增強(qiáng)預(yù)算剛性 確保規(guī)范采購
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發(fā)布日期：2011年11月24日
隨著我國財(cái)政支出規(guī)模的不斷加大，政府采購制度已經(jīng)承載著實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金使用科學(xué)化、規(guī)范化、集約化目標(biāo)的重任。想要履行好這份責(zé)任，政府采購必須要從源頭抓好預(yù)算編制和執(zhí)行，為此必須得到部門預(yù)算編制環(huán)節(jié)的大力支持，同時(shí)增強(qiáng)預(yù)算剛性，用績(jī)效考核等辦法，確保政府采購預(yù)算的執(zhí)行剛性。
眾所周知，政府采購預(yù)算，是政府采購工作的源頭環(huán)節(jié)和執(zhí)行依據(jù)。既關(guān)乎政府采購的規(guī)模，也影響政府采購的效率，更牽涉政府采購的規(guī)范。
預(yù)算編制、執(zhí)行存問題
目前，各地在政府采購預(yù)算編制過程中仍存在一些不可忽視的問題。一是“跟班”預(yù)算，政府采購預(yù)算被當(dāng)作部門預(yù)算的“附屬物”，沒有單獨(dú)填報(bào)；二是“軟弱”預(yù)算，各預(yù)算單位采購執(zhí)行過程中隨意性大，資金使用缺乏計(jì)劃性約束力不強(qiáng)；三是“缺省”預(yù)算，預(yù)算外資金和自有資金采購的項(xiàng)目被排除在外；四是“泡沫”預(yù)算，在擬采購項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)編報(bào)上“大而空”。
同樣在執(zhí)行環(huán)節(jié)，也面臨了巨大的挑戰(zhàn)，“有預(yù)算但不按預(yù)算執(zhí)行”、“沒有批復(fù)就實(shí)施采購，先斬后奏”、“前松后緊，年底突擊花錢”等現(xiàn)象不勝枚舉。那么，有什么良方可對(duì)癥下藥？個(gè)人認(rèn)為，只有建立編制、執(zhí)行、考核多條剛性規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)線，才能夠有效解決政府采購預(yù)算過于“疲軟”的問題，從而促進(jìn)政府采購規(guī)范執(zhí)行。
預(yù)算編制應(yīng)結(jié)合資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)
提到政府采購預(yù)算不準(zhǔn)確這個(gè)話題，很多人最直觀的感受就是國有資產(chǎn)配備標(biāo)準(zhǔn)沒有細(xì)化、沒有統(tǒng)一。以電腦為例，什么類型的單位需要什么配置的電腦；多大規(guī)模的單位需要配備多少臺(tái)電腦；不同級(jí)別的單位采購電腦有何差別，這些均沒有統(tǒng)一的規(guī)定。如果說支出標(biāo)準(zhǔn)清晰化是對(duì)項(xiàng)目的要求，那么國有資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化就是針對(duì)國家機(jī)關(guān)、各個(gè)事業(yè)單位提出的要求，如果這兩“化”能夠齊頭并進(jìn)，采購人預(yù)算編制工作的準(zhǔn)確性將進(jìn)一步提升。
采購預(yù)算與部門預(yù)算同步編制
另外，多數(shù)地方政府采購預(yù)算目前的申報(bào)情況是，部門預(yù)算先于政府采購預(yù)算進(jìn)行申報(bào)。這樣容易導(dǎo)致的不良結(jié)果是，只要部門預(yù)算通過了，采購人年度所需資金就有了著落。采購人對(duì)于政府采購預(yù)算就會(huì)敷衍了事。導(dǎo)致采購預(yù)算與部門預(yù)算“兩張皮”，政府采購預(yù)算流于形式。
因此，要求政府采購預(yù)算應(yīng)該與部門預(yù)算一起，同時(shí)編，同時(shí)報(bào)，同時(shí)批是最好的選擇，無論是一輪審核還是兩輪審核，在預(yù)算“二下”的時(shí)候，財(cái)政部門都應(yīng)該出具正式的“部門政府采購預(yù)算編制情況審核意見書”，把全面、準(zhǔn)確的審核結(jié)果下達(dá)給采購人。另外，年度預(yù)算經(jīng)人大通過后，預(yù)算部門應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定及程序在批復(fù)部門預(yù)算的同時(shí)，批復(fù)部門政府采購預(yù)算。只有統(tǒng)一批復(fù)，才更能體現(xiàn)采購預(yù)算與部門預(yù)算其他部分同等重要。
