組合式采購(gòu)方式是否行得通
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發(fā)布日期：2011年09月26日
在政府采購(gòu)實(shí)踐探索中，突然“閃”出的新奇招數(shù)，讓人感覺眼前一亮。
日前，在某市保障性住房電梯采購(gòu)項(xiàng)目采購(gòu)中，記者發(fā)現(xiàn)該市的做法很是新奇，即項(xiàng)目采購(gòu)是以公開招標(biāo)與邀請(qǐng)招標(biāo)相結(jié)合的方式進(jìn)行。
據(jù)了解，這種操作方式的第一步是公開招標(biāo)資格預(yù)審，每年進(jìn)行一次，在面向所有供應(yīng)商投標(biāo)的同時(shí)，有針對(duì)性地重點(diǎn)邀請(qǐng)一些優(yōu)秀供應(yīng)商前來(lái)參與投標(biāo)。資格預(yù)審環(huán)節(jié)主要采用綜合評(píng)審法，將實(shí)力強(qiáng)、業(yè)績(jī)好的品牌供應(yīng)商篩選出來(lái)。第二步是以邀請(qǐng)招標(biāo)的方式，邀請(qǐng)資格預(yù)審入圍的供應(yīng)商參加招標(biāo)，并堅(jiān)持“以量壓價(jià)、多輪報(bào)價(jià)、最低價(jià)中標(biāo)”的方法選擇供應(yīng)商。在招標(biāo)過程中，當(dāng)?shù)卣少?gòu)監(jiān)管部門和紀(jì)檢部門進(jìn)行全程監(jiān)督。同一個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目，卻采用了兩種采購(gòu)方式，而且都屬于招標(biāo)方式。對(duì)于這種做法，業(yè)界人士會(huì)如何看待呢？
初衷：實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)中的低價(jià)
“通過第一階段的公開招標(biāo)，可以有效確保入圍供應(yīng)商是一定范圍和行業(yè)內(nèi)的優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商。在此基礎(chǔ)上進(jìn)行邀請(qǐng)招標(biāo)，不僅可以提高采購(gòu)效率，還可以通過多輪報(bào)價(jià)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)中的低價(jià)?！蹦车卣少?gòu)中心項(xiàng)目負(fù)責(zé)人告訴記者，一個(gè)項(xiàng)目以公開招標(biāo)與邀請(qǐng)招標(biāo)相結(jié)合的方式進(jìn)行，可以彌補(bǔ)單個(gè)采購(gòu)方式在實(shí)踐中存在的不足。公開招標(biāo)在其公開程度、競(jìng)爭(zhēng)的廣泛性等方面具有較大的優(yōu)勢(shì)，但公開招標(biāo)也有一定的缺陷，如耗時(shí)較長(zhǎng)等。另外，有些項(xiàng)目專業(yè)性較強(qiáng)，有資格承接的潛在投標(biāo)人較少，或者需要在較短時(shí)間內(nèi)完成采購(gòu)任務(wù)等，也不宜采用公開招標(biāo)的方式。邀請(qǐng)招標(biāo)的方式則在一定程度上彌補(bǔ)了這些缺陷，同時(shí)又能夠相對(duì)較充分地發(fā)揮招標(biāo)的優(yōu)勢(shì)。以公開招標(biāo)方式入圍、邀請(qǐng)招標(biāo)確定中標(biāo)結(jié)果的組合式做法，在提高效率、降低價(jià)格的同時(shí)也確保了采購(gòu)質(zhì)量。
同時(shí)，該負(fù)責(zé)人還表示，在實(shí)踐操作中，他們還會(huì)根據(jù)項(xiàng)目需求與供應(yīng)商的變化進(jìn)行必要的補(bǔ)充入圍，以確保有效競(jìng)爭(zhēng)。該地從2010年便開始采用這種組合式采購(gòu)方式。
