政府采購應(yīng)實(shí)行責(zé)任終身制
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發(fā)布日期：2012年01月13日
建立責(zé)任追究機(jī)制，實(shí)行政府采購責(zé)任終身制，不以責(zé)任人是否在任為標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，賦予審計(jì)部門執(zhí)法權(quán)，加大處罰力度。
政府采購是公共受托責(zé)任，也屬于委托代理問題，如果監(jiān)督不到位，一定會(huì)產(chǎn)生相關(guān)問題。筆者結(jié)合審計(jì)實(shí)踐中的一些問題，對(duì)進(jìn)一步強(qiáng)化政府采購審計(jì)監(jiān)督問題提一些自己的看法。
實(shí)踐的主要難點(diǎn)
筆者認(rèn)為，目前政府采購審計(jì)實(shí)踐存在以下幾個(gè)難點(diǎn)：
第一，法律依據(jù)比較缺乏。我國自2003年《政府采購法》實(shí)施以來，相關(guān)實(shí)施細(xì)則一直沒有明確，使得政府采購各項(xiàng)監(jiān)督內(nèi)容不能落實(shí)到位，可操作性不強(qiáng)。同時(shí)，招投投標(biāo)審計(jì)是政府采購審計(jì)中的重點(diǎn)，但是可供審計(jì)機(jī)關(guān)參照的法律依據(jù)僅有《招標(biāo)投標(biāo)法》，這就很難適應(yīng)政府采購績效審計(jì)的現(xiàn)實(shí)需要。
第二，缺乏公認(rèn)可行的績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。隨著政府采購規(guī)模擴(kuò)大和采購范圍拓展，納稅人對(duì)政府采購的關(guān)注度也日益提高，不僅關(guān)注政府采購開支是否合理、合法，而且還關(guān)注采購資金是否得到有效利用、采購效果是否明顯等。這就需要一個(gè)公認(rèn)統(tǒng)一的績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，有利于審計(jì)人員進(jìn)行績效評(píng)價(jià)進(jìn)而得出合理的審計(jì)結(jié)論。我國現(xiàn)在普遍采用的評(píng)價(jià)指標(biāo)就是采購資金節(jié)約額和采購資金節(jié)約率，這兩個(gè)指標(biāo)不能充分反映政府采購的績效。因此，審計(jì)人員對(duì)政府采購績效的評(píng)價(jià)就無據(jù)可依，進(jìn)而影響到績效審計(jì)的質(zhì)量。同時(shí)，全國的審計(jì)干部隊(duì)伍規(guī)模小、任務(wù)重，他們在政府采購審計(jì)中進(jìn)行延伸審計(jì)的很少，只能選擇一些比較典型的項(xiàng)目來做。鑒于績效審計(jì)評(píng)價(jià)無標(biāo)準(zhǔn)可據(jù)，目前進(jìn)行績效審計(jì)很困難，只能做一些合法合規(guī)性審計(jì)。
第三，政府采購監(jiān)督職能交叉。在與相關(guān)監(jiān)督部門的關(guān)系協(xié)調(diào)上，審計(jì)人員可能感覺比較困難。《政府采購法》第五十九條規(guī)定:政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府采購活動(dòng)及集中采購機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查。第六十八條規(guī)定:審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)政府采購進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。政府采購監(jiān)督管理部門、政府采購各當(dāng)事人有關(guān)政府采購活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督。第六十九條規(guī)定:監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)參與政府采購活動(dòng)的國家機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察。盡管相關(guān)法律法規(guī)對(duì)政府采購監(jiān)管部門的職責(zé)進(jìn)行了界定，但是由于各個(gè)部門的具體職責(zé)規(guī)定不清，與此同時(shí)各個(gè)部門之間缺乏良好的協(xié)調(diào)機(jī)制，從而導(dǎo)致各監(jiān)督職能部門之間職能交叉，出現(xiàn)多頭監(jiān)管和無人監(jiān)管的局面。這樣，審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性在較大程度上受到影響。
