“七結(jié)合”推進(jìn)批量集中采購
http://www.scshapp.com/index.php
發(fā)布日期：2012年02月28日
政府采購是財(cái)政支出管理體制改革的“三駕馬車”之一，是財(cái)政支出管理職能的進(jìn)一步延伸。政府采購的每一項(xiàng)改革措施，都必須緊密圍繞財(cái)政中心工作和社會關(guān)注熱點(diǎn)，才能有生命力，才能有效落實(shí)，才能得到社會認(rèn)可。批量集中采購充分體現(xiàn)了《政府采購法》的立法宗旨，但由于從協(xié)議供貨方式調(diào)整為批量集中采購，伴隨著采購當(dāng)事人利益的調(diào)整，必然遇到來自既得利益者的各種阻力。因此，只有將批量集中采購與財(cái)政的各項(xiàng)中心工作緊密結(jié)合，嵌入到財(cái)政運(yùn)行體系中，以實(shí)際成效得到社會認(rèn)可，才能不斷推進(jìn)批量集中采購的深入開展。
早于2001年，筆者在全國率先對江蘇省省級黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的微機(jī)及外設(shè)組織定點(diǎn)采購時(shí)，已深刻認(rèn)識到定點(diǎn)采購（后改稱協(xié)議供貨）方式存在一些問題，雖然在采購過程中也不斷進(jìn)行完善，但有些問題卻始終沒有得到有效解決?？疾旌徒梃b國內(nèi)其他省市類似項(xiàng)目的協(xié)議供貨，發(fā)現(xiàn)有些問題都沒有找到合適的解決辦法。因此，筆者一直認(rèn)為協(xié)議供貨不能作為政府采購的終極方式，反對將其制度化，其中主要觀點(diǎn)有幸在《政府采購信息報(bào)》2008年4月2日第4版予以整版刊登。
10年之后，協(xié)議供貨的問題終于得到了高度重視，中央單位已開始對計(jì)算機(jī)、打印機(jī)實(shí)施批量集中采購，并取得了明顯成效，王保安副部長也要求加大批量集中采購的力度。筆者認(rèn)為，以前協(xié)議供貨方式的存在，有其存在的客觀需要，現(xiàn)在批量集中采購的推進(jìn)，也體現(xiàn)了政府采購發(fā)展的必然趨勢。
政府采購是財(cái)政支出管理體制改革的“三駕馬車”之一，是財(cái)政支出管理職能的進(jìn)一步延伸。政府采購的每一項(xiàng)改革措施，都必須緊密圍繞財(cái)政中心工作和社會關(guān)注熱點(diǎn)，才能有生命力，才能有效落實(shí)，才能得到社會認(rèn)可。批量集中采購充分體現(xiàn)了《政府采購法》“規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護(hù)國家利益和社會公共利益，保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)”的立法宗旨，但由于從協(xié)議供貨方式調(diào)整為批量集中采購，伴隨著采購當(dāng)事人利益的調(diào)整，必然遇到來自既得利益者的各種阻力。筆者認(rèn)為，只有將批量集中采購與財(cái)政的各項(xiàng)中心工作緊密結(jié)合，嵌入到財(cái)政運(yùn)行體系中，發(fā)揮出政策調(diào)控功能，以實(shí)際成效得到社會認(rèn)可，才能不斷推進(jìn)批量集中采購的深入開展。
與資產(chǎn)管理改革相結(jié)合 統(tǒng)一采購標(biāo)準(zhǔn)
早在1999年，原財(cái)政部樓繼偉副部長主編的《政府采購》一書中，已將加強(qiáng)對國有資產(chǎn)的管理作為政府采購的目標(biāo)之一。
當(dāng)前，對行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理已經(jīng)成為財(cái)政部門的一項(xiàng)新職能，該職能的不斷完善將為批量集中采購帶來最佳的發(fā)展機(jī)遇，剛剛公布的《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例（征求意見稿）》也在一定程度上明確了政府采購的“三重標(biāo)準(zhǔn)”，對推動批量集中采購能起到相互促進(jìn)的作用。筆者認(rèn)為，批量集中采購對于中央或省級單一采購主體的大批量采購固然適用，但更應(yīng)考慮不同采購主體、小批量的采購如何實(shí)施。尤其在地方政府采購中，不同采購主體、小批量的采購所占比例較大，不解決該問題，將直接影響到批量集中采購的實(shí)際意義和推廣價(jià)值。
目前，許多地方已對公務(wù)人員的工資、福利實(shí)行“陽光工程”，但全國公務(wù)人員的工資、福利性支出僅占財(cái)政總支出的10%左右，而納入政府采購范圍的辦公設(shè)備、會議接待、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等占財(cái)政總支出的比例更高，西方發(fā)達(dá)國家一般占30%～40%，更應(yīng)當(dāng)實(shí)施“陽光工程”。
筆者認(rèn)為，為推進(jìn)批量集中采購，應(yīng)結(jié)合行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理制度的改革，盡快制定統(tǒng)一的辦公設(shè)施和設(shè)備的采購標(biāo)準(zhǔn)：