“其實(shí)，這很類似協(xié)議供貨的做法，先入圍，然后通過競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生最后的中標(biāo)成交供應(yīng)商。不過協(xié)議供貨一般通過詢價(jià)，而它是采用邀請(qǐng)招標(biāo)?！蹦呈∫晃徊辉竿嘎┬彰恼少?gòu)人士認(rèn)為，從程序上看，這種做法在一定程度上體現(xiàn)了效率和公平的結(jié)合，雖然后面的邀請(qǐng)招標(biāo)是否可以經(jīng)過幾輪報(bào)價(jià)，值得商榷，但不能否認(rèn)，這是一種通過競(jìng)爭(zhēng)而且主要是價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的結(jié)果。
“如果這種兩種采購(gòu)方式結(jié)合的做法，其出發(fā)點(diǎn)是為了采購(gòu)到物美價(jià)廉的東西，我認(rèn)為可以進(jìn)行有益的嘗試和探索?！北婗温蓭熓聞?wù)所長(zhǎng)期接觸政府采購(gòu)的法律專家張雷鋒這樣看待這種結(jié)合的采購(gòu)方式。
然而，也有不少地方的政府采購(gòu)從業(yè)人員認(rèn)為，這種組合式的采購(gòu)方式在操作中缺少有力的法律依據(jù)。
疑惑：法律適用性
“這種新型的組合式的做法，有失公平。”寧夏回族自治區(qū)財(cái)政廳政府采購(gòu)管理處相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，任何一個(gè)游戲只能有一個(gè)游戲規(guī)則，而且游戲規(guī)則是提前約定好的，有明確的法律依據(jù)，不能在一個(gè)游戲中同時(shí)采用多種游戲規(guī)則。某地采用的這種做法，從當(dāng)前政府采購(gòu)的執(zhí)行法律法規(guī)來(lái)看，有違反法定程序的嫌疑，而且容易引發(fā)暗箱操作的猜疑。
“‘公開招標(biāo)+邀請(qǐng)招標(biāo)’的方式，且不論結(jié)果如何，單從采購(gòu)方式的適用條件來(lái)看，也有欠妥之處?！眱?nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市敖漢旗政府采購(gòu)中心相關(guān)人士認(rèn)為，《政府采購(gòu)法》第29條規(guī)定，符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式采購(gòu)：（一）具有特殊性，只能從有限范圍的供應(yīng)商處采購(gòu)的；（二）采用公開招標(biāo)方式的費(fèi)用占政府采購(gòu)項(xiàng)目總價(jià)值的比例過大的。在該電梯項(xiàng)目中，采用邀請(qǐng)招標(biāo)的方式并不符合法律規(guī)定的條件。
同時(shí)，該人士還提出，這種做法與法律相違背之處還在于邀請(qǐng)招標(biāo)、多輪報(bào)價(jià)的操作。一般在政府采購(gòu)的執(zhí)行中，邀請(qǐng)招標(biāo)與公開招標(biāo)的操作要求是一樣的，即實(shí)行一次性報(bào)價(jià)。因此，無(wú)論是適用條件還是操作要求，都與《政府采購(gòu)法》不相吻合。
浙江省政府采購(gòu)中心相關(guān)人士也認(rèn)為，從邀請(qǐng)招標(biāo)的適用條件來(lái)看，很顯然一般的電梯采購(gòu)項(xiàng)目并不符合，而且邀請(qǐng)招標(biāo)在政府采購(gòu)的實(shí)際操作上因條件要求嚴(yán)格也很少使用。同時(shí)，邀請(qǐng)招標(biāo)是一次性報(bào)價(jià)，而該地的做法是多輪報(bào)價(jià)，明顯不符合邀請(qǐng)招標(biāo)的實(shí)際操作要求，該地的操作中應(yīng)該講是將邀請(qǐng)招標(biāo)按競(jìng)爭(zhēng)性談判的方式予以處理。作為政府采購(gòu)的操作機(jī)構(gòu)，該人士認(rèn)為政府采購(gòu)是要在法律的前提與框架下進(jìn)行操作。
對(duì)于邀請(qǐng)招標(biāo)、多輪報(bào)價(jià)的做法，某省不愿透漏姓名的政府采購(gòu)人士認(rèn)為，如果將邀請(qǐng)招標(biāo)改為競(jìng)爭(zhēng)性談判，那至少能夠符合法律上多輪報(bào)價(jià)的適用條件。