應(yīng)編盡編 貼近市場(chǎng)
而想要實(shí)現(xiàn)政府采購預(yù)算編制的精準(zhǔn)性，非常重要的一點(diǎn)是要實(shí)現(xiàn)應(yīng)編盡編，同時(shí)還要求編制標(biāo)準(zhǔn)貼近市場(chǎng)。應(yīng)編盡編包括的內(nèi)容有政府采購預(yù)算要編全面，編完整，不僅能編到具體的項(xiàng)目，還要編出準(zhǔn)確的價(jià)格。我國目前還是一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，由于價(jià)格受供需、技術(shù)等多種因素的影響，變化較快，如果采購人在編制預(yù)算的時(shí)候，不對(duì)目前的市場(chǎng)行情進(jìn)行精確的了解，不對(duì)未來的市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)測(cè)，盲目根據(jù)過時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格、甚至“拍腦門”確定產(chǎn)品價(jià)格，必將導(dǎo)致政府采購預(yù)算不準(zhǔn)確。在這一點(diǎn)上，采購人對(duì)市場(chǎng)行情，產(chǎn)品價(jià)格相對(duì)準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)是政府采購預(yù)算不斷向“準(zhǔn)確”靠攏的又一劑良藥，政府采購當(dāng)年的價(jià)格可以為政府采購下一年的預(yù)算編制提供依據(jù)。
提倡預(yù)算即法 強(qiáng)化執(zhí)行剛性
預(yù)算執(zhí)行率低，或者說預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性，是各地政府采購從業(yè)者共同面對(duì)的問題。而與此相對(duì)應(yīng)的是，由此引發(fā)的政府采購效率低也成為政府采購飽受責(zé)難的理由。提高政府采購的計(jì)劃性，對(duì)于政府采購工作來說是非常重要的，甚至可以說是政府采購從業(yè)人員工作的一個(gè)準(zhǔn)繩。采購計(jì)劃規(guī)劃好了，政采部門在人員、時(shí)間的調(diào)配上才能游刃有余，更能避免“一單一采”，實(shí)現(xiàn)真正的集中采購，在一個(gè)時(shí)間段里，把所有的同類項(xiàng)目集中起來，既能提高效率、也能發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢(shì)。
值得注意的是，我國政府采購預(yù)算執(zhí)行情況牽涉到的橫向和縱向環(huán)節(jié)非常多，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會(huì)影響具體的執(zhí)行效果。因此，政府采購監(jiān)管部門，應(yīng)該建立有效的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于政府采購各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督審查。不僅要審核采購項(xiàng)目該不該采，也要切實(shí)監(jiān)督各方的采購進(jìn)度。
而推行政府采購制度改革，本質(zhì)上是對(duì)預(yù)算支出管理方式進(jìn)行改革，其最終目的是提高財(cái)政資金的使用效益，而這也正是政府采購預(yù)算管理體制改革的內(nèi)在要求。但是從我國目前的政府采購預(yù)算管理工作的具體情況來看：彈性太強(qiáng)、剛性仍不足。由于采購項(xiàng)目繁多且可預(yù)測(cè)性差，編制難度較大且準(zhǔn)確性較差，在采購預(yù)算執(zhí)行中會(huì)面臨多種不確定性因素的影響，實(shí)際執(zhí)行時(shí)隨意性較大。
