規(guī)范采購文件編制 從源頭提高采購質(zhì)量
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發(fā)布日期：2012年03月30日
有人說：采購文件是采購活動(dòng)的“憲法”。這種比喻未必恰當(dāng)，但非常形象的描述出采購文件的重要性。采購文件看似簡單，實(shí)際涉及面非常寬，要求編制人員非常熟悉相關(guān)的法律法規(guī)和政策，熟練掌握招標(biāo)投標(biāo)的知識和程序，具有一定的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)知識，以及非常強(qiáng)的責(zé)任心和協(xié)調(diào)能力。只有具有多學(xué)科專業(yè)知識和豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的復(fù)合型人才，才能編制出一本非常完善的采購文件。由于我國教育體制等方面的原因，復(fù)合型人才非常少，導(dǎo)致大量的采購文件內(nèi)容存在較多問題，成為政府采購工作的重大隱患。
一、采購文件的編制缺乏有效的規(guī)范
政府采購的采購文件包括：招標(biāo)文件、競爭性談判文件、詢價(jià)文件和單一來源采購文件等。公開招標(biāo)是政府采購的主要方式，筆者將以招標(biāo)文件做為研討的重點(diǎn)。
在我國的《政府采購法》中，規(guī)定了編制采購文件應(yīng)遵循的最基本原則。在《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部2004年第18號令）中，用了四條規(guī)定了招標(biāo)文件的基本內(nèi)容、遵循的一些基本原則等。由于采購文件的內(nèi)容涉及面很寬又很具體，在法律或規(guī)章中不可能用很多條款加以規(guī)范。目前，國家還沒有就編制政府采購的采購文件工作出臺專門的規(guī)定。如此重要的采購文件，編制要求在法律和規(guī)章中只有寥寥數(shù)筆，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。難怪很多質(zhì)疑和投訴都是因采購文件編制存在嚴(yán)重問題或瑕疵所引起。
例如：招標(biāo)文件中要求投標(biāo)人具備資格不夠明確的問題比較普遍，甚至有的要求投標(biāo)人提供已經(jīng)廢止的資質(zhì)，導(dǎo)致歧義，引發(fā)投訴；不少招標(biāo)文件將廢標(biāo)條款分散在文件中的各個(gè)部分中，投標(biāo)人稍不注意就落入陷阱；有些編制人員不加思考的復(fù)制其他類似招標(biāo)文件內(nèi)容，使投標(biāo)人無法響應(yīng)招標(biāo)文件中規(guī)定的密封、制造商授權(quán)等等方面的要求，導(dǎo)致被判定為無效投標(biāo)。
采購文件的內(nèi)容是否合法合規(guī)，是否規(guī)范，直接影響政府采購的程序合法性和能否達(dá)到政府采購的目標(biāo)。筆者個(gè)人認(rèn)為，加強(qiáng)對采購文件編制的管理，明確采購文件的編制要求，給編制采購文件的人員很好指導(dǎo)，是政府采購管理部門的重要工作之一，也是從源頭抓政府采購質(zhì)量、確保政府采購效果的重要手段。
二、用《規(guī)范》提高采購文件編制質(zhì)量
據(jù)筆者了解，采購文件中存在的諸多問題早已引起財(cái)政部國庫司有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，并多次研究解決方案。為進(jìn)一步深化政府采購改革，規(guī)范政府采購行為，財(cái)政部正式委托國信招標(biāo)集團(tuán)研究起草《政府采購（貨物類）采購文件編制規(guī)范》。
國信招標(biāo)集團(tuán)經(jīng)過調(diào)研、起草、征求意見和反復(fù)修改等工作，已將初步成果文件報(bào)財(cái)政部國庫司。
（一）“編制規(guī)范”與“范本”的區(qū)別
招標(biāo)文件范本是一本標(biāo)準(zhǔn)化的招標(biāo)文件，一般不允許改動(dòng)。編制人員只需要根據(jù)本次招標(biāo)項(xiàng)目的特點(diǎn)，通過專用條款補(bǔ)充“范本”中相應(yīng)的通用條款，或在“范本”通用條款的選項(xiàng)中，確定本次招標(biāo)適用的內(nèi)容，再加上技術(shù)條款即可完成招標(biāo)文件的編制工作。招標(biāo)文件范本的特點(diǎn)是大大簡化了編制工作量，便于統(tǒng)一，但適用性較差。
