淺談?wù)袠?biāo)投標(biāo)保證金的制度欠缺
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發(fā)布日期：2011年09月09日
保證金有時(shí)又稱(chēng)按金，它是為了履行某種義務(wù)而繳納的一定數(shù)量的錢(qián)。在保證金交易里，買(mǎi)賣(mài)雙方只須付一少筆保證金給經(jīng)紀(jì)人即可。繳納保證金的目的，一是保護(hù)經(jīng)紀(jì)人的利益，客戶因故無(wú)法付款時(shí)經(jīng)紀(jì)人即以保證金補(bǔ)償。二是為了控制交易所的投機(jī)活動(dòng)。從保證金的實(shí)質(zhì)來(lái)看，是交易人士經(jīng)過(guò)經(jīng)紀(jì)人給付商品結(jié)算所的一筆資金，并不計(jì)算任何利息，是為了保證交易人士有能力支付傭金以及可能出現(xiàn)的虧損。
在政府采購(gòu)招投標(biāo)活動(dòng)中，保證金具體體現(xiàn)為投標(biāo)保證金和履約保證金，但從現(xiàn)行的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章制度來(lái)看，對(duì)在政府采購(gòu)中涉及的兩種保證金在規(guī)定上不是十分明確、統(tǒng)一，由此造成執(zhí)行上的一些混亂。
在《政府采購(gòu)法》中沒(méi)有規(guī)定要繳納的投標(biāo)保證金和履約保證金，只是在中華人民共和國(guó)財(cái)政部第18號(hào)令發(fā)布的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第三十六條規(guī)定：“招標(biāo)采購(gòu)單位應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中明確投標(biāo)保證金的數(shù)額，不得超過(guò)采購(gòu)項(xiàng)目概算的百分之一。投標(biāo)人投標(biāo)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按招標(biāo)文件要求交納投標(biāo)保證金。投標(biāo)保證金可以采用現(xiàn)金支票、銀行匯票、銀行保函等形式交納。投標(biāo)人未按招標(biāo)文件要求交納投標(biāo)保證金的，招標(biāo)采購(gòu)單位應(yīng)當(dāng)拒絕接收投標(biāo)人的投標(biāo)文件?！?
在政府采購(gòu)的實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，由于理解上的不同，在交納投標(biāo)保證金問(wèn)題上出現(xiàn)了多種形式。有的招標(biāo)書(shū)規(guī)定按投標(biāo)額的1%交納投標(biāo)保證金，這樣就出現(xiàn)了同一標(biāo)的物，由于供應(yīng)商報(bào)價(jià)不同而交納的投標(biāo)保證金數(shù)額不等，導(dǎo)致承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也不同的情況。交納數(shù)額大供應(yīng)商的風(fēng)險(xiǎn)大，更為嚴(yán)重的是從交納投標(biāo)保證金數(shù)額上，泄露了投標(biāo)人的投標(biāo)信息，對(duì)早投標(biāo)的供應(yīng)商是極為不利的。有的雖然明確了投標(biāo)保證金數(shù)額，但為了集聚采購(gòu)規(guī)模，把采購(gòu)人不同、但采購(gòu)計(jì)劃類(lèi)同的項(xiàng)目放在一起招標(biāo)，以采購(gòu)人為單位形成分包，這樣就出現(xiàn)了有的供應(yīng)商只投標(biāo)個(gè)別項(xiàng)目，有的是投標(biāo)全部項(xiàng)目，但是卻交納相等的保證金的情況，這樣做對(duì)供應(yīng)商是不公平的。
《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第七十五條規(guī)定：中標(biāo)供應(yīng)商有下列情形之一的，招標(biāo)采購(gòu)單位不予退還其交納的投標(biāo)保證金；情節(jié)嚴(yán)重的，由財(cái)政部門(mén)將其列入不良行為記錄名單，在一至三年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)，并予以通報(bào)：(一)中標(biāo)后無(wú)正當(dāng)理由不與采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)簽訂合同的；(二)將中標(biāo)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給他人，或者在投標(biāo)文件中未說(shuō)明，且未經(jīng)采購(gòu)招標(biāo)機(jī)構(gòu)同意，將中標(biāo)項(xiàng)目分包給他人的；(三)拒絕履行合同義務(wù)的。