因此，與部門預(yù)算一樣，政府采購預(yù)算經(jīng)人大審批后，也應(yīng)成為具有法律效力的文件，但這份文件，在具體執(zhí)行過程中，其法律效力的保證，需要一系列法律、法規(guī)和規(guī)章的保駕護(hù)航。在實(shí)際工作中，應(yīng)大力提倡“預(yù)算即法”的觀點(diǎn)，沒有人大的批準(zhǔn)，不能隨意追加、追減，要提高執(zhí)行環(huán)節(jié)的剛性，而對(duì)于那些經(jīng)常出現(xiàn)的“漏報(bào)”采購項(xiàng)目，甚至可以認(rèn)定其為“瞞報(bào)”，依法予以查處。
建立預(yù)算績(jī)效考核制度
雖然我國目前在預(yù)算編制以及執(zhí)行環(huán)節(jié)法規(guī)還不完善，但是財(cái)政部門并不是無所作為或一籌莫展，財(cái)政完全可以運(yùn)用手中的財(cái)政管理權(quán)對(duì)預(yù)算執(zhí)行加強(qiáng)監(jiān)管。比如，如果采購人無預(yù)算想要采購，得到的將是財(cái)政拒絕支付資金的結(jié)果。
與此同時(shí)，僅有監(jiān)督還不夠，應(yīng)該建立預(yù)算執(zhí)行情況的績(jī)效考核制度。據(jù)了解，目前，我國各地方財(cái)政預(yù)算基本上是投入預(yù)算的理念，對(duì)預(yù)算的績(jī)效評(píng)估與考核比較淡化。采購預(yù)算都是編制人員依據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，結(jié)合采購單位實(shí)際情況編制出來的，容易發(fā)生不切實(shí)際的情況，其效果需要通過績(jī)效評(píng)價(jià)給予驗(yàn)證。不合理或不科學(xué)的指標(biāo)分配方案，能立即調(diào)整的要當(dāng)年調(diào)整到位，已經(jīng)實(shí)施無法撤回的，要在下一個(gè)財(cái)政年度予以修正，這樣通過績(jī)效評(píng)價(jià)，能從源頭上防范各種低效預(yù)算項(xiàng)目的發(fā)生。
設(shè)立專門機(jī)構(gòu)檢查預(yù)算執(zhí)行
另外，在采購預(yù)算執(zhí)行中，不妨建立專門的財(cái)政檢查機(jī)構(gòu)實(shí)行跟蹤監(jiān)督，各相關(guān)部門和單位是否超計(jì)劃、超時(shí)用款，是否超范圍和超標(biāo)準(zhǔn)采購，采購專項(xiàng)資金的使用是否達(dá)到預(yù)期的目的和效益等，監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)都必須對(duì)照采購預(yù)算嚴(yán)格核查，并通過事中監(jiān)督、事后檢查對(duì)其執(zhí)行情況起到及時(shí)預(yù)警和糾偏的效果，以確保預(yù)算的執(zhí)行不發(fā)生偏差。
來源：政府采購信息報(bào)
眾所周知，政府采購預(yù)算，是政府采購工作的源頭環(huán)節(jié)和執(zhí)行依據(jù)。既關(guān)乎政府采購的規(guī)模，也影響政府采購的效率，更牽涉政府采購的規(guī)范。
預(yù)算編制、執(zhí)行存問題
目前，各地在政府采購預(yù)算編制過程中仍存在一些不可忽視的問題。一是“跟班”預(yù)算，政府采購預(yù)算被當(dāng)作部門預(yù)算的“附屬物”，沒有單獨(dú)填報(bào)；二是“軟弱”預(yù)算，各預(yù)算單位采購執(zhí)行過程中隨意性大，資金使用缺乏計(jì)劃性約束力不強(qiáng)；三是“缺省”預(yù)算，預(yù)算外資金和自有資金采購的項(xiàng)目被排除在外；四是“泡沫”預(yù)算，在擬采購項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)編報(bào)上“大而空”。
同樣在執(zhí)行環(huán)節(jié)，也面臨了巨大的挑戰(zhàn)，“有預(yù)算但不按預(yù)算執(zhí)行”、“沒有批復(fù)就實(shí)施采購，先斬后奏”、“前松后緊，年底突擊花錢”等現(xiàn)象不勝枚舉。那么，有什么良方可對(duì)癥下藥？個(gè)人認(rèn)為，只有建立編制、執(zhí)行、考核多條剛性規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)線，才能夠有效解決政府采購預(yù)算過于“疲軟”的問題，從而促進(jìn)政府采購規(guī)范執(zhí)行。
預(yù)算編制應(yīng)結(jié)合資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)