此外，內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市敖漢旗政府采購(gòu)中心和浙江省政府采購(gòu)中心的人士都認(rèn)為，這種組合式的采購(gòu)方式，也容易引起后續(xù)的質(zhì)疑和投訴，為后期的政府采購(gòu)環(huán)節(jié)埋下隱患。而且一旦發(fā)生質(zhì)疑投訴，無(wú)論是操作機(jī)構(gòu)還是監(jiān)管部門都可能會(huì)站不住腳。
如何看待實(shí)踐中的創(chuàng)新
“創(chuàng)新的過程中總會(huì)碰到這樣那樣看似不合法、不合理的地方，但我認(rèn)為，不應(yīng)拘泥在細(xì)節(jié)，而是要抓住公平和效率主題，運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和監(jiān)督制約機(jī)制兩大機(jī)制?！蹦呈≌少?gòu)人士認(rèn)為，對(duì)于這種新做法可以再觀察，看看效果怎么樣，而不要先否定。但此種做法在實(shí)踐操作中的關(guān)鍵是要保證第一階段入圍的公平性和第二階段抽取的隨機(jī)性。
“適用法律不能太刻板、太拘泥于法律?！睆埨卒h認(rèn)為，只要這種創(chuàng)新或者說(shuō)是嘗試的出發(fā)點(diǎn)是好的，而非出于私利，同時(shí)能夠保證過程的公開、公平和公正，實(shí)際所取得的結(jié)果也是好的，應(yīng)該可以進(jìn)行有益的嘗試。
此外，有業(yè)界人士認(rèn)為，《政府采購(gòu)法》從2003年實(shí)施以來(lái)，確實(shí)有一些地方需要根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行有益地探索和完善，以便強(qiáng)化其對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)性。采取組合式采購(gòu)方式到底可行與否，除了要討論其法律的適用性問題，還要看其操作過程中是否能夠有效體現(xiàn)和堅(jiān)持政府采購(gòu)的基本原則、是否有助于緩解當(dāng)前政府采購(gòu)執(zhí)行中存在的問題。對(duì)待這種源于實(shí)踐中的嘗試和探索，應(yīng)該以更高、更寬廣的視角來(lái)看待，為將來(lái)政府采購(gòu)法律、法規(guī)的完善提供有益的參考。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
日前，在某市保障性住房電梯采購(gòu)項(xiàng)目采購(gòu)中，記者發(fā)現(xiàn)該市的做法很是新奇，即項(xiàng)目采購(gòu)是以公開招標(biāo)與邀請(qǐng)招標(biāo)相結(jié)合的方式進(jìn)行。
據(jù)了解，這種操作方式的第一步是公開招標(biāo)資格預(yù)審，每年進(jìn)行一次，在面向所有供應(yīng)商投標(biāo)的同時(shí)，有針對(duì)性地重點(diǎn)邀請(qǐng)一些優(yōu)秀供應(yīng)商前來(lái)參與投標(biāo)。資格預(yù)審環(huán)節(jié)主要采用綜合評(píng)審法，將實(shí)力強(qiáng)、業(yè)績(jī)好的品牌供應(yīng)商篩選出來(lái)。第二步是以邀請(qǐng)招標(biāo)的方式，邀請(qǐng)資格預(yù)審入圍的供應(yīng)商參加招標(biāo)，并堅(jiān)持“以量壓價(jià)、多輪報(bào)價(jià)、最低價(jià)中標(biāo)”的方法選擇供應(yīng)商。在招標(biāo)過程中，當(dāng)?shù)卣少?gòu)監(jiān)管部門和紀(jì)檢部門進(jìn)行全程監(jiān)督。同一個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目，卻采用了兩種采購(gòu)方式，而且都屬于招標(biāo)方式。對(duì)于這種做法，業(yè)界人士會(huì)如何看待呢？
初衷：實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)中的低價(jià)