從以上規(guī)定中可以看出，投標(biāo)人出現(xiàn)違規(guī)行為，投標(biāo)保證金不予退還，實(shí)質(zhì)上是對(duì)投標(biāo)人的一種處罰，那么招標(biāo)人是否有處罰資格？是否符合相關(guān)行政法程序？而且在投標(biāo)人交納投標(biāo)保證金時(shí)，招標(biāo)人出具給投標(biāo)人的通常是一種財(cái)務(wù)往來(lái)收據(jù)，只是證明收到了投標(biāo)人的投標(biāo)保證金，而一旦出現(xiàn)違規(guī)不予退還投標(biāo)人的投標(biāo)保證金時(shí)，《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》中沒(méi)有明確規(guī)定，通常慣例是給投標(biāo)人發(fā)一份《通知》。這對(duì)于投標(biāo)人來(lái)說(shuō)，在財(cái)務(wù)手續(xù)上僅憑一份《通知》列支是不符合財(cái)務(wù)制度的，對(duì)于招標(biāo)人來(lái)說(shuō)，僅憑一份《通知》就劃轉(zhuǎn)投標(biāo)人的往來(lái)款又是不符合財(cái)務(wù)手續(xù)的，如果內(nèi)部管理制度不健全，也是容易形成管理漏洞的。
雖然《政府采購(gòu)法》和《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》都沒(méi)有規(guī)定和提到交納履約保證金，但是《政府采購(gòu)法》第四條規(guī)定：政府采購(gòu)的工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。而《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條規(guī)定：“……招標(biāo)文件要求中標(biāo)人提交履約保證金的，中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)提交。”第六十條規(guī)定：中標(biāo)人不履行與招標(biāo)人訂立合同的義務(wù)，履約保證金不予退還，給招標(biāo)人造成的損失超過(guò)履約保證金數(shù)額的，還應(yīng)當(dāng)對(duì)超過(guò)部分予以賠償；沒(méi)有提交履約保證金的，應(yīng)當(dāng)對(duì)招標(biāo)人的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。這里既沒(méi)有規(guī)定交納履約保證金的標(biāo)準(zhǔn)和方式，也沒(méi)有規(guī)定退還履約保證金的時(shí)間，這樣在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，有的地方不收取履約保證金，有的地方依據(jù)出臺(tái)的管理辦法不論是工程還是貨物、服務(wù)都收取合同金額的10%作為履約保證金，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，致使參與政府采購(gòu)的供應(yīng)商無(wú)所適從，只能被動(dòng)地滿足招標(biāo)人提出的關(guān)于履約保證金的交納要求，使供應(yīng)商的利益得不到保護(hù)。這不符合《政府采購(gòu)法》中規(guī)定的公平原則。
由于政府采購(gòu)包括貨物、工程和服務(wù)三個(gè)部分，這樣在實(shí)際工作中就既要執(zhí)行《政府采購(gòu)法》，又要執(zhí)行《招標(biāo)投標(biāo)法》；既涉及投標(biāo)保證金，又涉及履約保證金。但由于《政府采購(gòu)法》中沒(méi)有規(guī)定投標(biāo)保證金，只是在《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》中對(duì)投標(biāo)保證金交納的標(biāo)準(zhǔn)、方式以及退還時(shí)間、不予退還的條件進(jìn)行了明確。這里沒(méi)有包括工程招投標(biāo)，僅指了貨物和服務(wù)招投標(biāo)。《招標(biāo)投標(biāo)法》只是提到了履約保證金不予退還的條件，但沒(méi)有明確交納標(biāo)準(zhǔn)和方式、退還時(shí)間。從以上的敘述中可以看出，在招標(biāo)中涉及到的履約保證金和投標(biāo)保證金，一、規(guī)定的層次不同，即投標(biāo)保證金是在管理辦法中規(guī)定的，履約保證金是在招標(biāo)投標(biāo)法中規(guī)定的；二、內(nèi)容不同，投標(biāo)保證金明確了交納標(biāo)準(zhǔn)、方式、退還時(shí)間，而履約保證金沒(méi)有明確；三、法律不同，招標(biāo)投標(biāo)法中規(guī)定了履約保證金，政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法中規(guī)定了投標(biāo)保證金。
