出最好的投標；但與經(jīng)評審的最低投標價法相比最大特點在于：一方面，報價不是投標人競爭的主要內(nèi)容。因為報價僅是綜合評估得分中的一項因素，而且為了防止低價（這里的低價一般指不合理的低價或低于成本的價格）中標，在實際操作中，一般都會對報價得分在綜合評估得分中的權(quán)重做一定的限定（如規(guī)定報價分占總分值的比重(即權(quán)值)為40％至60％）。另一方面，打分主觀性較強。在評分因素中除報價是可以客觀地根據(jù)高低打分外，其它因素如施工方案與技術(shù)措施是否先進合理、項目經(jīng)理以往業(yè)績是否滿足要求等，這些標準的確定較難客觀準確，打分結(jié)果也可能會因人而異，具有較強的主觀性，因此，就可能會導致某些人甚至是某個人的想法左右評標的整個過程。
（三）使用中存在的問題及應采取的對策
由于報價得分僅是綜合評估得分中的一部分，因此，在實踐中，采用綜合評估法就會出現(xiàn)高報價者中標的情況，這樣的結(jié)果既有損于招標者的利益，同時對投了合理低標價的投標者來說，也顯得不公平。不僅如此，由于打分主觀性較強，可操作性差，也就較難排除外來干擾，容易產(chǎn)生暗箱操作。所以，在實際使用該方法時，應在下面幾方面采取相應措施：
1．合理確定評標基準價
評標基準價是在評標中衡量投標單位的投標報價是否合理的標準，也是確定報價得分的關(guān)鍵因素，因此，合理確定評標基準價，對整個招投標工作的成功與失敗，具有至關(guān)重要的意義。在我國工程項目施工招標的評標中，評標基準價的確定方法大致有以下幾種：
①單一標底法。即以業(yè)主編制的標底作為評標基準價。這種方法的不足在于：第一，由于標底編制人員對市場供求狀況及平均生產(chǎn)水平估計不足，標底編制出現(xiàn)遺漏和失誤，出現(xiàn)標底過高或過低的情況，給招標工作帶來麻煩，甚至造成招標失??；第二，由于人為原因標底泄漏現(xiàn)象時有發(fā)生，標底保密性差。
②有效報價平均值法。即取合格投標者報價的平均值作為評標基準價。這種辦法的不足在于：第一，容易讓投標人有機可乘，如相互聯(lián)合哄抬標價或壓低標價，不利于公平競爭；第二，在投標者中若有一家或二家報價不準，投了一個高價或低價，這樣就可能把評標基準價抬到一個較高的水平或相反，其結(jié)果可能會造成高價中標或低于成本價中標。
③復合標底法。指在確定評標基準價時，將業(yè)主編制的標底和各投標人的有效投標報價的平均值按一定的比例權(quán)重相復合，組成一個復合標底，并以此作為評標基準價。這種方法與前兩種方法相比較不同的是：淡化了業(yè)主編制的標底，只要業(yè)主編制的標底沒有很大的遺漏和失誤，就不會因此造成招標失??；可使人為泄露標底的情況得到控制，能較好地保證評標標底的保密性，一定程度上杜絕了暗箱操作，有利于投標者公平競爭。
④最低有效報價法。即將有效報價中最低報價作為評標基準價。這是追求低報價的方法，其基本思路是鼓勵低價投標，進而達成以合理的低標價來選擇中標者這一招投標的主要目標。
上述四種計算方法中，前兩種方法在我國工程項目施工招標實踐的早期使用較多，但因其存在的問題目前已不多用，在實踐中使用較多的方法是復合標底法。
2．建議采用低價高分的報價得分計算方法
報價得分是綜合評估得分中的重要內(nèi)容，一方面報價分所占的權(quán)值較高，對評標結(jié)果有很大影響；另一方面報價分是客觀分，容易客觀地評價。因此，如何計算報價得分是綜合評標法的關(guān)鍵。但在《標準文件》中沒有具體規(guī)定報價分應如何計算。在實際操作中，對報價分的計算方法雖各不相同，但總的思路都是將合格標書報價與評標基準價相比較，根據(jù)兩者差額的增減變動情況，確定投標報價得分。如：以報價與評標基準價偏差在-1%≦δ≦0內(nèi)為滿分60分（假設(shè)規(guī)定報價分值占總分值的權(quán)值為60％），對高于評標基準價的報價，偏差每高于1%扣4分，即偏差在0<δ≦+1%得56分；對低于評標基準價的報價，偏差每低于2%扣4分。但按此思路進行報價分計算，其最終結(jié)果是越接近評標基準價的報價得分越高，中標的可能性也最大，合理的低價投標則由于與評標基準價的偏離造成得分低的現(xiàn)象。而招標的理想化目標是在滿足業(yè)主要求的情況下價格最低。因此，為了盡可能達到這個目標，評標方法應該按照滿足業(yè)主的技術(shù)、質(zhì)量要求前提下，報價越低則得分越高的原則來制定。
3．科學地制定評分因素與權(quán)值
在工程項目的施工評標中，除了報價外，還有多項商務(wù)和技術(shù)方面的非價格標準，如工期、施工方案、施工組織、質(zhì)量保證措施、施工人員及管理人員的素質(zhì)、公司以往的施工經(jīng)驗等。而各個工程項目特點不同，參加評審的因素及所占權(quán)重也會有所變化。因此，在實際使用綜合評估法時，應該結(jié)合具體的工程項目特點制定應進入到評分中的相應因素，并根據(jù)各因素的重要性給予相應的權(quán)重值，以盡可能做到讓質(zhì)量保障體系可靠、技術(shù)力量強、商業(yè)信譽好、價格較低的承包商能夠在平等公正的競爭環(huán)境中獲得勝利，成為最后的中標者。
通過對上述兩種評標方法的分析比較，可以看出：雖然經(jīng)評審的最低投標價法更為科學合理，更能體現(xiàn)招標這種方式的本質(zhì)特點，但它的實施需要更為完善的市場環(huán)境和規(guī)范的操作程序做基礎(chǔ)。目前，我國的市場經(jīng)濟還不成熟，一些招標投標當事人自律行為差，自律能力弱，責任意識比較淡薄，此外，市場信用體系也尚未健全，實施低價中標必然會帶來不少不盡如人意的問題。因此，在現(xiàn)階段，一方面，應當結(jié)合目前我國市場經(jīng)濟的現(xiàn)狀和我國國情，正確認識綜合評估法在工程項目施工招標中的現(xiàn)實作用，正確并科學地使用綜合評估法；另一方面，在不斷完善與工程項目招標相配套的法律法規(guī)、政策和措施的同時，繼續(xù)規(guī)范和培育市場、加快市場信用體系的建立，只有這樣，經(jīng)評審的最低投標價法才能真正發(fā)揮其作用，招標投標工作才能做到真正的“公開、公平、公正與誠實信用”。 （作者：中央財經(jīng)大學管理工程學院 張麗萍）
來源：中國招標投標協(xié)會網(wǎng)站