第一、合理劃分統(tǒng)一采購標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域。鑒于我國地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀，建議以省轄市為區(qū)域設(shè)定統(tǒng)一的采購標(biāo)準(zhǔn)，同一區(qū)域內(nèi)相同行政職務(wù)或崗位的采購標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)保持一致。第二、根據(jù)行政職務(wù)或崗位的不同，分成不同的檔次，不同檔次對應(yīng)不同職務(wù)或崗位。第三、批量集中采購范圍應(yīng)逐步擴(kuò)大，先易后難，廣泛征求社會各界的意見，成熟一項(xiàng)，推廣一項(xiàng)，如先從常用的計(jì)算機(jī)、打印機(jī)、空調(diào)等辦公設(shè)備著手，逐步擴(kuò)大到公務(wù)用車、辦公場所裝潢等項(xiàng)目。第四、制定的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨時(shí)間的推移適時(shí)更新。建議計(jì)算機(jī)類半年更新一次，其他辦公設(shè)備（包括公務(wù)用車）一年更新一次。2011年，江蘇省財(cái)政廳印發(fā)了《江蘇省省級行政事業(yè)單位部分通用資產(chǎn)配置預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，從2011年7月1日起，公布了省級行政事業(yè)單位辦公家具、空調(diào)設(shè)備、辦公設(shè)備等三類固定資產(chǎn)配置預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)的制定，將為該省不同采購主體、小批量采購實(shí)行批量集中采購提供了解決方法。
與部門預(yù)算編制相結(jié)合 細(xì)化采購預(yù)算
編制政府采購預(yù)算是政府采購工作的起點(diǎn)，政府采購預(yù)算編制的成功與否，將直接影響到整個(gè)政府采購的管理和執(zhí)行。目前，我國大多地區(qū)的政府采購預(yù)算雖然與部門預(yù)算統(tǒng)一布置、統(tǒng)一編制，但審核、批復(fù)部門卻不是政府采購監(jiān)管專職部門，造成政府采購預(yù)算編制過程中預(yù)算科目不準(zhǔn)確、采購項(xiàng)目不明細(xì)、采購標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、采購時(shí)間不合理。
預(yù)算編制的粗獷，迫使采購人在具體執(zhí)行時(shí)必須重新申報(bào)采購計(jì)劃，既讓政府采購預(yù)算失去嚴(yán)肅性，也不利于批量集中采購的開展。因此，必須細(xì)化政府采購預(yù)算，使之具有較強(qiáng)的可執(zhí)行性，為批量集中采購提供便利。
首先應(yīng)細(xì)化品目。對現(xiàn)有政府集中采購目錄內(nèi)的品目進(jìn)行細(xì)分，尤其是對通用類品目按用途和配置標(biāo)準(zhǔn)分成不同類別，把項(xiàng)目分解到每一個(gè)具體采購類別，同時(shí)要求在基本支出或項(xiàng)目支出中安排的采購項(xiàng)目，都必須按類別單獨(dú)列示。
其次應(yīng)細(xì)化數(shù)量。預(yù)算中不得出現(xiàn)“一批”這樣的情形，數(shù)量力求準(zhǔn)確，允許在執(zhí)行時(shí)有一定幅度的微調(diào)，但偏離度不能過大，應(yīng)控制在10%以內(nèi)。
最后應(yīng)細(xì)化時(shí)間。對政府采購預(yù)算的執(zhí)行應(yīng)限定期限，最好能細(xì)化到月，否則將給具體執(zhí)行帶來較大的隨意性，也不利于預(yù)算執(zhí)行的控制。通過政府采購預(yù)算的細(xì)化，將提高批量集中采購執(zhí)行的可行性。
與推行“公物倉”相結(jié)合 嘗試實(shí)物配給
“公物倉”作為伴隨行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理改革的新生事物，目前在我國尚處于試點(diǎn)階段，其作用大多僅限于對多余、臨時(shí)性辦公設(shè)備的調(diào)劑。但筆者認(rèn)為，批量集中采購?fù)耆梢耘c“公物倉”相結(jié)合，既能發(fā)揮“公物倉”更大的作用，促進(jìn)“公物倉”的推行，又能解決批量集中采購遇到的采購人需求時(shí)間不一致的實(shí)際問題，為嘗試實(shí)物配給提供便利。
具體做法為：對按標(biāo)準(zhǔn)編入政府采購預(yù)算的適用批量集中采購的通用產(chǎn)品，如計(jì)算機(jī)、打印機(jī)、空調(diào)等辦公設(shè)備，不需要采購人委托，直接由政府采購監(jiān)管部門匯總需求后，下達(dá)給集中采購機(jī)構(gòu)，由集中采購機(jī)構(gòu)按配置標(biāo)準(zhǔn)定期組織批量集中采購，相同配置標(biāo)準(zhǔn)確定一個(gè)型號、一個(gè)品牌、一個(gè)中標(biāo)供應(yīng)商，價(jià)格統(tǒng)一，不允許目前協(xié)議供貨或定點(diǎn)采購有多個(gè)品牌、多個(gè)供應(yīng)商供采購人自由選擇的情形發(fā)生，杜絕供應(yīng)商的二次展業(yè)行為。確定中標(biāo)供應(yīng)商后，可以將中標(biāo)產(chǎn)品直接送往“公物倉”，“公物倉”管理部門（也可以由集中采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理）按照采購人提出的申請，直接將實(shí)物配給采購人，同時(shí)做好相關(guān)資產(chǎn)的登記、錄入工作。在當(dāng)前各地“公物倉”尚未建立的情況下，也可由采購人根據(jù)預(yù)算中核定的配置標(biāo)準(zhǔn)，在一定期限內(nèi)直接通知中標(biāo)供應(yīng)商按照中標(biāo)的價(jià)格供貨，或由中標(biāo)供應(yīng)商按照名單直接向采購人供貨。