筆者認(rèn)為在實(shí)際工作中，不論是《政府采購(gòu)法》還是《招標(biāo)投標(biāo)法》，不論是貨物、服務(wù)招投標(biāo)，還是工程招投標(biāo)，它的本質(zhì)是一樣的，都是搭建一個(gè)平臺(tái)，創(chuàng)造一個(gè)公平、公開(kāi)、公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，組織專(zhuān)家進(jìn)行評(píng)標(biāo)。所不同的是在工作內(nèi)容，范圍要求上有所區(qū)別。
在招投標(biāo)工作中，招標(biāo)人向投標(biāo)人收取投標(biāo)保證金是為了防止和彌補(bǔ)因投標(biāo)人的過(guò)失行為而給招標(biāo)人帶來(lái)的損失，是為了維護(hù)正常的招投標(biāo)秩序，所以不僅在政府采購(gòu)貨物服務(wù)招標(biāo)中應(yīng)當(dāng)收取投標(biāo)保證金，在工程招標(biāo)中同樣也應(yīng)收取投標(biāo)保證金；不僅是工程招標(biāo)中涉及到合同履行，應(yīng)收取履約保證金，在貨物、服務(wù)招標(biāo)中同樣也涉及到合同履行，也應(yīng)當(dāng)收取履約保證金。特別是服務(wù)采購(gòu)，它采購(gòu)的是一個(gè)時(shí)期內(nèi)的服務(wù)承諾，唯有通過(guò)收取履約保證金的方式才能促使供應(yīng)商規(guī)范履行它的承諾。
關(guān)于供應(yīng)商交納的履約保證金，應(yīng)該明確交納的標(biāo)準(zhǔn)、方式、退還的期限，在供應(yīng)商出現(xiàn)違約行為時(shí)，由于給采購(gòu)人造成了經(jīng)濟(jì)損失，所以對(duì)扣除的履約保證金應(yīng)付給采購(gòu)人，采購(gòu)人應(yīng)給供應(yīng)商出具符合財(cái)經(jīng)制度要求的財(cái)務(wù)手續(xù)，不能僅憑一張通知、一個(gè)電話扣除履約保證金。
綜上所述，筆者建議：
一、在《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》或相關(guān)配套的管理辦法中應(yīng)對(duì)投標(biāo)保證金和履約保證金交納的標(biāo)準(zhǔn)、方式、退還期限、不予退還的條件都應(yīng)該明確，達(dá)到相互統(tǒng)一，以便在工作中貫徹執(zhí)行。
二、對(duì)于違規(guī)收取的保證金(投標(biāo)保證金、履約保證金)應(yīng)明確受益主體，避免產(chǎn)生利益之爭(zhēng)。
三、各級(jí)財(cái)政部門(mén)作為政府采購(gòu)的監(jiān)督管理部門(mén)，應(yīng)制定明確對(duì)于收取違約保證金的管理辦法，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，防止形成帳外資金、管理漏洞。
來(lái)源：中國(guó)國(guó)際招標(biāo)網(wǎng)站
在政府采購(gòu)招投標(biāo)活動(dòng)中，保證金具體體現(xiàn)為投標(biāo)保證金和履約保證金，但從現(xiàn)行的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章制度來(lái)看，對(duì)在政府采購(gòu)中涉及的兩種保證金在規(guī)定上不是十分明確、統(tǒng)一，由此造成執(zhí)行上的一些混亂。
在《政府采購(gòu)法》中沒(méi)有規(guī)定要繳納的投標(biāo)保證金和履約保證金，只是在中華人民共和國(guó)財(cái)政部第18號(hào)令發(fā)布的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第三十六條規(guī)定：“招標(biāo)采購(gòu)單位應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中明確投標(biāo)保證金的數(shù)額，不得超過(guò)采購(gòu)項(xiàng)目概算的百分之一。投標(biāo)人投標(biāo)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按招標(biāo)文件要求交納投標(biāo)保證金。投標(biāo)保證金可以采用現(xiàn)金支票、銀行匯票、銀行保函等形式交納。投標(biāo)人未按招標(biāo)文件要求交納投標(biāo)保證金的，招標(biāo)采購(gòu)單位應(yīng)當(dāng)拒絕接收投標(biāo)人的投標(biāo)文件?！?
