依照法律規(guī)定謹慎實施“跟標”采購
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發(fā)布日期：2012年03月31日
在政府采購活動中，時常遇到采用“跟標”實施采購的現象。從實踐中的案例看，所謂的“跟標”，多為招標采購單位對擬采購項目按之前已采購同類項目的成交價向原成交供應商采購的行為，與《政府采購法》31條和49條所述的補充添購有類似之處，但政府采購對補充添購的前提條件和限額比例都有著明確的規(guī)定，實踐中的“跟標”做法與上述規(guī)定存在諸多不合之處。本文將就 “跟標”問題談談筆者的個人觀點。
盡管《政府采購法》也為政府采購方式拓展預留了空間--即國務院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式，但目前尚未明確有其他采購方式（如“跟標”）是法定的政府采購方式；《招標投標法》中除了明列的公開招標和邀請招標兩種方式之外也無“跟標”方式。因此，“跟標＂并非招標采購“兩法”范疇內的法定招標采購方式。為方便敘述，本文暫且沿用“跟標”一詞進行表述。
常見“跟標”案例多存在違法操作
正因為“跟標”非法定招標采購方式，因此，對于納入招標采購“兩法”規(guī)范內的項目，不可隨意 “跟標”。如采購人確實需要按照之前已實施的同類項目采購結果進行補充添購的，應當在招標采購法律規(guī)定的框架內進行。
《政府采購法》第49條規(guī)定：在不改變合同其他條款的前提下，可與供應商協(xié)商簽訂補充合同，但所有補充合同的采購金額不得超過原合同采購金額的百分之十。該法第31條第（三）款規(guī)定：為保證與原有采購項目的一致性或者服務配套的，可從原供應商處添購，且添購資金總額不可超過原合同采購金額的百分之十。
解讀上述關于補充添購的法律規(guī)定，不可忽視兩個重要的因素：一是補充添購的前提條件-----不改變合同其他條款或保持與原有采購項目一致性或者服務配套；二是補充添購的限額比例--不可超過原合同采購金額百分之十。
但在采購實踐中，采購單位對擬采購項目的實際情況不加分析，為圖省事，常采取簡單跟標的模式實施采購。這樣的采購，雖實現了采購效率，卻違反了法律規(guī)定。以下就常見的各類跟標案例的合法性逐一加以論述。
1.金額大小順序倒置的“跟標”
跟標采購必須遵循“大額采購在先，小額添購在后，且添購金額不超過原合同金額百分之十”的原則。而不少采購單位為了追求所謂采購效率，一味簡化采購流程，只要之前有實施過同類項目采購的，不管現擬采購項目概算金額已超過原采購同類項目的合同金額的現實，仍然采取“跟標”的模式進行采購。這樣的跟標采購不僅缺乏價格合理性，而且違反法律規(guī)定。
因為，由于先實施同類項目的金額較小，因此其采購結果無論是成交價格還是項目服務等各方面，必然達不到批量采購的規(guī)模優(yōu)勢，因而也就不可能取得批量采購的規(guī)模效應。如若采購人對這樣小額的采購成效并非很好的成交結果進行大額的跟標，就從根本上顛倒了“大額采購在先，小額添購在后”的跟標采購順序，不僅不能最大限度地發(fā)揮采購資金的使用效益，而且違反了《政府采購法》關于補充添購的資金總額不超過原合同金額百分之十的法律規(guī)定。
2.多次反復“跟標”
不少采購單位對同類項目進行多次反復“跟標”，盡管單次補充添購的資金未超過原合同金額的百分之十，但多次反復“跟標”累計金額已達到或超過規(guī)定的限額，甚至達到或超過原合同金額。這樣的跟標采購不但違反了《政府采購法》關于補充添購金額不超過原合同金額百分之十的規(guī)定，同時還違反了《政府采購法》第三條關于政府采購應當遵循公開、公平、公正原則，因為多次反復跟標，此舉剝奪了除原成交產品和原成交供應商之外的其他產品及其他供應商參與采購項目競爭的權利，因而從根本上違反了采購法主張的“三公原則”。
3.長期“跟標”
