公開項(xiàng)目預(yù)算有利于政采各方當(dāng)事人
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發(fā)布日期：2011年11月22日
《政府采購(gòu)法》的頒布標(biāo)志著我國(guó)政府采購(gòu)工作步入了法治化軌道，但由于與其配套的實(shí)施細(xì)則尚未出臺(tái)，而且政府采購(gòu)制度在我國(guó)執(zhí)行的時(shí)間還不長(zhǎng)，致使在實(shí)際操作過程中，有許多問題會(huì)引起爭(zhēng)議，其中是否應(yīng)公開政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算是一個(gè)突出的爭(zhēng)論點(diǎn)。瀏覽一下各地的政府采購(gòu)招標(biāo)公告，可以看到公開項(xiàng)目預(yù)算與不公開項(xiàng)目預(yù)算的情況都有，而且不公開的情況還要多一些。2009年4月10日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)管理工作的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2009〕35號(hào)）為此作出了明確規(guī)定，即《意見》第三條“堅(jiān)持預(yù)算約束，進(jìn)一步提高政府采購(gòu)效率和質(zhì)量”。筆者認(rèn)為，此規(guī)定非常及時(shí)，而且完全正確。而要“堅(jiān)持預(yù)算約束”的最有效途徑是公開政府采購(gòu)項(xiàng)目的預(yù)算。
公開項(xiàng)目預(yù)算符合法律要求
政府采購(gòu)預(yù)算是指采購(gòu)人根據(jù)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和行政任務(wù)編制的、并經(jīng)過規(guī)定程序批準(zhǔn)的年度政府采購(gòu)計(jì)劃，政府采購(gòu)預(yù)算是事業(yè)行政單位財(cái)務(wù)預(yù)算的一個(gè)組成部分。政府采購(gòu)制度與政采改革前采購(gòu)體制的根本區(qū)別就是要加強(qiáng)采購(gòu)的計(jì)劃性管理，以解決過去隨意采購(gòu)、監(jiān)督缺乏依據(jù)、不能形成規(guī)模采購(gòu)效益等問題。
編制政府采購(gòu)預(yù)算的原因主要有三個(gè)：
一是政府采購(gòu)資金是國(guó)家財(cái)政預(yù)算資金，預(yù)算資金的支出使用必須要有預(yù)算，這就決定了政府采購(gòu)也必須實(shí)行預(yù)算管理，與預(yù)算資金的執(zhí)行有機(jī)地結(jié)合。二是國(guó)庫(kù)集中收付制度改革客觀要求政府采購(gòu)要有預(yù)算，以便為實(shí)行財(cái)政直接撥付辦法提供支付依據(jù)。三是為了有效地全過程監(jiān)督政府采購(gòu)行為，也必須要編制政府采購(gòu)預(yù)算。
《政府采購(gòu)法》第六條對(duì)此作出了明確規(guī)定：“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行”。本條款主要有三個(gè)方面的含義：1.政府采購(gòu)項(xiàng)目必須列入財(cái)政預(yù)算；2.政府采購(gòu)項(xiàng)目必須按規(guī)定用途使用；3.采購(gòu)項(xiàng)目不得超過預(yù)算定額。
國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)管理工作的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2009〕35號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見》）第三條也明確規(guī)定“各部門、各單位要按照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定和財(cái)政部門預(yù)算管理的要求，將政府采購(gòu)項(xiàng)目全部編入部門預(yù)算，做好政府采購(gòu)預(yù)算和采購(gòu)計(jì)劃編報(bào)的相互銜接工作，確保采購(gòu)計(jì)劃嚴(yán)格按政府采購(gòu)預(yù)算的項(xiàng)目和數(shù)額執(zhí)行”。
另外，政府采購(gòu)預(yù)算是部門預(yù)算的重要組成部分，政府采購(gòu)要求加強(qiáng)各部門預(yù)算的編制。編制部門預(yù)算，可以改變現(xiàn)行的一個(gè)部門多種資金渠道、多頭申請(qǐng)預(yù)算的做法；使預(yù)算進(jìn)一步細(xì)化，有利于社會(huì)各界對(duì)政府財(cái)政的監(jiān)督，提高預(yù)算編制的透明度，使預(yù)算編制走上公開、公平、公正的道路；有利于強(qiáng)化預(yù)算觀念，提高預(yù)算管理水平，規(guī)范政府行為，促進(jìn)財(cái)政法制建設(shè)，依法行政，依法理財(cái)。所以，筆者認(rèn)為，公開政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算是具有法律依據(jù)的。