筆者認(rèn)為，香港政府采購中心的前身--香港物料供應(yīng)處，即將物料采購、倉儲、供給和處置的職責(zé)集中一體的模式，可供各地借鑒，尤其是中小城市。
江蘇省常州市曾于2007年4月，對該市市級行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位上半年所需的300多臺臺式計(jì)算機(jī)、100多臺便攜式計(jì)算機(jī)，邀請了協(xié)議供貨范圍內(nèi)的六家IT供應(yīng)商進(jìn)行了“二次競價(jià)”，采取“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、集中采購、實(shí)物配發(fā)”的形式進(jìn)行采購，結(jié)果非常成功，同樣的品牌、同樣的配置，一臺臺式機(jī)的價(jià)格比同期協(xié)議供貨價(jià)便宜了2000多元，充分驗(yàn)證了批量集中采購的優(yōu)越性和實(shí)物配給的可行性，值得業(yè)內(nèi)學(xué)習(xí)借鑒。
與國庫集中支付相結(jié)合 保證執(zhí)行力度
國庫集中支付是落實(shí)政府采購政策的一道堅(jiān)實(shí)關(guān)口，在推進(jìn)批量集中采購的過程中，更應(yīng)該與國庫集中支付緊密結(jié)合，才能保證批量集中采購的規(guī)模不斷增加、范圍逐步擴(kuò)大。其意義在于：
一是有效減少采購人規(guī)避批量集中采購的情形發(fā)生。對于實(shí)行批量集中采購的項(xiàng)目，在申請支付時(shí)，應(yīng)要求采購人必須提供集中采購機(jī)構(gòu)或有關(guān)部門出具的證明材料，否則應(yīng)拒絕其支付申請。
二是促進(jìn)采購人增強(qiáng)法律意識。扭轉(zhuǎn)采購人“官本位”的思維，不能僅考慮個(gè)性化的需求，而忽視法律、制度的規(guī)定，不僅在采購時(shí)須遵守《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律法規(guī)，而且在履約時(shí)必須嚴(yán)格遵守《合同法》，按照合同約定履行自己應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。
三是集中采購機(jī)構(gòu)參與合同驗(yàn)收有了實(shí)質(zhì)性的意義。對于批量集中采購項(xiàng)目，集中采購機(jī)構(gòu)可以配合質(zhì)檢部門按照合同約定進(jìn)行驗(yàn)收，有效避免合同履約過程中產(chǎn)生的不必要的矛盾，實(shí)現(xiàn)批量采購、合同履約、資金結(jié)算的有效銜接。
四是促進(jìn)供應(yīng)商誠信機(jī)制的建立和內(nèi)部管理水平的提高。只有加強(qiáng)對批量集中采購的履約和支付環(huán)節(jié)的跟蹤，才能避免當(dāng)前供應(yīng)商重投標(biāo)、輕履約的情形發(fā)生，降低虛假投標(biāo)帶來的負(fù)面影響。只有與國庫集中支付相結(jié)合，才能為批量集中采購的橫向到邊、縱向到底提供制度保障。
與擴(kuò)大區(qū)域聯(lián)動相結(jié)合 增強(qiáng)采購成效
批量集中采購的目的是提高財(cái)政資金的使用效益，解決協(xié)議供貨價(jià)格虛高等問題，集中同級預(yù)算編制單位的同類需求實(shí)行批量集中采購，確實(shí)可以實(shí)現(xiàn)以上目的。但如何能讓批量集中采購的成效最大化，根本在于如何最大限度地降低中標(biāo)供應(yīng)商的成本。
筆者認(rèn)為，批量集中采購與擴(kuò)大區(qū)域聯(lián)動相結(jié)合，是降低中標(biāo)供應(yīng)商成本、提高財(cái)政資金的使用效益的最佳途徑。供應(yīng)商參與政府采購活動的主要成本由投標(biāo)成本、制造成本、運(yùn)輸成本、服務(wù)成本等組成，僅通過達(dá)到一定批量的集中采購，確實(shí)可以降低以上成本，但如果結(jié)合區(qū)域聯(lián)動，則成效將更加顯著：
一是可以形成更大規(guī)模的采購批量，進(jìn)一步降低供應(yīng)商的成本；二是可以讓更多未形成批量采購的采購人享受到批量集中采購的成果；三是由于地處同一區(qū)域，供應(yīng)商的投標(biāo)成本、邊際運(yùn)輸成本、邊際服務(wù)成本也將大幅下降，為供應(yīng)商降低投標(biāo)報(bào)價(jià)提供了有效空間；四是避免了重復(fù)招標(biāo)，降低了招標(biāo)成本，還可以解決部分政府采購項(xiàng)目評審專家難找、“老面孔”等問題；五是解決了同一區(qū)域同一行政級別，辦公設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)不一等問題。只有與擴(kuò)大區(qū)域聯(lián)動相結(jié)合，才能增強(qiáng)批量集中采購的成效，進(jìn)一步鞏固批量集中采購的基礎(chǔ)。
與落實(shí)政策功能相結(jié)合 引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展