“通過第一階段的公開招標(biāo)，可以有效確保入圍供應(yīng)商是一定范圍和行業(yè)內(nèi)的優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商。在此基礎(chǔ)上進(jìn)行邀請(qǐng)招標(biāo)，不僅可以提高采購(gòu)效率，還可以通過多輪報(bào)價(jià)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)中的低價(jià)?！蹦车卣少?gòu)中心項(xiàng)目負(fù)責(zé)人告訴記者，一個(gè)項(xiàng)目以公開招標(biāo)與邀請(qǐng)招標(biāo)相結(jié)合的方式進(jìn)行，可以彌補(bǔ)單個(gè)采購(gòu)方式在實(shí)踐中存在的不足。公開招標(biāo)在其公開程度、競(jìng)爭(zhēng)的廣泛性等方面具有較大的優(yōu)勢(shì)，但公開招標(biāo)也有一定的缺陷，如耗時(shí)較長(zhǎng)等。另外，有些項(xiàng)目專業(yè)性較強(qiáng)，有資格承接的潛在投標(biāo)人較少，或者需要在較短時(shí)間內(nèi)完成采購(gòu)任務(wù)等，也不宜采用公開招標(biāo)的方式。邀請(qǐng)招標(biāo)的方式則在一定程度上彌補(bǔ)了這些缺陷，同時(shí)又能夠相對(duì)較充分地發(fā)揮招標(biāo)的優(yōu)勢(shì)。以公開招標(biāo)方式入圍、邀請(qǐng)招標(biāo)確定中標(biāo)結(jié)果的組合式做法，在提高效率、降低價(jià)格的同時(shí)也確保了采購(gòu)質(zhì)量。
同時(shí)，該負(fù)責(zé)人還表示，在實(shí)踐操作中，他們還會(huì)根據(jù)項(xiàng)目需求與供應(yīng)商的變化進(jìn)行必要的補(bǔ)充入圍，以確保有效競(jìng)爭(zhēng)。該地從2010年便開始采用這種組合式采購(gòu)方式。
“其實(shí)，這很類似協(xié)議供貨的做法，先入圍，然后通過競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生最后的中標(biāo)成交供應(yīng)商。不過協(xié)議供貨一般通過詢價(jià)，而它是采用邀請(qǐng)招標(biāo)?！蹦呈∫晃徊辉竿嘎┬彰恼少?gòu)人士認(rèn)為，從程序上看，這種做法在一定程度上體現(xiàn)了效率和公平的結(jié)合，雖然后面的邀請(qǐng)招標(biāo)是否可以經(jīng)過幾輪報(bào)價(jià)，值得商榷，但不能否認(rèn)，這是一種通過競(jìng)爭(zhēng)而且主要是價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的結(jié)果。
“如果這種兩種采購(gòu)方式結(jié)合的做法，其出發(fā)點(diǎn)是為了采購(gòu)到物美價(jià)廉的東西，我認(rèn)為可以進(jìn)行有益的嘗試和探索?！北婗温蓭熓聞?wù)所長(zhǎng)期接觸政府采購(gòu)的法律專家張雷鋒這樣看待這種結(jié)合的采購(gòu)方式。
然而，也有不少地方的政府采購(gòu)從業(yè)人員認(rèn)為，這種組合式的采購(gòu)方式在操作中缺少有力的法律依據(jù)。
疑惑：法律適用性
“這種新型的組合式的做法，有失公平。”寧夏回族自治區(qū)財(cái)政廳政府采購(gòu)管理處相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，任何一個(gè)游戲只能有一個(gè)游戲規(guī)則，而且游戲規(guī)則是提前約定好的，有明確的法律依據(jù)，不能在一個(gè)游戲中同時(shí)采用多種游戲規(guī)則。某地采用的這種做法，從當(dāng)前政府采購(gòu)的執(zhí)行法律法規(guī)來(lái)看，有違反法定程序的嫌疑，而且容易引發(fā)暗箱操作的猜疑。
“‘公開招標(biāo)+邀請(qǐng)招標(biāo)’的方式，且不論結(jié)果如何，單從采購(gòu)方式的適用條件來(lái)看，也有欠妥之處?！眱?nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市敖漢旗政府采購(gòu)中心相關(guān)人士認(rèn)為，《政府采購(gòu)法》第29條規(guī)定，符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式采購(gòu)：（一）具有特殊性，只能從有限范圍的供應(yīng)商處采購(gòu)的；（二）采用公開招標(biāo)方式的費(fèi)用占政府采購(gòu)項(xiàng)目總價(jià)值的比例過大的。在該電梯項(xiàng)目中，采用邀請(qǐng)招標(biāo)的方式并不符合法律規(guī)定的條件。