在政府采購(gòu)的實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，由于理解上的不同，在交納投標(biāo)保證金問(wèn)題上出現(xiàn)了多種形式。有的招標(biāo)書(shū)規(guī)定按投標(biāo)額的1%交納投標(biāo)保證金，這樣就出現(xiàn)了同一標(biāo)的物，由于供應(yīng)商報(bào)價(jià)不同而交納的投標(biāo)保證金數(shù)額不等，導(dǎo)致承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也不同的情況。交納數(shù)額大供應(yīng)商的風(fēng)險(xiǎn)大，更為嚴(yán)重的是從交納投標(biāo)保證金數(shù)額上，泄露了投標(biāo)人的投標(biāo)信息，對(duì)早投標(biāo)的供應(yīng)商是極為不利的。有的雖然明確了投標(biāo)保證金數(shù)額，但為了集聚采購(gòu)規(guī)模，把采購(gòu)人不同、但采購(gòu)計(jì)劃類(lèi)同的項(xiàng)目放在一起招標(biāo)，以采購(gòu)人為單位形成分包，這樣就出現(xiàn)了有的供應(yīng)商只投標(biāo)個(gè)別項(xiàng)目，有的是投標(biāo)全部項(xiàng)目，但是卻交納相等的保證金的情況，這樣做對(duì)供應(yīng)商是不公平的。
《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第七十五條規(guī)定：中標(biāo)供應(yīng)商有下列情形之一的，招標(biāo)采購(gòu)單位不予退還其交納的投標(biāo)保證金；情節(jié)嚴(yán)重的，由財(cái)政部門(mén)將其列入不良行為記錄名單，在一至三年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)，并予以通報(bào)：(一)中標(biāo)后無(wú)正當(dāng)理由不與采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)簽訂合同的；(二)將中標(biāo)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給他人，或者在投標(biāo)文件中未說(shuō)明，且未經(jīng)采購(gòu)招標(biāo)機(jī)構(gòu)同意，將中標(biāo)項(xiàng)目分包給他人的；(三)拒絕履行合同義務(wù)的。
從以上規(guī)定中可以看出，投標(biāo)人出現(xiàn)違規(guī)行為，投標(biāo)保證金不予退還，實(shí)質(zhì)上是對(duì)投標(biāo)人的一種處罰，那么招標(biāo)人是否有處罰資格？是否符合相關(guān)行政法程序？而且在投標(biāo)人交納投標(biāo)保證金時(shí)，招標(biāo)人出具給投標(biāo)人的通常是一種財(cái)務(wù)往來(lái)收據(jù)，只是證明收到了投標(biāo)人的投標(biāo)保證金，而一旦出現(xiàn)違規(guī)不予退還投標(biāo)人的投標(biāo)保證金時(shí)，《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》中沒(méi)有明確規(guī)定，通常慣例是給投標(biāo)人發(fā)一份《通知》。這對(duì)于投標(biāo)人來(lái)說(shuō)，在財(cái)務(wù)手續(xù)上僅憑一份《通知》列支是不符合財(cái)務(wù)制度的，對(duì)于招標(biāo)人來(lái)說(shuō)，僅憑一份《通知》就劃轉(zhuǎn)投標(biāo)人的往來(lái)款又是不符合財(cái)務(wù)手續(xù)的，如果內(nèi)部管理制度不健全，也是容易形成管理漏洞的。
雖然《政府采購(gòu)法》和《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》都沒(méi)有規(guī)定和提到交納履約保證金，但是《政府采購(gòu)法》第四條規(guī)定：政府采購(gòu)的工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。而《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條規(guī)定：“……招標(biāo)文件要求中標(biāo)人提交履約保證金的，中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)提交。”第六十條規(guī)定：中標(biāo)人不履行與招標(biāo)人訂立合同的義務(wù)，履約保證金不予退還，給招標(biāo)人造成的損失超過(guò)履約保證金數(shù)額的，還應(yīng)當(dāng)對(duì)超過(guò)部分予以賠償；沒(méi)有提交履約保證金的，應(yīng)當(dāng)對(duì)招標(biāo)人的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。這里既沒(méi)有規(guī)定交納履約保證金的標(biāo)準(zhǔn)和方式，也沒(méi)有規(guī)定退還履約保證金的時(shí)間，這樣在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，有的地方不收取履約保證金，有的地方依據(jù)出臺(tái)的管理辦法不論是工程還是貨物、服務(wù)都收取合同金額的10%作為履約保證金，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，致使參與政府采購(gòu)的供應(yīng)商無(wú)所適從，只能被動(dòng)地滿足招標(biāo)人提出的關(guān)于履約保證金的交納要求，使供應(yīng)商的利益得不到保護(hù)。這不符合《政府采購(gòu)法》中規(guī)定的公平原則。