隨著我國政府采購協(xié)議（GPA）談判的逐步深入，行政手段對市場經(jīng)濟(jì)的調(diào)控功能將逐步淡化，越來越多的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控功能將賦予政府采購。市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府采購對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控主要通過以下四種形式：一是通過采購規(guī)模的變化來影響經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，這與實(shí)行的財(cái)政政策是相聯(lián)系的；二是通過儲備性采購來穩(wěn)定市場和物價(jià)，如糧食、棉花、石油等戰(zhàn)略物資的購買；三是通過采購結(jié)構(gòu)的變化影響產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級；四是通過示范性采購來引導(dǎo)市場變化，政府對某種產(chǎn)品的采購，會擴(kuò)大該種產(chǎn)品的影響，提高其市場占有率。采購批次越多，采購結(jié)果越分散，越不容易實(shí)現(xiàn)以上政策功能。只有批量集中采購才能將采購結(jié)果聚集，是落實(shí)政策功能的最佳方式：一是批量集中采購的規(guī)模直接影響到采購規(guī)模的變化；二是大批量集中采購的時(shí)間選擇將對市場和物價(jià)產(chǎn)生重大影響；三是批量集中采購對產(chǎn)品的選型將影響到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整；四是批量集中采購可以直接落實(shí)強(qiáng)制性采購，突出引導(dǎo)優(yōu)先性采購，最終對整個(gè)市場產(chǎn)生示范作用，引導(dǎo)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。只有充分發(fā)揮出政府采購的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)劑功能，加以適度的宣傳配合，才能讓社會各界真正認(rèn)識到批量集中采購的重要作用，才能扭轉(zhuǎn)目前社會各界對政府采購的負(fù)面觀點(diǎn)，進(jìn)而推進(jìn)批量集中采購向更廣闊的范圍推進(jìn)。
與各種監(jiān)督檢查相結(jié)合 明確職責(zé)分工
批量集中采購相對于協(xié)議供貨方式而言，采購人的采購權(quán)力將受到限制，采購人可能會選擇規(guī)避或?qū)?，從而影響批量集中采購的?shí)施范圍和成效，因此，還必須與各種監(jiān)督檢查手段相結(jié)合，明確相關(guān)當(dāng)事人的職責(zé)分工，建立健全責(zé)任追究制度，為批量集中采購保駕護(hù)航。
一是財(cái)政部門應(yīng)認(rèn)真做好政府采購預(yù)算的編制工作，合理制定統(tǒng)一采購標(biāo)準(zhǔn)，逐步擴(kuò)大批量集中采購的規(guī)模和范圍，認(rèn)真行使政府采購主管部門的職能，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動創(chuàng)造有利條件并積極推行；加強(qiáng)行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理，充分發(fā)揮“公物倉”的作用，適時(shí)推行實(shí)物配給制度；對無正當(dāng)理由拒不參加或故意規(guī)避批量集中采購的采購人，應(yīng)取消其采購預(yù)算，在三年內(nèi)不再安排同一項(xiàng)目的采購預(yù)算。二是紀(jì)檢、審計(jì)部門應(yīng)針對納入批量集中采購的項(xiàng)目，加強(qiáng)對采購人的監(jiān)督檢查，對無正當(dāng)理由拒不參加或故意規(guī)避批量集中采購的采購人，應(yīng)責(zé)令其限期整改，并建議其上級行政主管部門或者有關(guān)機(jī)關(guān)依法給予其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。三是集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)主動配合財(cái)政部門做好批量集中采購項(xiàng)目的采購標(biāo)準(zhǔn)的制定工作，嚴(yán)格按照政府采購相關(guān)法律法規(guī)，研究制定相關(guān)項(xiàng)目的招標(biāo)文件和評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真落實(shí)政府采購政策功能，不斷規(guī)范評審行為，做好對批量集中采購項(xiàng)目的跟蹤、驗(yàn)收和信息反饋工作，對弄虛作假、以次充好、未嚴(yán)格按照合同履約的供應(yīng)商，應(yīng)及時(shí)將有關(guān)情況反饋給政府采購監(jiān)管部門，以維護(hù)政府采購的公正、公平、權(quán)威的形象。四是采購人應(yīng)認(rèn)真執(zhí)行批量集中采購有關(guān)規(guī)定，及時(shí)將屬于批量集中采購的需求匯總上報(bào)給財(cái)政部門，配合集中采購機(jī)構(gòu)做好采購工作，履行應(yīng)承擔(dān)的驗(yàn)收、交接、支付義務(wù)，對供應(yīng)商違反有關(guān)規(guī)定的行為應(yīng)及時(shí)反饋給財(cái)政部門或集中采購機(jī)構(gòu)，并可追究供應(yīng)商的違約責(zé)任。五是供應(yīng)商應(yīng)積極配合財(cái)政部門做好采購標(biāo)準(zhǔn)的制定，主動參與批量集中采購招投標(biāo)，按照合同約定認(rèn)真履約，對集中采購機(jī)構(gòu)或采購人的違法違規(guī)行為，應(yīng)及時(shí)向紀(jì)檢、政府采購監(jiān)管部門反映或舉報(bào)，切實(shí)維護(hù)自身的合法權(quán)益。