同時(shí)，該人士還提出，這種做法與法律相違背之處還在于邀請(qǐng)招標(biāo)、多輪報(bào)價(jià)的操作。一般在政府采購(gòu)的執(zhí)行中，邀請(qǐng)招標(biāo)與公開招標(biāo)的操作要求是一樣的，即實(shí)行一次性報(bào)價(jià)。因此，無(wú)論是適用條件還是操作要求，都與《政府采購(gòu)法》不相吻合。
浙江省政府采購(gòu)中心相關(guān)人士也認(rèn)為，從邀請(qǐng)招標(biāo)的適用條件來(lái)看，很顯然一般的電梯采購(gòu)項(xiàng)目并不符合，而且邀請(qǐng)招標(biāo)在政府采購(gòu)的實(shí)際操作上因條件要求嚴(yán)格也很少使用。同時(shí)，邀請(qǐng)招標(biāo)是一次性報(bào)價(jià)，而該地的做法是多輪報(bào)價(jià)，明顯不符合邀請(qǐng)招標(biāo)的實(shí)際操作要求，該地的操作中應(yīng)該講是將邀請(qǐng)招標(biāo)按競(jìng)爭(zhēng)性談判的方式予以處理。作為政府采購(gòu)的操作機(jī)構(gòu)，該人士認(rèn)為政府采購(gòu)是要在法律的前提與框架下進(jìn)行操作。
對(duì)于邀請(qǐng)招標(biāo)、多輪報(bào)價(jià)的做法，某省不愿透漏姓名的政府采購(gòu)人士認(rèn)為，如果將邀請(qǐng)招標(biāo)改為競(jìng)爭(zhēng)性談判，那至少能夠符合法律上多輪報(bào)價(jià)的適用條件。
此外，內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市敖漢旗政府采購(gòu)中心和浙江省政府采購(gòu)中心的人士都認(rèn)為，這種組合式的采購(gòu)方式，也容易引起后續(xù)的質(zhì)疑和投訴，為后期的政府采購(gòu)環(huán)節(jié)埋下隱患。而且一旦發(fā)生質(zhì)疑投訴，無(wú)論是操作機(jī)構(gòu)還是監(jiān)管部門都可能會(huì)站不住腳。
如何看待實(shí)踐中的創(chuàng)新
“創(chuàng)新的過程中總會(huì)碰到這樣那樣看似不合法、不合理的地方，但我認(rèn)為，不應(yīng)拘泥在細(xì)節(jié)，而是要抓住公平和效率主題，運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和監(jiān)督制約機(jī)制兩大機(jī)制?！蹦呈≌少?gòu)人士認(rèn)為，對(duì)于這種新做法可以再觀察，看看效果怎么樣，而不要先否定。但此種做法在實(shí)踐操作中的關(guān)鍵是要保證第一階段入圍的公平性和第二階段抽取的隨機(jī)性。
“適用法律不能太刻板、太拘泥于法律?！睆埨卒h認(rèn)為，只要這種創(chuàng)新或者說(shuō)是嘗試的出發(fā)點(diǎn)是好的，而非出于私利，同時(shí)能夠保證過程的公開、公平和公正，實(shí)際所取得的結(jié)果也是好的，應(yīng)該可以進(jìn)行有益的嘗試。
此外，有業(yè)界人士認(rèn)為，《政府采購(gòu)法》從2003年實(shí)施以來(lái)，確實(shí)有一些地方需要根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行有益地探索和完善，以便強(qiáng)化其對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)性。采取組合式采購(gòu)方式到底可行與否，除了要討論其法律的適用性問題，還要看其操作過程中是否能夠有效體現(xiàn)和堅(jiān)持政府采購(gòu)的基本原則、是否有助于緩解當(dāng)前政府采購(gòu)執(zhí)行中存在的問題。對(duì)待這種源于實(shí)踐中的嘗試和探索，應(yīng)該以更高、更寬廣的視角來(lái)看待，為將來(lái)政府采購(gòu)法律、法規(guī)的完善提供有益的參考。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