第四，缺乏應(yīng)有的責(zé)任追究機(jī)制。目前審計(jì)部門參與政府采購審計(jì)，主要是事后審計(jì)。事后審計(jì)時(shí)，資金其實(shí)已經(jīng)花出去了，形成浪費(fèi)還是節(jié)約已是既定事實(shí)。對(duì)于采購預(yù)算的編制不合理、采購方式的不合規(guī)、招標(biāo)程序不合法等問題，由于《審計(jì)法》規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)只有披露權(quán)，沒有處罰權(quán)，難以真正起到應(yīng)有的震攝作用。同時(shí)，有不少情況屬于先調(diào)離后審計(jì)，在問題定性時(shí)，因應(yīng)負(fù)責(zé)的人員要么調(diào)離要么退休而導(dǎo)致無人負(fù)責(zé)的結(jié)果。
第五，審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)不能適應(yīng)政府采購績效審計(jì)的要求。政府采購績效審計(jì)不僅需要懂財(cái)會(huì)和資金審核的專業(yè)人員，更需要懂政府采購相關(guān)的工程學(xué)、法學(xué)、物流管理、招投標(biāo)管理等專業(yè)人員，這幾年審計(jì)人員的隊(duì)伍發(fā)展很快，事務(wù)性工作很多，知識(shí)結(jié)構(gòu)以財(cái)務(wù)、審計(jì)為主，除了做財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，還要做金融審計(jì)、國企審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等，審計(jì)隊(duì)伍知識(shí)更新跟不上政府采購業(yè)務(wù)快速發(fā)展的需要。
解決思路
針對(duì)這些難點(diǎn)，筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾方面解決：
第一，盡快完善政府采購法制建設(shè)，尤其是從操作層面上細(xì)化政府采購的各個(gè)環(huán)節(jié)，讓政府采購監(jiān)督有法可依。
第二，制訂和細(xì)化相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，特別是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該與績效掛鉤。在構(gòu)建政府采購績效審計(jì)指標(biāo)體系時(shí)，不僅要考慮經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，還應(yīng)考慮到社會(huì)和環(huán)境效益指標(biāo)，如采購預(yù)算編制的完整性與及時(shí)性、采購流程的合理性、采購方式審批的合法性、招標(biāo)文件制作的規(guī)范性，專家評(píng)委抽取的合法性、采購商品或工程對(duì)環(huán)境的影響程度、社會(huì)對(duì)政府集中采購的滿意度等。
第三，政府采購審計(jì)可以前移到預(yù)算編制環(huán)節(jié)。如果預(yù)算做好了，后期的一系列問題就可以大幅度減少。
第四，建立健全監(jiān)督職能溝通合作機(jī)制，明確各自的責(zé)任，分工負(fù)責(zé)。同時(shí)，審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察部門需要建立一個(gè)實(shí)現(xiàn)多方共贏和共享信息的平臺(tái)，讓政府采購相關(guān)數(shù)據(jù)公開、透明，將政府采購置于陽光下操作，避免政府采購過程中的腐敗現(xiàn)象。
第五，建立責(zé)任追究機(jī)制，加大處罰力度。從制度設(shè)計(jì)角度來看，如果說在分散采購時(shí)會(huì)出現(xiàn)分散腐敗的話，就像農(nóng)村用的篩子一樣，會(huì)有很多窟窿（即分散腐敗），對(duì)于這些眾多的分散腐敗很難進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)，監(jiān)管成本高昂。現(xiàn)在集中起來，有可能變成一個(gè)大窟窿（即集中腐敗），這時(shí)，加強(qiáng)監(jiān)管完全是可能的，監(jiān)管成本也是可控的。如此就可以有效防止集中性政府采購中的腐敗問題。為此，應(yīng)建立責(zé)任追究機(jī)制，實(shí)行政府采購責(zé)任終身制，不以責(zé)任人是否在任為標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，賦予審計(jì)部門執(zhí)法權(quán)，加大處罰力度，將可以從根本上防范集中性政府采購的腐敗風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到預(yù)期的審計(jì)效果。
第六，加強(qiáng)審計(jì)干部隊(duì)伍建設(shè)，尤其要加大政府采購業(yè)務(wù)相關(guān)的知識(shí)培訓(xùn)與更新力度，讓審計(jì)人員掌握政府采購具體內(nèi)容、方法與技巧，掌握政府采購績效評(píng)價(jià)方法，這樣才能真正進(jìn)行有效的政府采購績效審計(jì)工作，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的職能作用。(作者系南京審計(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長)