通過以上“七結(jié)合”，建立起政府采購預(yù)算編制、批量集中采購、國庫集中支付、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理、監(jiān)督檢查相互貫通的運(yùn)行機(jī)制，從簡單的通用類項(xiàng)目做起，本著成熟一個(gè)實(shí)施一個(gè)的原則，一步一個(gè)腳印，認(rèn)真落實(shí)政策功能，深入推進(jìn)區(qū)域聯(lián)動，逐步擴(kuò)大批量集中采購的范圍，才能最終建立起以批量集中采購為主要形式的政府采購制度。
來源： 政府采購信息報(bào)
早于2001年，筆者在全國率先對江蘇省省級黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的微機(jī)及外設(shè)組織定點(diǎn)采購時(shí)，已深刻認(rèn)識到定點(diǎn)采購（后改稱協(xié)議供貨）方式存在一些問題，雖然在采購過程中也不斷進(jìn)行完善，但有些問題卻始終沒有得到有效解決?？疾旌徒梃b國內(nèi)其他省市類似項(xiàng)目的協(xié)議供貨，發(fā)現(xiàn)有些問題都沒有找到合適的解決辦法。因此，筆者一直認(rèn)為協(xié)議供貨不能作為政府采購的終極方式，反對將其制度化，其中主要觀點(diǎn)有幸在《政府采購信息報(bào)》2008年4月2日第4版予以整版刊登。
10年之后，協(xié)議供貨的問題終于得到了高度重視，中央單位已開始對計(jì)算機(jī)、打印機(jī)實(shí)施批量集中采購，并取得了明顯成效，王保安副部長也要求加大批量集中采購的力度。筆者認(rèn)為，以前協(xié)議供貨方式的存在，有其存在的客觀需要，現(xiàn)在批量集中采購的推進(jìn)，也體現(xiàn)了政府采購發(fā)展的必然趨勢。
政府采購是財(cái)政支出管理體制改革的“三駕馬車”之一，是財(cái)政支出管理職能的進(jìn)一步延伸。政府采購的每一項(xiàng)改革措施，都必須緊密圍繞財(cái)政中心工作和社會關(guān)注熱點(diǎn)，才能有生命力，才能有效落實(shí)，才能得到社會認(rèn)可。批量集中采購充分體現(xiàn)了《政府采購法》“規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護(hù)國家利益和社會公共利益，保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)”的立法宗旨，但由于從協(xié)議供貨方式調(diào)整為批量集中采購，伴隨著采購當(dāng)事人利益的調(diào)整，必然遇到來自既得利益者的各種阻力。筆者認(rèn)為，只有將批量集中采購與財(cái)政的各項(xiàng)中心工作緊密結(jié)合，嵌入到財(cái)政運(yùn)行體系中，發(fā)揮出政策調(diào)控功能，以實(shí)際成效得到社會認(rèn)可，才能不斷推進(jìn)批量集中采購的深入開展。
與資產(chǎn)管理改革相結(jié)合 統(tǒng)一采購標(biāo)準(zhǔn)
早在1999年，原財(cái)政部樓繼偉副部長主編的《政府采購》一書中，已將加強(qiáng)對國有資產(chǎn)的管理作為政府采購的目標(biāo)之一。
當(dāng)前，對行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理已經(jīng)成為財(cái)政部門的一項(xiàng)新職能，該職能的不斷完善將為批量集中采購帶來最佳的發(fā)展機(jī)遇，剛剛公布的《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例（征求意見稿）》也在一定程度上明確了政府采購的“三重標(biāo)準(zhǔn)”，對推動批量集中采購能起到相互促進(jìn)的作用。筆者認(rèn)為，批量集中采購對于中央或省級單一采購主體的大批量采購固然適用，但更應(yīng)考慮不同采購主體、小批量的采購如何實(shí)施。尤其在地方政府采購中，不同采購主體、小批量的采購所占比例較大，不解決該問題，將直接影響到批量集中采購的實(shí)際意義和推廣價(jià)值。
目前，許多地方已對公務(wù)人員的工資、福利實(shí)行“陽光工程”，但全國公務(wù)人員的工資、福利性支出僅占財(cái)政總支出的10%左右，而納入政府采購范圍的辦公設(shè)備、會議接待、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等占財(cái)政總支出的比例更高，西方發(fā)達(dá)國家一般占30%～40%，更應(yīng)當(dāng)實(shí)施“陽光工程”。
筆者認(rèn)為，為推進(jìn)批量集中采購，應(yīng)結(jié)合行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理制度的改革，盡快制定統(tǒng)一的辦公設(shè)施和設(shè)備的采購標(biāo)準(zhǔn)：
第一、合理劃分統(tǒng)一采購標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域。鑒于我國地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀，建議以省轄市為區(qū)域設(shè)定統(tǒng)一的采購標(biāo)準(zhǔn)，同一區(qū)域內(nèi)相同行政職務(wù)或崗位的采購標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)保持一致。第二、根據(jù)行政職務(wù)或崗位的不同，分成不同的檔次，不同檔次對應(yīng)不同職務(wù)或崗位。第三、批量集中采購范圍應(yīng)逐步擴(kuò)大，先易后難，廣泛征求社會各界的意見，成熟一項(xiàng)，推廣一項(xiàng)，如先從常用的計(jì)算機(jī)、打印機(jī)、空調(diào)等辦公設(shè)備著手，逐步擴(kuò)大到公務(wù)用車、辦公場所裝潢等項(xiàng)目。