提到政府采購預(yù)算不準(zhǔn)確這個(gè)話題，很多人最直觀的感受就是國有資產(chǎn)配備標(biāo)準(zhǔn)沒有細(xì)化、沒有統(tǒng)一。以電腦為例，什么類型的單位需要什么配置的電腦；多大規(guī)模的單位需要配備多少臺(tái)電腦；不同級(jí)別的單位采購電腦有何差別，這些均沒有統(tǒng)一的規(guī)定。如果說支出標(biāo)準(zhǔn)清晰化是對(duì)項(xiàng)目的要求，那么國有資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化就是針對(duì)國家機(jī)關(guān)、各個(gè)事業(yè)單位提出的要求，如果這兩“化”能夠齊頭并進(jìn)，采購人預(yù)算編制工作的準(zhǔn)確性將進(jìn)一步提升。
采購預(yù)算與部門預(yù)算同步編制
另外，多數(shù)地方政府采購預(yù)算目前的申報(bào)情況是，部門預(yù)算先于政府采購預(yù)算進(jìn)行申報(bào)。這樣容易導(dǎo)致的不良結(jié)果是，只要部門預(yù)算通過了，采購人年度所需資金就有了著落。采購人對(duì)于政府采購預(yù)算就會(huì)敷衍了事。導(dǎo)致采購預(yù)算與部門預(yù)算“兩張皮”，政府采購預(yù)算流于形式。
因此，要求政府采購預(yù)算應(yīng)該與部門預(yù)算一起，同時(shí)編，同時(shí)報(bào)，同時(shí)批是最好的選擇，無論是一輪審核還是兩輪審核，在預(yù)算“二下”的時(shí)候，財(cái)政部門都應(yīng)該出具正式的“部門政府采購預(yù)算編制情況審核意見書”，把全面、準(zhǔn)確的審核結(jié)果下達(dá)給采購人。另外，年度預(yù)算經(jīng)人大通過后，預(yù)算部門應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定及程序在批復(fù)部門預(yù)算的同時(shí)，批復(fù)部門政府采購預(yù)算。只有統(tǒng)一批復(fù)，才更能體現(xiàn)采購預(yù)算與部門預(yù)算其他部分同等重要。
應(yīng)編盡編 貼近市場(chǎng)
而想要實(shí)現(xiàn)政府采購預(yù)算編制的精準(zhǔn)性，非常重要的一點(diǎn)是要實(shí)現(xiàn)應(yīng)編盡編，同時(shí)還要求編制標(biāo)準(zhǔn)貼近市場(chǎng)。應(yīng)編盡編包括的內(nèi)容有政府采購預(yù)算要編全面，編完整，不僅能編到具體的項(xiàng)目，還要編出準(zhǔn)確的價(jià)格。我國目前還是一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，由于價(jià)格受供需、技術(shù)等多種因素的影響，變化較快，如果采購人在編制預(yù)算的時(shí)候，不對(duì)目前的市場(chǎng)行情進(jìn)行精確的了解，不對(duì)未來的市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)測(cè)，盲目根據(jù)過時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格、甚至“拍腦門”確定產(chǎn)品價(jià)格，必將導(dǎo)致政府采購預(yù)算不準(zhǔn)確。在這一點(diǎn)上，采購人對(duì)市場(chǎng)行情，產(chǎn)品價(jià)格相對(duì)準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)是政府采購預(yù)算不斷向“準(zhǔn)確”靠攏的又一劑良藥，政府采購當(dāng)年的價(jià)格可以為政府采購下一年的預(yù)算編制提供依據(jù)。
提倡預(yù)算即法 強(qiáng)化執(zhí)行剛性
預(yù)算執(zhí)行率低，或者說預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性，是各地政府采購從業(yè)者共同面對(duì)的問題。而與此相對(duì)應(yīng)的是，由此引發(fā)的政府采購效率低也成為政府采購飽受責(zé)難的理由。提高政府采購的計(jì)劃性，對(duì)于政府采購工作來說是非常重要的，甚至可以說是政府采購從業(yè)人員工作的一個(gè)準(zhǔn)繩。采購計(jì)劃規(guī)劃好了，政采部門在人員、時(shí)間的調(diào)配上才能游刃有余，更能避免“一單一采”，實(shí)現(xiàn)真正的集中采購，在一個(gè)時(shí)間段里，把所有的同類項(xiàng)目集中起來，既能提高效率、也能發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢(shì)。