在國際上，世界銀行等金融機(jī)構(gòu)和國際組織，以及一些國家的政府，根據(jù)各自項(xiàng)目的特點(diǎn)，制訂了較完善的招標(biāo)文件示范文本。在我國，國家發(fā)改委、商務(wù)部等有關(guān)部門分別制訂了工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)、機(jī)電產(chǎn)品國際招標(biāo)等招標(biāo)文件范本。實(shí)踐證明，招標(biāo)文件范本對在規(guī)范招標(biāo)行為等方面起到了積極的作用。
“采購文件編制規(guī)范”重點(diǎn)是對采購文件編制人員的行為進(jìn)行規(guī)范，是強(qiáng)制編制人員遵守的行為準(zhǔn)則，也可稱為編制采購文件的標(biāo)準(zhǔn)?！熬幹埔?guī)范”要明確告訴編制人員，采購文件中必須包含哪些要素，不得缺失。這些要素中必須明確哪些內(nèi)容、禁止寫入哪些內(nèi)容，編寫時(shí)的注意事項(xiàng)，以及違反規(guī)定所帶來的后果等?！安少徫募幹埔?guī)范”的特點(diǎn)是較好的彌補(bǔ)了法律和規(guī)章不宜過細(xì)和范本內(nèi)容“過死”的缺點(diǎn)，使宏觀的指導(dǎo)性和微觀的實(shí)用性有機(jī)結(jié)合，適用性較強(qiáng)，但在采購文件的完整性和統(tǒng)一性方面略顯不足。
（二）制訂“編制規(guī)范”的指導(dǎo)思想
財(cái)政部國庫司有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在研究如何規(guī)范政府采購的采購文件編制工作時(shí)，較透徹的研究了現(xiàn)有招標(biāo)文件范本的使用效果，充分分析了政府采購的特點(diǎn)。政府采購的貨物和服務(wù)招標(biāo)與工程建設(shè)施工等招標(biāo)不同，涉及面較寬，有紙張等簡單的辦公用品采購，也有包含設(shè)計(jì)、設(shè)備制造、安裝調(diào)試和現(xiàn)場服務(wù)等方面的較復(fù)雜系統(tǒng)。如果制訂統(tǒng)一的招標(biāo)文件范本，很難滿足各類采購項(xiàng)目的要求。經(jīng)過反復(fù)論證，認(rèn)為制訂“采購文件編制規(guī)范”更符合政府采購工作的特點(diǎn)和需求。
為了便于使用，國庫司有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要求“編制規(guī)范”要借鑒手機(jī)說明書的編制方法，通俗易懂，規(guī)定明確，便于查看。
（三）“編制規(guī)范”的作用
“編制規(guī)范”要對采購文件中必備的要素做出統(tǒng)一的規(guī)定，采購人編制采購文件時(shí)，必須遵守“編制規(guī)范”的要求，在此前提下，采購人可以根據(jù)項(xiàng)目的不同特點(diǎn)，自行編寫采購文件的完整內(nèi)容?！熬幹埔?guī)范”還要將一些容易引起歧義的內(nèi)容做出明確的規(guī)定，采購人在編制采購文件時(shí)不得違背相關(guān)的規(guī)定。
例如：關(guān)于投標(biāo)人的特定資格條件，允許根據(jù)采購項(xiàng)目的需要，在采購文件中規(guī)定投標(biāo)人及其工作人員資格要求，要求采購文件中的資格要求應(yīng)當(dāng)列明資格或資質(zhì)的名稱、頒發(fā)機(jī)構(gòu)名稱和證明文件的形式，并確保要求的資格是在正常有效的使用。
三、強(qiáng)化采購文件的管理
鑒于采購文件的重要性，提出以下幾點(diǎn)建議。
（一）用“規(guī)范”約束采購人和采購代理機(jī)構(gòu)的行為
制訂一部較實(shí)用的《政府采購采購文件編制規(guī)范》，可以提高采購文件的編制質(zhì)量，有利于規(guī)范采購人和采購代理機(jī)構(gòu)的行為，能較好的避免政府采購活動(dòng)中的一些問題。
（二）建立采購文件審核或備案制度
目前，使用國有資金的工程建設(shè)項(xiàng)目和機(jī)電產(chǎn)品國際招標(biāo)項(xiàng)目，有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門都要求招標(biāo)文件報(bào)其備案。一些地方政府采購管理部門也對采購文件進(jìn)行審查。建議財(cái)政部也加強(qiáng)中央本級采購文件的管理，可以借鑒其他部門和地方的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中央財(cái)政的特點(diǎn)，對采購文件實(shí)行備案制，或委托政府采購專家?guī)斓膶＜疫M(jìn)行審核。