第四、制定的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨時(shí)間的推移適時(shí)更新。建議計(jì)算機(jī)類半年更新一次，其他辦公設(shè)備（包括公務(wù)用車）一年更新一次。2011年，江蘇省財(cái)政廳印發(fā)了《江蘇省省級行政事業(yè)單位部分通用資產(chǎn)配置預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，從2011年7月1日起，公布了省級行政事業(yè)單位辦公家具、空調(diào)設(shè)備、辦公設(shè)備等三類固定資產(chǎn)配置預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)的制定，將為該省不同采購主體、小批量采購實(shí)行批量集中采購提供了解決方法。
與部門預(yù)算編制相結(jié)合 細(xì)化采購預(yù)算
編制政府采購預(yù)算是政府采購工作的起點(diǎn)，政府采購預(yù)算編制的成功與否，將直接影響到整個(gè)政府采購的管理和執(zhí)行。目前，我國大多地區(qū)的政府采購預(yù)算雖然與部門預(yù)算統(tǒng)一布置、統(tǒng)一編制，但審核、批復(fù)部門卻不是政府采購監(jiān)管專職部門，造成政府采購預(yù)算編制過程中預(yù)算科目不準(zhǔn)確、采購項(xiàng)目不明細(xì)、采購標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、采購時(shí)間不合理。
預(yù)算編制的粗獷，迫使采購人在具體執(zhí)行時(shí)必須重新申報(bào)采購計(jì)劃，既讓政府采購預(yù)算失去嚴(yán)肅性，也不利于批量集中采購的開展。因此，必須細(xì)化政府采購預(yù)算，使之具有較強(qiáng)的可執(zhí)行性，為批量集中采購提供便利。
首先應(yīng)細(xì)化品目。對現(xiàn)有政府集中采購目錄內(nèi)的品目進(jìn)行細(xì)分，尤其是對通用類品目按用途和配置標(biāo)準(zhǔn)分成不同類別，把項(xiàng)目分解到每一個(gè)具體采購類別，同時(shí)要求在基本支出或項(xiàng)目支出中安排的采購項(xiàng)目，都必須按類別單獨(dú)列示。
其次應(yīng)細(xì)化數(shù)量。預(yù)算中不得出現(xiàn)“一批”這樣的情形，數(shù)量力求準(zhǔn)確，允許在執(zhí)行時(shí)有一定幅度的微調(diào)，但偏離度不能過大，應(yīng)控制在10%以內(nèi)。
最后應(yīng)細(xì)化時(shí)間。對政府采購預(yù)算的執(zhí)行應(yīng)限定期限，最好能細(xì)化到月，否則將給具體執(zhí)行帶來較大的隨意性，也不利于預(yù)算執(zhí)行的控制。通過政府采購預(yù)算的細(xì)化，將提高批量集中采購執(zhí)行的可行性。
與推行“公物倉”相結(jié)合 嘗試實(shí)物配給
“公物倉”作為伴隨行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理改革的新生事物，目前在我國尚處于試點(diǎn)階段，其作用大多僅限于對多余、臨時(shí)性辦公設(shè)備的調(diào)劑。但筆者認(rèn)為，批量集中采購?fù)耆梢耘c“公物倉”相結(jié)合，既能發(fā)揮“公物倉”更大的作用，促進(jìn)“公物倉”的推行，又能解決批量集中采購遇到的采購人需求時(shí)間不一致的實(shí)際問題，為嘗試實(shí)物配給提供便利。
具體做法為：對按標(biāo)準(zhǔn)編入政府采購預(yù)算的適用批量集中采購的通用產(chǎn)品，如計(jì)算機(jī)、打印機(jī)、空調(diào)等辦公設(shè)備，不需要采購人委托，直接由政府采購監(jiān)管部門匯總需求后，下達(dá)給集中采購機(jī)構(gòu)，由集中采購機(jī)構(gòu)按配置標(biāo)準(zhǔn)定期組織批量集中采購，相同配置標(biāo)準(zhǔn)確定一個(gè)型號、一個(gè)品牌、一個(gè)中標(biāo)供應(yīng)商，價(jià)格統(tǒng)一，不允許目前協(xié)議供貨或定點(diǎn)采購有多個(gè)品牌、多個(gè)供應(yīng)商供采購人自由選擇的情形發(fā)生，杜絕供應(yīng)商的二次展業(yè)行為。確定中標(biāo)供應(yīng)商后，可以將中標(biāo)產(chǎn)品直接送往“公物倉”，“公物倉”管理部門（也可以由集中采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理）按照采購人提出的申請，直接將實(shí)物配給采購人，同時(shí)做好相關(guān)資產(chǎn)的登記、錄入工作。在當(dāng)前各地“公物倉”尚未建立的情況下，也可由采購人根據(jù)預(yù)算中核定的配置標(biāo)準(zhǔn)，在一定期限內(nèi)直接通知中標(biāo)供應(yīng)商按照中標(biāo)的價(jià)格供貨，或由中標(biāo)供應(yīng)商按照名單直接向采購人供貨。
筆者認(rèn)為，香港政府采購中心的前身--香港物料供應(yīng)處，即將物料采購、倉儲、供給和處置的職責(zé)集中一體的模式，可供各地借鑒，尤其是中小城市。