有些單位不顧擬采購項目與原采購的同類項目之間時間間隔多久，在相當長的時期內(跨年度甚至跨幾個年度)對一次采購結果實行長期“跟標”，這樣的跟標采購是欠妥的。因為任何項目的成交價格都是一個包括設備技術性能、實施方案、服務質量要求等眾多要素在內的綜合結果，而每個要素都隨著材料技術的創(chuàng)新、管理水平的優(yōu)化、宏觀政策的調控等變化而動態(tài)變化。因此，同類項目在不同時期實施采購其成交價格也是動態(tài)值。在短時間內，該成交價格的市場行情波動不大，則依此實行的跟標采購方具有一定的依據，能取得一定的實效；若原采購的同類項目距現時擬采購項目的時間跨度過大，以上各要素市場行情變化較大，原成交結果已失去了作為現時項目采購的參照價值，如采購單位仍不加分析一味地采取跟標的模式實施采購，這樣的跟標采購，其技術設備的先進性、實施方案的科學性、服務質量的優(yōu)質性和項目價格的合理性都是值得深究的。
4.忽略其他因素僅就價格“跟標”
如前所述，招標采購項目的成交結果是包含項目的設備技術、實施方案、服務質量、交貨期限等諸多要素在內的綜合結果，成交價格與項目的每個要素緊密相關，從實質上說，忽略或改變其中任一要素后的價格，都不是原項目的成交價格。招標采購項目的中標成交價格和各個要素最終在合同中以明確的合同條款加以固定并產生法定效力。
但許多“跟標”采購案例，僅按照原采購同類項目的合同價格進行跟標采購，卻往往忽視或降低了與價格相關的其他要素(如交貨期限比原合同約定更長，服務質量要求低于原合同約定的標準，等等)。這種忽視其他要素，僅就價格進行的“跟標”，實質上是降低了采購要求，與《政府采購法》關于補充添購必須在“不改變合同其他條款”或“保持與原有采購項目一致性或者服務配套”的規(guī)定不相符。
除了上述例舉的各種跟標采購類型外，還有其他不符合招標采購法律規(guī)定的跟標采購案例，在此不一一論及。
“跟標”必須符合法律規(guī)定
1. “跟標”采購的前提條件和限額標準
綜上所述，對于金額較小的政府采購項目，采購單位若確需采取跟標采購的，特別應當注意應在“不改變合同條款”或“保持與原項目一致性或服務配套”的前提條件下進行，并且跟標采購金額應“不超過原合同金額的百分之十”的限額標準，拋開此前提條件和超過規(guī)定限額標準的跟標補充添購都有悖于政府采購法律規(guī)定。
2. 正確選擇作為“跟標”依據的項目
應正確選擇作為跟標依據的項目(稱之為”依據項目＂)，避免因跟標而帶來的采購風險。因為如果作為跟標依據的項目其采購過程或采購結果存在瑕疵，以致被質疑、投訴或訴訟，其采購結果被否決，或依據項目被判定為違法違規(guī)采購的“問題項目”，那么，依此跟標的采購就隨之陷入進退兩難的尷尬局面。鑒于此，筆者建議，作為跟標依據的項目應符合以下要求：
?。?）宜選擇本單位已采購的同類項目。嚴格來說，跟標補充添購應當保持采購主體一致。因為，采購人對其他單位同類項目的采購結果尤其是項目合同條款等信息內容未必能做到具體詳細全面的了解和掌握，若以之作為跟標依據，那么，補充添購就難以保證是在“不改變合同條款”的前提條件下進行了。同樣，由于采購主體不一致，就更談不上補充添購是為了 “保持與原項目一致性或服務配套”。因此，跟標補充添購宜選擇本單位已采購的同類項目為依據進行，即保持采購主體一致，因為采購人對本單位項目采購過程的合法合規(guī)性、采購結果的價格合理性、采購合同具體條款等情況是全面了解完全掌握的，依此而實施的補充添購，可以避免以其他采購結果為依據的跟標采購可能帶來的諸多風險。
（2）宜選擇本系統(tǒng)上級單位已采購的同類項目。除招標采購法律法規(guī)外，在同一系統(tǒng)內實行的其他招標采購政策規(guī)定或部門規(guī)章具有高度的一致性，而且作為本系統(tǒng)上級單位，其采購數量和采購結果都更具有規(guī)模效益，對政策規(guī)定規(guī)章的執(zhí)行也更具有示范性。所有這些都是降低和避免跟標采購風險的關鍵。
（3）不宜選擇跨部門跨行業(yè)跨區(qū)域項目。在不同部門不同行業(yè)不同區(qū)域對同類項目組織實施采購，由于地方或部門規(guī)章、區(qū)域經濟發(fā)展、行業(yè)特點等情況的差異，項目采購的成交結果也不盡相同，因此成交價格在相互之間的可參照性相對較小；再者，從媒體發(fā)布的成交公告上通常只能獲取項目采購的成交價格、成交數量、交貨地點及交貨期限、服務年限等有限的信息，而售后服務質量要求、合同款項支付條件、履約責任義務權利等項目采購要求的諸多其他內容信息卻難以完整地獲取，因此，跨部門跨行業(yè)跨區(qū)域的跟標，往往因對依據項目采購過程合法合規(guī)性缺乏了解，采購結果信息掌握不全面而無法確保在“不改變原合同條款”或“保持與原項目一致或服務配套”的前提條件下跟標，從而違反了政府采購相關規(guī)定。