來源: 中國政府采購報(bào)
政府采購是公共受托責(zé)任，也屬于委托代理問題，如果監(jiān)督不到位，一定會(huì)產(chǎn)生相關(guān)問題。筆者結(jié)合審計(jì)實(shí)踐中的一些問題，對(duì)進(jìn)一步強(qiáng)化政府采購審計(jì)監(jiān)督問題提一些自己的看法。
實(shí)踐的主要難點(diǎn)
筆者認(rèn)為，目前政府采購審計(jì)實(shí)踐存在以下幾個(gè)難點(diǎn)：
第一，法律依據(jù)比較缺乏。我國自2003年《政府采購法》實(shí)施以來，相關(guān)實(shí)施細(xì)則一直沒有明確，使得政府采購各項(xiàng)監(jiān)督內(nèi)容不能落實(shí)到位，可操作性不強(qiáng)。同時(shí)，招投投標(biāo)審計(jì)是政府采購審計(jì)中的重點(diǎn)，但是可供審計(jì)機(jī)關(guān)參照的法律依據(jù)僅有《招標(biāo)投標(biāo)法》，這就很難適應(yīng)政府采購績效審計(jì)的現(xiàn)實(shí)需要。
第二，缺乏公認(rèn)可行的績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。隨著政府采購規(guī)模擴(kuò)大和采購范圍拓展，納稅人對(duì)政府采購的關(guān)注度也日益提高，不僅關(guān)注政府采購開支是否合理、合法，而且還關(guān)注采購資金是否得到有效利用、采購效果是否明顯等。這就需要一個(gè)公認(rèn)統(tǒng)一的績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，有利于審計(jì)人員進(jìn)行績效評(píng)價(jià)進(jìn)而得出合理的審計(jì)結(jié)論。我國現(xiàn)在普遍采用的評(píng)價(jià)指標(biāo)就是采購資金節(jié)約額和采購資金節(jié)約率，這兩個(gè)指標(biāo)不能充分反映政府采購的績效。因此，審計(jì)人員對(duì)政府采購績效的評(píng)價(jià)就無據(jù)可依，進(jìn)而影響到績效審計(jì)的質(zhì)量。同時(shí)，全國的審計(jì)干部隊(duì)伍規(guī)模小、任務(wù)重，他們在政府采購審計(jì)中進(jìn)行延伸審計(jì)的很少，只能選擇一些比較典型的項(xiàng)目來做。鑒于績效審計(jì)評(píng)價(jià)無標(biāo)準(zhǔn)可據(jù)，目前進(jìn)行績效審計(jì)很困難，只能做一些合法合規(guī)性審計(jì)。
第三，政府采購監(jiān)督職能交叉。在與相關(guān)監(jiān)督部門的關(guān)系協(xié)調(diào)上，審計(jì)人員可能感覺比較困難。《政府采購法》第五十九條規(guī)定:政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府采購活動(dòng)及集中采購機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查。第六十八條規(guī)定:審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)政府采購進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。政府采購監(jiān)督管理部門、政府采購各當(dāng)事人有關(guān)政府采購活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督。第六十九條規(guī)定:監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)參與政府采購活動(dòng)的國家機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察。盡管相關(guān)法律法規(guī)對(duì)政府采購監(jiān)管部門的職責(zé)進(jìn)行了界定，但是由于各個(gè)部門的具體職責(zé)規(guī)定不清，與此同時(shí)各個(gè)部門之間缺乏良好的協(xié)調(diào)機(jī)制，從而導(dǎo)致各監(jiān)督職能部門之間職能交叉，出現(xiàn)多頭監(jiān)管和無人監(jiān)管的局面。這樣，審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性在較大程度上受到影響。
第四，缺乏應(yīng)有的責(zé)任追究機(jī)制。目前審計(jì)部門參與政府采購審計(jì)，主要是事后審計(jì)。事后審計(jì)時(shí)，資金其實(shí)已經(jīng)花出去了，形成浪費(fèi)還是節(jié)約已是既定事實(shí)。對(duì)于采購預(yù)算的編制不合理、采購方式的不合規(guī)、招標(biāo)程序不合法等問題，由于《審計(jì)法》規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)只有披露權(quán)，沒有處罰權(quán)，難以真正起到應(yīng)有的震攝作用。同時(shí)，有不少情況屬于先調(diào)離后審計(jì)，在問題定性時(shí)，因應(yīng)負(fù)責(zé)的人員要么調(diào)離要么退休而導(dǎo)致無人負(fù)責(zé)的結(jié)果。