財(cái)政部也可創(chuàng)新采購文件管理模式，例如：采用事先在政府采購網(wǎng)上公示采購文件的主要條款，接受社會的監(jiān)督，避免出現(xiàn)“天價(jià)采購”或歧視性條款等問題。在規(guī)定的公示期限內(nèi)，各方無異議后再正式對外發(fā)出采購文件。
（三）加大采購文件問題的處理力度
建議對不執(zhí)行“編制規(guī)范”的采購人或代理機(jī)構(gòu)要嚴(yán)厲處罰。
來源：《中國招標(biāo)投標(biāo)》
一、采購文件的編制缺乏有效的規(guī)范
政府采購的采購文件包括：招標(biāo)文件、競爭性談判文件、詢價(jià)文件和單一來源采購文件等。公開招標(biāo)是政府采購的主要方式，筆者將以招標(biāo)文件做為研討的重點(diǎn)。
在我國的《政府采購法》中，規(guī)定了編制采購文件應(yīng)遵循的最基本原則。在《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部2004年第18號令）中，用了四條規(guī)定了招標(biāo)文件的基本內(nèi)容、遵循的一些基本原則等。由于采購文件的內(nèi)容涉及面很寬又很具體，在法律或規(guī)章中不可能用很多條款加以規(guī)范。目前，國家還沒有就編制政府采購的采購文件工作出臺專門的規(guī)定。如此重要的采購文件，編制要求在法律和規(guī)章中只有寥寥數(shù)筆，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。難怪很多質(zhì)疑和投訴都是因采購文件編制存在嚴(yán)重問題或瑕疵所引起。
例如：招標(biāo)文件中要求投標(biāo)人具備資格不夠明確的問題比較普遍，甚至有的要求投標(biāo)人提供已經(jīng)廢止的資質(zhì)，導(dǎo)致歧義，引發(fā)投訴；不少招標(biāo)文件將廢標(biāo)條款分散在文件中的各個(gè)部分中，投標(biāo)人稍不注意就落入陷阱；有些編制人員不加思考的復(fù)制其他類似招標(biāo)文件內(nèi)容，使投標(biāo)人無法響應(yīng)招標(biāo)文件中規(guī)定的密封、制造商授權(quán)等等方面的要求，導(dǎo)致被判定為無效投標(biāo)。
采購文件的內(nèi)容是否合法合規(guī)，是否規(guī)范，直接影響政府采購的程序合法性和能否達(dá)到政府采購的目標(biāo)。筆者個(gè)人認(rèn)為，加強(qiáng)對采購文件編制的管理，明確采購文件的編制要求，給編制采購文件的人員很好指導(dǎo)，是政府采購管理部門的重要工作之一，也是從源頭抓政府采購質(zhì)量、確保政府采購效果的重要手段。
二、用《規(guī)范》提高采購文件編制質(zhì)量
據(jù)筆者了解，采購文件中存在的諸多問題早已引起財(cái)政部國庫司有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，并多次研究解決方案。為進(jìn)一步深化政府采購改革，規(guī)范政府采購行為，財(cái)政部正式委托國信招標(biāo)集團(tuán)研究起草《政府采購（貨物類）采購文件編制規(guī)范》。
國信招標(biāo)集團(tuán)經(jīng)過調(diào)研、起草、征求意見和反復(fù)修改等工作，已將初步成果文件報(bào)財(cái)政部國庫司。
（一）“編制規(guī)范”與“范本”的區(qū)別
招標(biāo)文件范本是一本標(biāo)準(zhǔn)化的招標(biāo)文件，一般不允許改動(dòng)。編制人員只需要根據(jù)本次招標(biāo)項(xiàng)目的特點(diǎn)，通過專用條款補(bǔ)充“范本”中相應(yīng)的通用條款，或在“范本”通用條款的選項(xiàng)中，確定本次招標(biāo)適用的內(nèi)容，再加上技術(shù)條款即可完成招標(biāo)文件的編制工作。招標(biāo)文件范本的特點(diǎn)是大大簡化了編制工作量，便于統(tǒng)一，但適用性較差。
在國際上，世界銀行等金融機(jī)構(gòu)和國際組織，以及一些國家的政府，根據(jù)各自項(xiàng)目的特點(diǎn)，制訂了較完善的招標(biāo)文件示范文本。在我國，國家發(fā)改委、商務(wù)部等有關(guān)部門分別制訂了工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)、機(jī)電產(chǎn)品國際招標(biāo)等招標(biāo)文件范本。實(shí)踐證明，招標(biāo)文件范本對在規(guī)范招標(biāo)行為等方面起到了積極的作用。