來源：政府采購信息報
盡管《政府采購法》也為政府采購方式拓展預留了空間--即國務院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式，但目前尚未明確有其他采購方式（如“跟標”）是法定的政府采購方式；《招標投標法》中除了明列的公開招標和邀請招標兩種方式之外也無“跟標”方式。因此，“跟標＂并非招標采購“兩法”范疇內的法定招標采購方式。為方便敘述，本文暫且沿用“跟標”一詞進行表述。
常見“跟標”案例多存在違法操作
正因為“跟標”非法定招標采購方式，因此，對于納入招標采購“兩法”規(guī)范內的項目，不可隨意 “跟標”。如采購人確實需要按照之前已實施的同類項目采購結果進行補充添購的，應當在招標采購法律規(guī)定的框架內進行。
《政府采購法》第49條規(guī)定：在不改變合同其他條款的前提下，可與供應商協(xié)商簽訂補充合同，但所有補充合同的采購金額不得超過原合同采購金額的百分之十。該法第31條第（三）款規(guī)定：為保證與原有采購項目的一致性或者服務配套的，可從原供應商處添購，且添購資金總額不可超過原合同采購金額的百分之十。
解讀上述關于補充添購的法律規(guī)定，不可忽視兩個重要的因素：一是補充添購的前提條件-----不改變合同其他條款或保持與原有采購項目一致性或者服務配套；二是補充添購的限額比例--不可超過原合同采購金額百分之十。
但在采購實踐中，采購單位對擬采購項目的實際情況不加分析，為圖省事，常采取簡單跟標的模式實施采購。這樣的采購，雖實現了采購效率，卻違反了法律規(guī)定。以下就常見的各類跟標案例的合法性逐一加以論述。
1.金額大小順序倒置的“跟標”
跟標采購必須遵循“大額采購在先，小額添購在后，且添購金額不超過原合同金額百分之十”的原則。而不少采購單位為了追求所謂采購效率，一味簡化采購流程，只要之前有實施過同類項目采購的，不管現擬采購項目概算金額已超過原采購同類項目的合同金額的現實，仍然采取“跟標”的模式進行采購。這樣的跟標采購不僅缺乏價格合理性，而且違反法律規(guī)定。
因為，由于先實施同類項目的金額較小，因此其采購結果無論是成交價格還是項目服務等各方面，必然達不到批量采購的規(guī)模優(yōu)勢，因而也就不可能取得批量采購的規(guī)模效應。如若采購人對這樣小額的采購成效并非很好的成交結果進行大額的跟標，就從根本上顛倒了“大額采購在先，小額添購在后”的跟標采購順序，不僅不能最大限度地發(fā)揮采購資金的使用效益，而且違反了《政府采購法》關于補充添購的資金總額不超過原合同金額百分之十的法律規(guī)定。
2.多次反復“跟標”
不少采購單位對同類項目進行多次反復“跟標”，盡管單次補充添購的資金未超過原合同金額的百分之十，但多次反復“跟標”累計金額已達到或超過規(guī)定的限額，甚至達到或超過原合同金額。這樣的跟標采購不但違反了《政府采購法》關于補充添購金額不超過原合同金額百分之十的規(guī)定，同時還違反了《政府采購法》第三條關于政府采購應當遵循公開、公平、公正原則，因為多次反復跟標，此舉剝奪了除原成交產品和原成交供應商之外的其他產品及其他供應商參與采購項目競爭的權利，因而從根本上違反了采購法主張的“三公原則”。
3.長期“跟標”
有些單位不顧擬采購項目與原采購的同類項目之間時間間隔多久，在相當長的時期內(跨年度甚至跨幾個年度)對一次采購結果實行長期“跟標”，這樣的跟標采購是欠妥的。因為任何項目的成交價格都是一個包括設備技術性能、實施方案、服務質量要求等眾多要素在內的綜合結果，而每個要素都隨著材料技術的創(chuàng)新、管理水平的優(yōu)化、宏觀政策的調控等變化而動態(tài)變化。因此，同類項目在不同時期實施采購其成交價格也是動態(tài)值。在短時間內，該成交價格的市場行情波動不大，則依此實行的跟標采購方具有一定的依據，能取得一定的實效；若原采購的同類項目距現時擬采購項目的時間跨度過大，以上各要素市場行情變化較大，原成交結果已失去了作為現時項目采購的參照價值，如采購單位仍不加分析一味地采取跟標的模式實施采購，這樣的跟標采購，其技術設備的先進性、實施方案的科學性、服務質量的優(yōu)質性和項目價格的合理性都是值得深究的。