第五，審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)不能適應(yīng)政府采購績效審計(jì)的要求。政府采購績效審計(jì)不僅需要懂財(cái)會(huì)和資金審核的專業(yè)人員，更需要懂政府采購相關(guān)的工程學(xué)、法學(xué)、物流管理、招投標(biāo)管理等專業(yè)人員，這幾年審計(jì)人員的隊(duì)伍發(fā)展很快，事務(wù)性工作很多，知識(shí)結(jié)構(gòu)以財(cái)務(wù)、審計(jì)為主，除了做財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，還要做金融審計(jì)、國企審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等，審計(jì)隊(duì)伍知識(shí)更新跟不上政府采購業(yè)務(wù)快速發(fā)展的需要。
解決思路
針對(duì)這些難點(diǎn)，筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾方面解決：
第一，盡快完善政府采購法制建設(shè)，尤其是從操作層面上細(xì)化政府采購的各個(gè)環(huán)節(jié)，讓政府采購監(jiān)督有法可依。
第二，制訂和細(xì)化相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，特別是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該與績效掛鉤。在構(gòu)建政府采購績效審計(jì)指標(biāo)體系時(shí)，不僅要考慮經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，還應(yīng)考慮到社會(huì)和環(huán)境效益指標(biāo)，如采購預(yù)算編制的完整性與及時(shí)性、采購流程的合理性、采購方式審批的合法性、招標(biāo)文件制作的規(guī)范性，專家評(píng)委抽取的合法性、采購商品或工程對(duì)環(huán)境的影響程度、社會(huì)對(duì)政府集中采購的滿意度等。
第三，政府采購審計(jì)可以前移到預(yù)算編制環(huán)節(jié)。如果預(yù)算做好了，后期的一系列問題就可以大幅度減少。
第四，建立健全監(jiān)督職能溝通合作機(jī)制，明確各自的責(zé)任，分工負(fù)責(zé)。同時(shí)，審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察部門需要建立一個(gè)實(shí)現(xiàn)多方共贏和共享信息的平臺(tái)，讓政府采購相關(guān)數(shù)據(jù)公開、透明，將政府采購置于陽光下操作，避免政府采購過程中的腐敗現(xiàn)象。
第五，建立責(zé)任追究機(jī)制，加大處罰力度。從制度設(shè)計(jì)角度來看，如果說在分散采購時(shí)會(huì)出現(xiàn)分散腐敗的話，就像農(nóng)村用的篩子一樣，會(huì)有很多窟窿（即分散腐敗），對(duì)于這些眾多的分散腐敗很難進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)，監(jiān)管成本高昂。現(xiàn)在集中起來，有可能變成一個(gè)大窟窿（即集中腐敗），這時(shí)，加強(qiáng)監(jiān)管完全是可能的，監(jiān)管成本也是可控的。如此就可以有效防止集中性政府采購中的腐敗問題。為此，應(yīng)建立責(zé)任追究機(jī)制，實(shí)行政府采購責(zé)任終身制，不以責(zé)任人是否在任為標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，賦予審計(jì)部門執(zhí)法權(quán)，加大處罰力度，將可以從根本上防范集中性政府采購的腐敗風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到預(yù)期的審計(jì)效果。
第六，加強(qiáng)審計(jì)干部隊(duì)伍建設(shè)，尤其要加大政府采購業(yè)務(wù)相關(guān)的知識(shí)培訓(xùn)與更新力度，讓審計(jì)人員掌握政府采購具體內(nèi)容、方法與技巧，掌握政府采購績效評(píng)價(jià)方法，這樣才能真正進(jìn)行有效的政府采購績效審計(jì)工作，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的職能作用。(作者系南京審計(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長)
來源: 中國政府采購報(bào)