公開項(xiàng)目預(yù)算有利于采購(gòu)人
筆者以為，公開政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算是有利于采購(gòu)人的，這可以從以下兩方面來分析。
第一， 公開政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算有利于采購(gòu)人增強(qiáng)預(yù)算意識(shí)。
批準(zhǔn)的采購(gòu)預(yù)算通?？紤]到了確保該采購(gòu)項(xiàng)目質(zhì)量的各項(xiàng)費(fèi)用，在執(zhí)行中不應(yīng)當(dāng)突破。否則，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)調(diào)整采購(gòu)需求，或者調(diào)整本部門的支出預(yù)算，總之要自求平衡，按照采購(gòu)合同約定履行付款義務(wù)。更為重要的是：預(yù)算是經(jīng)過法定程序批準(zhǔn)的資金計(jì)劃，具有法律效力。所以說，采購(gòu)人必須要按照規(guī)定編制并執(zhí)行預(yù)算。
這里重點(diǎn)要注意以下兩點(diǎn)，一是要增強(qiáng)采購(gòu)的計(jì)劃性，要將擬采購(gòu)的項(xiàng)目全面、詳細(xì)地在部門預(yù)算相應(yīng)科目中反映出來。二是要嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算開展采購(gòu)活動(dòng)，不得擅自改變資金用途，也不得超標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)。而公開政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算恰恰可以強(qiáng)化采購(gòu)人的預(yù)算意識(shí)，并接受社會(huì)監(jiān)督。
第二，有利于采購(gòu)到符合采購(gòu)人需求的采購(gòu)對(duì)象。
以信息系統(tǒng)項(xiàng)目為例，一個(gè)信息系統(tǒng)項(xiàng)目，僅從項(xiàng)目名稱和部分技術(shù)指標(biāo)上是很難判斷其規(guī)模和具體要求的，而且還往往存在著因采用不同檔次的設(shè)備和軟件而造成項(xiàng)目報(bào)價(jià)差異巨大的問題。例如某臺(tái)服務(wù)器的硬件配置相差不大（僅從硬件指標(biāo)而不是性能指標(biāo)上看），而采用不同的操作系統(tǒng)（如UNIX或Windows）,其價(jià)格會(huì)相差數(shù)倍乃至數(shù)十倍，而對(duì)一個(gè)信息系統(tǒng)項(xiàng)目來說，其中的軟硬件數(shù)量是幾十、幾百、幾千件，當(dāng)然選用不同檔次的軟硬件會(huì)造成報(bào)價(jià)的巨大差異。而公開政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算后，可以使供應(yīng)商根據(jù)項(xiàng)目預(yù)算情況設(shè)計(jì)出一個(gè)符合采購(gòu)人要求的項(xiàng)目，有利于采購(gòu)人獲得一個(gè)性價(jià)比最優(yōu)的系統(tǒng)、滿足采購(gòu)人將來的應(yīng)用需要。
公開項(xiàng)目預(yù)算有利于供應(yīng)商
公開政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算有利于供應(yīng)商也可以從以下兩個(gè)方面來分析。
第一，有利于供應(yīng)商有的放矢參與采購(gòu)活動(dòng)。
采購(gòu)項(xiàng)目是否有預(yù)算保障，直接關(guān)系到供應(yīng)商的切身利益。目前，由于部門預(yù)算沒有向社會(huì)公開，供應(yīng)商掌握不到各個(gè)部門的預(yù)算情況，當(dāng)然也無從知曉其采購(gòu)項(xiàng)目的預(yù)算。還是以信息系統(tǒng)為例，如果不知項(xiàng)目預(yù)算，不同的供應(yīng)商由于理解不同、選用設(shè)備檔次不同，其設(shè)計(jì)出的方案會(huì)千差萬別，很難有較多可供采購(gòu)人選擇的恰到好處的系統(tǒng)。
第二，有利于供應(yīng)商之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。
對(duì)一個(gè)信息系統(tǒng)項(xiàng)目來說，從可行性研究、立項(xiàng)、審批到進(jìn)入采購(gòu)程序，往往要經(jīng)過1～2年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間。由于時(shí)間間隔過長(zhǎng)，使某些供應(yīng)商得以了解到項(xiàng)目預(yù)算、乃至許多項(xiàng)目細(xì)節(jié)，更有甚者，不排除某些供應(yīng)商參與了項(xiàng)目立項(xiàng)的部分工作，而其他大部分供應(yīng)商是不知項(xiàng)目預(yù)算和相關(guān)細(xì)節(jié)的，使得供應(yīng)商不能在同一起跑線上公平競(jìng)爭(zhēng)。