“采購文件編制規(guī)范”重點(diǎn)是對采購文件編制人員的行為進(jìn)行規(guī)范，是強(qiáng)制編制人員遵守的行為準(zhǔn)則，也可稱為編制采購文件的標(biāo)準(zhǔn)?！熬幹埔?guī)范”要明確告訴編制人員，采購文件中必須包含哪些要素，不得缺失。這些要素中必須明確哪些內(nèi)容、禁止寫入哪些內(nèi)容，編寫時(shí)的注意事項(xiàng)，以及違反規(guī)定所帶來的后果等?！安少徫募幹埔?guī)范”的特點(diǎn)是較好的彌補(bǔ)了法律和規(guī)章不宜過細(xì)和范本內(nèi)容“過死”的缺點(diǎn)，使宏觀的指導(dǎo)性和微觀的實(shí)用性有機(jī)結(jié)合，適用性較強(qiáng)，但在采購文件的完整性和統(tǒng)一性方面略顯不足。
（二）制訂“編制規(guī)范”的指導(dǎo)思想
財(cái)政部國庫司有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在研究如何規(guī)范政府采購的采購文件編制工作時(shí)，較透徹的研究了現(xiàn)有招標(biāo)文件范本的使用效果，充分分析了政府采購的特點(diǎn)。政府采購的貨物和服務(wù)招標(biāo)與工程建設(shè)施工等招標(biāo)不同，涉及面較寬，有紙張等簡單的辦公用品采購，也有包含設(shè)計(jì)、設(shè)備制造、安裝調(diào)試和現(xiàn)場服務(wù)等方面的較復(fù)雜系統(tǒng)。如果制訂統(tǒng)一的招標(biāo)文件范本，很難滿足各類采購項(xiàng)目的要求。經(jīng)過反復(fù)論證，認(rèn)為制訂“采購文件編制規(guī)范”更符合政府采購工作的特點(diǎn)和需求。
為了便于使用，國庫司有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要求“編制規(guī)范”要借鑒手機(jī)說明書的編制方法，通俗易懂，規(guī)定明確，便于查看。
（三）“編制規(guī)范”的作用
“編制規(guī)范”要對采購文件中必備的要素做出統(tǒng)一的規(guī)定，采購人編制采購文件時(shí)，必須遵守“編制規(guī)范”的要求，在此前提下，采購人可以根據(jù)項(xiàng)目的不同特點(diǎn)，自行編寫采購文件的完整內(nèi)容?！熬幹埔?guī)范”還要將一些容易引起歧義的內(nèi)容做出明確的規(guī)定，采購人在編制采購文件時(shí)不得違背相關(guān)的規(guī)定。
例如：關(guān)于投標(biāo)人的特定資格條件，允許根據(jù)采購項(xiàng)目的需要，在采購文件中規(guī)定投標(biāo)人及其工作人員資格要求，要求采購文件中的資格要求應(yīng)當(dāng)列明資格或資質(zhì)的名稱、頒發(fā)機(jī)構(gòu)名稱和證明文件的形式，并確保要求的資格是在正常有效的使用。
三、強(qiáng)化采購文件的管理
鑒于采購文件的重要性，提出以下幾點(diǎn)建議。
（一）用“規(guī)范”約束采購人和采購代理機(jī)構(gòu)的行為
制訂一部較實(shí)用的《政府采購采購文件編制規(guī)范》，可以提高采購文件的編制質(zhì)量，有利于規(guī)范采購人和采購代理機(jī)構(gòu)的行為，能較好的避免政府采購活動(dòng)中的一些問題。
（二）建立采購文件審核或備案制度
目前，使用國有資金的工程建設(shè)項(xiàng)目和機(jī)電產(chǎn)品國際招標(biāo)項(xiàng)目，有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門都要求招標(biāo)文件報(bào)其備案。一些地方政府采購管理部門也對采購文件進(jìn)行審查。建議財(cái)政部也加強(qiáng)中央本級采購文件的管理，可以借鑒其他部門和地方的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中央財(cái)政的特點(diǎn)，對采購文件實(shí)行備案制，或委托政府采購專家?guī)斓膶＜疫M(jìn)行審核。
財(cái)政部也可創(chuàng)新采購文件管理模式，例如：采用事先在政府采購網(wǎng)上公示采購文件的主要條款，接受社會的監(jiān)督，避免出現(xiàn)“天價(jià)采購”或歧視性條款等問題。在規(guī)定的公示期限內(nèi)，各方無異議后再正式對外發(fā)出采購文件。
（三）加大采購文件問題的處理力度
建議對不執(zhí)行“編制規(guī)范”的采購人或代理機(jī)構(gòu)要嚴(yán)厲處罰。
來源：《中國招標(biāo)投標(biāo)》