江蘇省常州市曾于2007年4月，對該市市級行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位上半年所需的300多臺臺式計(jì)算機(jī)、100多臺便攜式計(jì)算機(jī)，邀請了協(xié)議供貨范圍內(nèi)的六家IT供應(yīng)商進(jìn)行了“二次競價(jià)”，采取“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、集中采購、實(shí)物配發(fā)”的形式進(jìn)行采購，結(jié)果非常成功，同樣的品牌、同樣的配置，一臺臺式機(jī)的價(jià)格比同期協(xié)議供貨價(jià)便宜了2000多元，充分驗(yàn)證了批量集中采購的優(yōu)越性和實(shí)物配給的可行性，值得業(yè)內(nèi)學(xué)習(xí)借鑒。
與國庫集中支付相結(jié)合 保證執(zhí)行力度
國庫集中支付是落實(shí)政府采購政策的一道堅(jiān)實(shí)關(guān)口，在推進(jìn)批量集中采購的過程中，更應(yīng)該與國庫集中支付緊密結(jié)合，才能保證批量集中采購的規(guī)模不斷增加、范圍逐步擴(kuò)大。其意義在于：
一是有效減少采購人規(guī)避批量集中采購的情形發(fā)生。對于實(shí)行批量集中采購的項(xiàng)目，在申請支付時(shí)，應(yīng)要求采購人必須提供集中采購機(jī)構(gòu)或有關(guān)部門出具的證明材料，否則應(yīng)拒絕其支付申請。
二是促進(jìn)采購人增強(qiáng)法律意識。扭轉(zhuǎn)采購人“官本位”的思維，不能僅考慮個(gè)性化的需求，而忽視法律、制度的規(guī)定，不僅在采購時(shí)須遵守《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律法規(guī)，而且在履約時(shí)必須嚴(yán)格遵守《合同法》，按照合同約定履行自己應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。
三是集中采購機(jī)構(gòu)參與合同驗(yàn)收有了實(shí)質(zhì)性的意義。對于批量集中采購項(xiàng)目，集中采購機(jī)構(gòu)可以配合質(zhì)檢部門按照合同約定進(jìn)行驗(yàn)收，有效避免合同履約過程中產(chǎn)生的不必要的矛盾，實(shí)現(xiàn)批量采購、合同履約、資金結(jié)算的有效銜接。
四是促進(jìn)供應(yīng)商誠信機(jī)制的建立和內(nèi)部管理水平的提高。只有加強(qiáng)對批量集中采購的履約和支付環(huán)節(jié)的跟蹤，才能避免當(dāng)前供應(yīng)商重投標(biāo)、輕履約的情形發(fā)生，降低虛假投標(biāo)帶來的負(fù)面影響。只有與國庫集中支付相結(jié)合，才能為批量集中采購的橫向到邊、縱向到底提供制度保障。
與擴(kuò)大區(qū)域聯(lián)動相結(jié)合 增強(qiáng)采購成效
批量集中采購的目的是提高財(cái)政資金的使用效益，解決協(xié)議供貨價(jià)格虛高等問題，集中同級預(yù)算編制單位的同類需求實(shí)行批量集中采購，確實(shí)可以實(shí)現(xiàn)以上目的。但如何能讓批量集中采購的成效最大化，根本在于如何最大限度地降低中標(biāo)供應(yīng)商的成本。
筆者認(rèn)為，批量集中采購與擴(kuò)大區(qū)域聯(lián)動相結(jié)合，是降低中標(biāo)供應(yīng)商成本、提高財(cái)政資金的使用效益的最佳途徑。供應(yīng)商參與政府采購活動的主要成本由投標(biāo)成本、制造成本、運(yùn)輸成本、服務(wù)成本等組成，僅通過達(dá)到一定批量的集中采購，確實(shí)可以降低以上成本，但如果結(jié)合區(qū)域聯(lián)動，則成效將更加顯著：
一是可以形成更大規(guī)模的采購批量，進(jìn)一步降低供應(yīng)商的成本；二是可以讓更多未形成批量采購的采購人享受到批量集中采購的成果；三是由于地處同一區(qū)域，供應(yīng)商的投標(biāo)成本、邊際運(yùn)輸成本、邊際服務(wù)成本也將大幅下降，為供應(yīng)商降低投標(biāo)報(bào)價(jià)提供了有效空間；四是避免了重復(fù)招標(biāo)，降低了招標(biāo)成本，還可以解決部分政府采購項(xiàng)目評審專家難找、“老面孔”等問題；五是解決了同一區(qū)域同一行政級別，辦公設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)不一等問題。只有與擴(kuò)大區(qū)域聯(lián)動相結(jié)合，才能增強(qiáng)批量集中采購的成效，進(jìn)一步鞏固批量集中采購的基礎(chǔ)。
與落實(shí)政策功能相結(jié)合 引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展
隨著我國政府采購協(xié)議（GPA）談判的逐步深入，行政手段對市場經(jīng)濟(jì)的調(diào)控功能將逐步淡化，越來越多的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控功能將賦予政府采購。市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府采購對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控主要通過以下四種形式：一是通過采購規(guī)模的變化來影響經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，這與實(shí)行的財(cái)政政策是相聯(lián)系的；二是通過儲備性采購來穩(wěn)定市場和物價(jià)，如糧食、棉花、石油等戰(zhàn)略物資的購買；三是通過采購結(jié)構(gòu)的變化影響產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級；四是通過示范性采購來引導(dǎo)市場變化，政府對某種產(chǎn)品的采購，會擴(kuò)大該種產(chǎn)品的影響，提高其市場占有率。