4.忽略其他因素僅就價格“跟標”
如前所述，招標采購項目的成交結果是包含項目的設備技術、實施方案、服務質量、交貨期限等諸多要素在內的綜合結果，成交價格與項目的每個要素緊密相關，從實質上說，忽略或改變其中任一要素后的價格，都不是原項目的成交價格。招標采購項目的中標成交價格和各個要素最終在合同中以明確的合同條款加以固定并產生法定效力。
但許多“跟標”采購案例，僅按照原采購同類項目的合同價格進行跟標采購，卻往往忽視或降低了與價格相關的其他要素(如交貨期限比原合同約定更長，服務質量要求低于原合同約定的標準，等等)。這種忽視其他要素，僅就價格進行的“跟標”，實質上是降低了采購要求，與《政府采購法》關于補充添購必須在“不改變合同其他條款”或“保持與原有采購項目一致性或者服務配套”的規(guī)定不相符。
除了上述例舉的各種跟標采購類型外，還有其他不符合招標采購法律規(guī)定的跟標采購案例，在此不一一論及。
“跟標”必須符合法律規(guī)定
1. “跟標”采購的前提條件和限額標準
綜上所述，對于金額較小的政府采購項目，采購單位若確需采取跟標采購的，特別應當注意應在“不改變合同條款”或“保持與原項目一致性或服務配套”的前提條件下進行，并且跟標采購金額應“不超過原合同金額的百分之十”的限額標準，拋開此前提條件和超過規(guī)定限額標準的跟標補充添購都有悖于政府采購法律規(guī)定。
2. 正確選擇作為“跟標”依據的項目
應正確選擇作為跟標依據的項目(稱之為”依據項目＂)，避免因跟標而帶來的采購風險。因為如果作為跟標依據的項目其采購過程或采購結果存在瑕疵，以致被質疑、投訴或訴訟，其采購結果被否決，或依據項目被判定為違法違規(guī)采購的“問題項目”，那么，依此跟標的采購就隨之陷入進退兩難的尷尬局面。鑒于此，筆者建議，作為跟標依據的項目應符合以下要求：
?。?）宜選擇本單位已采購的同類項目。嚴格來說，跟標補充添購應當保持采購主體一致。因為，采購人對其他單位同類項目的采購結果尤其是項目合同條款等信息內容未必能做到具體詳細全面的了解和掌握，若以之作為跟標依據，那么，補充添購就難以保證是在“不改變合同條款”的前提條件下進行了。同樣，由于采購主體不一致，就更談不上補充添購是為了 “保持與原項目一致性或服務配套”。因此，跟標補充添購宜選擇本單位已采購的同類項目為依據進行，即保持采購主體一致，因為采購人對本單位項目采購過程的合法合規(guī)性、采購結果的價格合理性、采購合同具體條款等情況是全面了解完全掌握的，依此而實施的補充添購，可以避免以其他采購結果為依據的跟標采購可能帶來的諸多風險。
（2）宜選擇本系統(tǒng)上級單位已采購的同類項目。除招標采購法律法規(guī)外，在同一系統(tǒng)內實行的其他招標采購政策規(guī)定或部門規(guī)章具有高度的一致性，而且作為本系統(tǒng)上級單位，其采購數量和采購結果都更具有規(guī)模效益，對政策規(guī)定規(guī)章的執(zhí)行也更具有示范性。所有這些都是降低和避免跟標采購風險的關鍵。
（3）不宜選擇跨部門跨行業(yè)跨區(qū)域項目。在不同部門不同行業(yè)不同區(qū)域對同類項目組織實施采購，由于地方或部門規(guī)章、區(qū)域經濟發(fā)展、行業(yè)特點等情況的差異，項目采購的成交結果也不盡相同，因此成交價格在相互之間的可參照性相對較小；再者，從媒體發(fā)布的成交公告上通常只能獲取項目采購的成交價格、成交數量、交貨地點及交貨期限、服務年限等有限的信息，而售后服務質量要求、合同款項支付條件、履約責任義務權利等項目采購要求的諸多其他內容信息卻難以完整地獲取，因此，跨部門跨行業(yè)跨區(qū)域的跟標，往往因對依據項目采購過程合法合規(guī)性缺乏了解，采購結果信息掌握不全面而無法確保在“不改變原合同條款”或“保持與原項目一致或服務配套”的前提條件下跟標，從而違反了政府采購相關規(guī)定。
來源：政府采購信息報