由于政府采購(gòu)包括貨物、工程和服務(wù)三個(gè)部分，這樣在實(shí)際工作中就既要執(zhí)行《政府采購(gòu)法》，又要執(zhí)行《招標(biāo)投標(biāo)法》；既涉及投標(biāo)保證金，又涉及履約保證金。但由于《政府采購(gòu)法》中沒(méi)有規(guī)定投標(biāo)保證金，只是在《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》中對(duì)投標(biāo)保證金交納的標(biāo)準(zhǔn)、方式以及退還時(shí)間、不予退還的條件進(jìn)行了明確。這里沒(méi)有包括工程招投標(biāo)，僅指了貨物和服務(wù)招投標(biāo)。《招標(biāo)投標(biāo)法》只是提到了履約保證金不予退還的條件，但沒(méi)有明確交納標(biāo)準(zhǔn)和方式、退還時(shí)間。從以上的敘述中可以看出，在招標(biāo)中涉及到的履約保證金和投標(biāo)保證金，一、規(guī)定的層次不同，即投標(biāo)保證金是在管理辦法中規(guī)定的，履約保證金是在招標(biāo)投標(biāo)法中規(guī)定的；二、內(nèi)容不同，投標(biāo)保證金明確了交納標(biāo)準(zhǔn)、方式、退還時(shí)間，而履約保證金沒(méi)有明確；三、法律不同，招標(biāo)投標(biāo)法中規(guī)定了履約保證金，政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法中規(guī)定了投標(biāo)保證金。
筆者認(rèn)為在實(shí)際工作中，不論是《政府采購(gòu)法》還是《招標(biāo)投標(biāo)法》，不論是貨物、服務(wù)招投標(biāo)，還是工程招投標(biāo)，它的本質(zhì)是一樣的，都是搭建一個(gè)平臺(tái)，創(chuàng)造一個(gè)公平、公開(kāi)、公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，組織專(zhuān)家進(jìn)行評(píng)標(biāo)。所不同的是在工作內(nèi)容，范圍要求上有所區(qū)別。
在招投標(biāo)工作中，招標(biāo)人向投標(biāo)人收取投標(biāo)保證金是為了防止和彌補(bǔ)因投標(biāo)人的過(guò)失行為而給招標(biāo)人帶來(lái)的損失，是為了維護(hù)正常的招投標(biāo)秩序，所以不僅在政府采購(gòu)貨物服務(wù)招標(biāo)中應(yīng)當(dāng)收取投標(biāo)保證金，在工程招標(biāo)中同樣也應(yīng)收取投標(biāo)保證金；不僅是工程招標(biāo)中涉及到合同履行，應(yīng)收取履約保證金，在貨物、服務(wù)招標(biāo)中同樣也涉及到合同履行，也應(yīng)當(dāng)收取履約保證金。特別是服務(wù)采購(gòu)，它采購(gòu)的是一個(gè)時(shí)期內(nèi)的服務(wù)承諾，唯有通過(guò)收取履約保證金的方式才能促使供應(yīng)商規(guī)范履行它的承諾。
關(guān)于供應(yīng)商交納的履約保證金，應(yīng)該明確交納的標(biāo)準(zhǔn)、方式、退還的期限，在供應(yīng)商出現(xiàn)違約行為時(shí)，由于給采購(gòu)人造成了經(jīng)濟(jì)損失，所以對(duì)扣除的履約保證金應(yīng)付給采購(gòu)人，采購(gòu)人應(yīng)給供應(yīng)商出具符合財(cái)經(jīng)制度要求的財(cái)務(wù)手續(xù)，不能僅憑一張通知、一個(gè)電話扣除履約保證金。
綜上所述，筆者建議：
一、在《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》或相關(guān)配套的管理辦法中應(yīng)對(duì)投標(biāo)保證金和履約保證金交納的標(biāo)準(zhǔn)、方式、退還期限、不予退還的條件都應(yīng)該明確，達(dá)到相互統(tǒng)一，以便在工作中貫徹執(zhí)行。
二、對(duì)于違規(guī)收取的保證金(投標(biāo)保證金、履約保證金)應(yīng)明確受益主體，避免產(chǎn)生利益之爭(zhēng)。
三、各級(jí)財(cái)政部門(mén)作為政府采購(gòu)的監(jiān)督管理部門(mén)，應(yīng)制定明確對(duì)于收取違約保證金的管理辦法，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，防止形成帳外資金、管理漏洞。
來(lái)源：中國(guó)國(guó)際招標(biāo)網(wǎng)站