采購批次越多，采購結(jié)果越分散，越不容易實(shí)現(xiàn)以上政策功能。只有批量集中采購才能將采購結(jié)果聚集，是落實(shí)政策功能的最佳方式：一是批量集中采購的規(guī)模直接影響到采購規(guī)模的變化；二是大批量集中采購的時(shí)間選擇將對市場和物價(jià)產(chǎn)生重大影響；三是批量集中采購對產(chǎn)品的選型將影響到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整；四是批量集中采購可以直接落實(shí)強(qiáng)制性采購，突出引導(dǎo)優(yōu)先性采購，最終對整個(gè)市場產(chǎn)生示范作用，引導(dǎo)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。只有充分發(fā)揮出政府采購的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)劑功能，加以適度的宣傳配合，才能讓社會各界真正認(rèn)識到批量集中采購的重要作用，才能扭轉(zhuǎn)目前社會各界對政府采購的負(fù)面觀點(diǎn)，進(jìn)而推進(jìn)批量集中采購向更廣闊的范圍推進(jìn)。
與各種監(jiān)督檢查相結(jié)合 明確職責(zé)分工
批量集中采購相對于協(xié)議供貨方式而言，采購人的采購權(quán)力將受到限制，采購人可能會選擇規(guī)避或?qū)?，從而影響批量集中采購的?shí)施范圍和成效，因此，還必須與各種監(jiān)督檢查手段相結(jié)合，明確相關(guān)當(dāng)事人的職責(zé)分工，建立健全責(zé)任追究制度，為批量集中采購保駕護(hù)航。
一是財(cái)政部門應(yīng)認(rèn)真做好政府采購預(yù)算的編制工作，合理制定統(tǒng)一采購標(biāo)準(zhǔn)，逐步擴(kuò)大批量集中采購的規(guī)模和范圍，認(rèn)真行使政府采購主管部門的職能，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動創(chuàng)造有利條件并積極推行；加強(qiáng)行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理，充分發(fā)揮“公物倉”的作用，適時(shí)推行實(shí)物配給制度；對無正當(dāng)理由拒不參加或故意規(guī)避批量集中采購的采購人，應(yīng)取消其采購預(yù)算，在三年內(nèi)不再安排同一項(xiàng)目的采購預(yù)算。二是紀(jì)檢、審計(jì)部門應(yīng)針對納入批量集中采購的項(xiàng)目，加強(qiáng)對采購人的監(jiān)督檢查，對無正當(dāng)理由拒不參加或故意規(guī)避批量集中采購的采購人，應(yīng)責(zé)令其限期整改，并建議其上級行政主管部門或者有關(guān)機(jī)關(guān)依法給予其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。三是集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)主動配合財(cái)政部門做好批量集中采購項(xiàng)目的采購標(biāo)準(zhǔn)的制定工作，嚴(yán)格按照政府采購相關(guān)法律法規(guī)，研究制定相關(guān)項(xiàng)目的招標(biāo)文件和評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真落實(shí)政府采購政策功能，不斷規(guī)范評審行為，做好對批量集中采購項(xiàng)目的跟蹤、驗(yàn)收和信息反饋工作，對弄虛作假、以次充好、未嚴(yán)格按照合同履約的供應(yīng)商，應(yīng)及時(shí)將有關(guān)情況反饋給政府采購監(jiān)管部門，以維護(hù)政府采購的公正、公平、權(quán)威的形象。四是采購人應(yīng)認(rèn)真執(zhí)行批量集中采購有關(guān)規(guī)定，及時(shí)將屬于批量集中采購的需求匯總上報(bào)給財(cái)政部門，配合集中采購機(jī)構(gòu)做好采購工作，履行應(yīng)承擔(dān)的驗(yàn)收、交接、支付義務(wù)，對供應(yīng)商違反有關(guān)規(guī)定的行為應(yīng)及時(shí)反饋給財(cái)政部門或集中采購機(jī)構(gòu)，并可追究供應(yīng)商的違約責(zé)任。五是供應(yīng)商應(yīng)積極配合財(cái)政部門做好采購標(biāo)準(zhǔn)的制定，主動參與批量集中采購招投標(biāo)，按照合同約定認(rèn)真履約，對集中采購機(jī)構(gòu)或采購人的違法違規(guī)行為，應(yīng)及時(shí)向紀(jì)檢、政府采購監(jiān)管部門反映或舉報(bào)，切實(shí)維護(hù)自身的合法權(quán)益。
通過以上“七結(jié)合”，建立起政府采購預(yù)算編制、批量集中采購、國庫集中支付、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理、監(jiān)督檢查相互貫通的運(yùn)行機(jī)制，從簡單的通用類項(xiàng)目做起，本著成熟一個(gè)實(shí)施一個(gè)的原則，一步一個(gè)腳印，認(rèn)真落實(shí)政策功能，深入推進(jìn)區(qū)域聯(lián)動，逐步擴(kuò)大批量集中采購的范圍，才能最終建立起以批量集中采購為主要形式的政府采購制度。
來源： 政府采購信息報(bào)