而公開項(xiàng)目預(yù)算，可以減少這種不公平，為各供應(yīng)商之間的公平競(jìng)爭(zhēng)提供了一個(gè)好的平臺(tái)，同時(shí)也提高了政府采購(gòu)?fù)该鞫?。而公開透明正是政府采購(gòu)的基本原則，《政府采購(gòu)法》第三條規(guī)定：“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循公開透明原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、公正原則和誠(chéng)實(shí)信用原則。”
公開項(xiàng)目預(yù)算有利于操作機(jī)構(gòu)
政府采購(gòu)的主角是采購(gòu)人和供應(yīng)商，而采購(gòu)操作機(jī)構(gòu)是其不可缺少的重要橋梁。所以，對(duì)是否應(yīng)公開政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算一事，除了站在采購(gòu)人和供應(yīng)商的角度來討論外，也應(yīng)該從采購(gòu)操作機(jī)構(gòu)的角度來加以分析、研究。公開政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算也是有利于采購(gòu)操作機(jī)構(gòu)的。
第一，有利于提高招標(biāo)成功率，減少招標(biāo)失敗的概率。
提高項(xiàng)目采購(gòu)的成功率，既減少了采購(gòu)人員的工作量，又節(jié)約了政府采購(gòu)成本，提高了政府采購(gòu)效率，有利于政府采購(gòu)制度的推廣和執(zhí)行。在不公開采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算情況下，有時(shí)雖然投標(biāo)單位不少，但由于不少投標(biāo)人報(bào)價(jià)過高或過低，嚴(yán)重偏離項(xiàng)目預(yù)算而不能滿足采購(gòu)需求，而價(jià)格比較接近預(yù)算的，可能其方案又不盡合理，致使無法評(píng)出既滿足技術(shù)需求，又符合預(yù)算要求的供應(yīng)商而不得不廢標(biāo)，使一個(gè)項(xiàng)目要招幾次標(biāo)，造成采購(gòu)操作機(jī)構(gòu)資源的極大浪費(fèi)。
第二，公開項(xiàng)目預(yù)算后可以為采購(gòu)操作機(jī)構(gòu)工作人員省卻很多不必要的麻煩。
由于不公開項(xiàng)目預(yù)算，供應(yīng)商會(huì)不斷通過各種渠道、各種方式來詢問項(xiàng)目預(yù)算。每當(dāng)公開一個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目的招標(biāo)信息，就會(huì)有不少電話來詢問項(xiàng)目預(yù)算情況，干擾了采購(gòu)人員的正常工作。而且在這種情況下，供應(yīng)商很可能會(huì)采用一些“非常手段”來達(dá)到他們的目的，這也給某些機(jī)構(gòu)、人員帶來了尋租的渠道，而公開項(xiàng)目預(yù)算后就可以避免這種尋租可能，也就是說，公開政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算不僅可以減少采購(gòu)人員工作量，而且也有利于廉政建設(shè)。
公開預(yù)算不會(huì)導(dǎo)致價(jià)格虛高和串標(biāo)圍標(biāo)
對(duì)公開政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算討論最多的就是許多人擔(dān)心供應(yīng)商知道預(yù)算后會(huì)造成價(jià)格虛高，不利于競(jìng)爭(zhēng)；甚至還有人認(rèn)為公開項(xiàng)目預(yù)算“就可能誘導(dǎo)供應(yīng)商串標(biāo)圍標(biāo)”。筆者可以負(fù)責(zé)任地說：對(duì)信息系統(tǒng)集成項(xiàng)目來說，公開預(yù)算絕不會(huì)造成價(jià)格虛高，更不可能“誘導(dǎo)供應(yīng)商串標(biāo)圍標(biāo)”。
十多年來，筆者負(fù)責(zé)采購(gòu)的系統(tǒng)集成項(xiàng)目多達(dá)上千個(gè)（平均每年80～100個(gè)項(xiàng)目），遇到過各種各樣的投標(biāo)情況，當(dāng)然也包括價(jià)格虛高和串標(biāo)圍標(biāo)現(xiàn)象，但這些問題的發(fā)生都不是因?yàn)楣_了項(xiàng)目預(yù)算。對(duì)此，筆者舉幾個(gè)最近公開項(xiàng)目預(yù)算后的招標(biāo)項(xiàng)目數(shù)據(jù)就能說明問題：