值得注意的是，我國政府采購預(yù)算執(zhí)行情況牽涉到的橫向和縱向環(huán)節(jié)非常多，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會(huì)影響具體的執(zhí)行效果。因此，政府采購監(jiān)管部門，應(yīng)該建立有效的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于政府采購各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督審查。不僅要審核采購項(xiàng)目該不該采，也要切實(shí)監(jiān)督各方的采購進(jìn)度。
而推行政府采購制度改革，本質(zhì)上是對(duì)預(yù)算支出管理方式進(jìn)行改革，其最終目的是提高財(cái)政資金的使用效益，而這也正是政府采購預(yù)算管理體制改革的內(nèi)在要求。但是從我國目前的政府采購預(yù)算管理工作的具體情況來看：彈性太強(qiáng)、剛性仍不足。由于采購項(xiàng)目繁多且可預(yù)測(cè)性差，編制難度較大且準(zhǔn)確性較差，在采購預(yù)算執(zhí)行中會(huì)面臨多種不確定性因素的影響，實(shí)際執(zhí)行時(shí)隨意性較大。
因此，與部門預(yù)算一樣，政府采購預(yù)算經(jīng)人大審批后，也應(yīng)成為具有法律效力的文件，但這份文件，在具體執(zhí)行過程中，其法律效力的保證，需要一系列法律、法規(guī)和規(guī)章的保駕護(hù)航。在實(shí)際工作中，應(yīng)大力提倡“預(yù)算即法”的觀點(diǎn)，沒有人大的批準(zhǔn)，不能隨意追加、追減，要提高執(zhí)行環(huán)節(jié)的剛性，而對(duì)于那些經(jīng)常出現(xiàn)的“漏報(bào)”采購項(xiàng)目，甚至可以認(rèn)定其為“瞞報(bào)”，依法予以查處。
建立預(yù)算績(jī)效考核制度
雖然我國目前在預(yù)算編制以及執(zhí)行環(huán)節(jié)法規(guī)還不完善，但是財(cái)政部門并不是無所作為或一籌莫展，財(cái)政完全可以運(yùn)用手中的財(cái)政管理權(quán)對(duì)預(yù)算執(zhí)行加強(qiáng)監(jiān)管。比如，如果采購人無預(yù)算想要采購，得到的將是財(cái)政拒絕支付資金的結(jié)果。
與此同時(shí)，僅有監(jiān)督還不夠，應(yīng)該建立預(yù)算執(zhí)行情況的績(jī)效考核制度。據(jù)了解，目前，我國各地方財(cái)政預(yù)算基本上是投入預(yù)算的理念，對(duì)預(yù)算的績(jī)效評(píng)估與考核比較淡化。采購預(yù)算都是編制人員依據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，結(jié)合采購單位實(shí)際情況編制出來的，容易發(fā)生不切實(shí)際的情況，其效果需要通過績(jī)效評(píng)價(jià)給予驗(yàn)證。不合理或不科學(xué)的指標(biāo)分配方案，能立即調(diào)整的要當(dāng)年調(diào)整到位，已經(jīng)實(shí)施無法撤回的，要在下一個(gè)財(cái)政年度予以修正，這樣通過績(jī)效評(píng)價(jià)，能從源頭上防范各種低效預(yù)算項(xiàng)目的發(fā)生。
設(shè)立專門機(jī)構(gòu)檢查預(yù)算執(zhí)行
另外，在采購預(yù)算執(zhí)行中，不妨建立專門的財(cái)政檢查機(jī)構(gòu)實(shí)行跟蹤監(jiān)督，各相關(guān)部門和單位是否超計(jì)劃、超時(shí)用款，是否超范圍和超標(biāo)準(zhǔn)采購，采購專項(xiàng)資金的使用是否達(dá)到預(yù)期的目的和效益等，監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)都必須對(duì)照采購預(yù)算嚴(yán)格核查，并通過事中監(jiān)督、事后檢查對(duì)其執(zhí)行情況起到及時(shí)預(yù)警和糾偏的效果，以確保預(yù)算的執(zhí)行不發(fā)生偏差。
來源：政府采購信息報(bào)