1．某醫(yī)學(xué)影像系統(tǒng)軟硬件產(chǎn)品：預(yù)算500萬元，有4個(gè)供應(yīng)商投標(biāo)，最高報(bào)價(jià)321萬元、最低報(bào)價(jià)255萬元；2.某單位音響、多媒體系統(tǒng)：預(yù)算95萬元，有10個(gè)供應(yīng)商投標(biāo)，最高報(bào)價(jià)92萬元、最低報(bào)價(jià)67萬元；3. 某單位數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)：預(yù)算290萬元，有3個(gè)供應(yīng)商投標(biāo)，最高報(bào)價(jià)208萬元、最低報(bào)價(jià)105萬元。上述數(shù)據(jù)說明，價(jià)格是否虛高與公開項(xiàng)目預(yù)算沒有關(guān)系。
當(dāng)然，這不是說在實(shí)際采購(gòu)過程中不存在價(jià)格虛高的情況，但根據(jù)筆者的經(jīng)驗(yàn)，價(jià)格虛高主要存在于一些競(jìng)爭(zhēng)不充分的項(xiàng)目，而與是否公開項(xiàng)目預(yù)算無關(guān)。因?yàn)橐粋€(gè)采購(gòu)項(xiàng)目不能形成充分競(jìng)爭(zhēng)的根本原因是供應(yīng)商了解到該采購(gòu)人有明顯傾向時(shí)，便不愿做無用功（即不參與投標(biāo)）造成的，并非是預(yù)算因素。而采購(gòu)人的“心中偶像”早就知道項(xiàng)目預(yù)算及細(xì)節(jié)，公開、不公開對(duì)其沒有影響，甚至有些采購(gòu)人的項(xiàng)目可行性報(bào)告都是該供應(yīng)商寫的。
另外，筆者以為，串標(biāo)圍標(biāo)現(xiàn)象的發(fā)生更是與是否公開預(yù)算無關(guān)，其主要原因也是競(jìng)爭(zhēng)不充分，采購(gòu)人的明示、暗示就可以讓其他供應(yīng)商放棄投標(biāo)（供應(yīng)商經(jīng)常告訴筆者：他給采購(gòu)人打個(gè)電話就可以知道他該不該參與投標(biāo)）。
此外，假如某項(xiàng)目有10個(gè)投標(biāo)人，即使其中有3個(gè)是串標(biāo)的，也不會(huì)影響大局，因?yàn)樵谕稑?biāo)前，所有潛在投標(biāo)人的信息是保密的，即串標(biāo)者左右不了最終結(jié)果。筆者曾經(jīng)采購(gòu)過一個(gè)項(xiàng)目，共有27個(gè)投標(biāo)人，此時(shí)還可能會(huì)發(fā)生串標(biāo)圍標(biāo)現(xiàn)象嗎？要充分認(rèn)識(shí)到，造就充分競(jìng)爭(zhēng)的局面是政府采購(gòu)工作的靈魂。
再有，公開的是項(xiàng)目預(yù)算而不是招標(biāo)標(biāo)底（不少人將預(yù)算誤認(rèn)為標(biāo)底），項(xiàng)目預(yù)算與招標(biāo)項(xiàng)目標(biāo)底是兩個(gè)完全不同的概念。對(duì)信息系統(tǒng)而言，即使總價(jià)相近，其各個(gè)子系統(tǒng)也可能完全不同，主要還是要看符合采購(gòu)人需求情況及方案合理性、先進(jìn)性等。打個(gè)比喻，公開采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算相當(dāng)于給廚師規(guī)定了總費(fèi)用，比如讓每個(gè)廚師在1000元總費(fèi)用（預(yù)算）內(nèi)燒出一桌夠10人用的菜肴（采購(gòu)需求）。我們可以相信，10個(gè)廚師一定會(huì)有10種燒法，而我們只要找出那個(gè)搭配最合理、營(yíng)養(yǎng)價(jià)值最高、又能符合顧客口味而且能讓每人吃飽的廚師（中標(biāo)人）即可。而標(biāo)底的概念則是在招標(biāo)前已確定了10個(gè)菜的名稱、數(shù)量和質(zhì)量要求，要求找出滿足要求的最低價(jià)，這個(gè)標(biāo)底當(dāng)然不能公開。
附記
筆者認(rèn)為公開政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算是有利于政府采購(gòu)各當(dāng)事人利益的，而且也是具有法律依據(jù)的。但筆者主要從事信息系統(tǒng)集成項(xiàng)目的政府采購(gòu)工作，文章基本上也是以信息系統(tǒng)的采購(gòu)為例進(jìn)行分析研究的，不能排除筆者以偏賅全、一葉障目的可能性。
但根據(jù)筆者的工作經(jīng)驗(yàn)和對(duì)政府采購(gòu)制度的理解，還是堅(jiān)持認(rèn)為，公開政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算至少對(duì)信息系統(tǒng)項(xiàng)目來說是利大于弊的，這有利于提高政府采購(gòu)?fù)该鞫?、有利于政府采?gòu)制度的推廣和執(zhí)行，而且也符合《政府采購(gòu)法》的基本原則。
來源： 政府采購(gòu)信息報(bào)
