如何強(qiáng)化集采機(jī)構(gòu)執(zhí)行主體作用
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發(fā)布日期：2012年04月13日
隨著政府采購制度改革的推進(jìn)，我國集中采購的優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)，集采機(jī)構(gòu)的執(zhí)行主體作用也在加強(qiáng)，進(jìn)而推進(jìn)政府采購制度在實(shí)踐中不斷完善。但與此同時(shí)，政府采購工作也面臨著許多深層次問題，需要不斷探索和研究，以提升政府采購工作的執(zhí)行力，使集采機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中更好地發(fā)揮作用。
集中采購面臨的主要困難
我國推行政府采購制度以來，已取得良好的社會效益，但也存在許多矛盾和問題，需要進(jìn)一步深化認(rèn)識，并在實(shí)踐中予以完善。
一是法律制度建設(shè)滯后，操作程序不夠完善，招標(biāo)范本、工作流程設(shè)置規(guī)范程度不高，各地業(yè)務(wù)開展方式和內(nèi)容存在差異，各行其是的問題較為突出。
二是社會各界仍有部分人不理解政府集中采購行為，存在規(guī)避采購、行政干預(yù)、計(jì)劃不規(guī)范、專家有權(quán)無責(zé)以及供應(yīng)商誠信缺失等問題。
三是集采機(jī)構(gòu)沒有統(tǒng)一主管部門，存在隸屬關(guān)系不統(tǒng)一、單位性質(zhì)各異、機(jī)構(gòu)設(shè)置層次不齊、交流渠道不暢通、上下級業(yè)務(wù)上缺乏指導(dǎo)和約束的問題。
四是集采機(jī)構(gòu)法律地位和管理職能不明確，在執(zhí)行中僅有組織采購程序的責(zé)任，缺乏法定職能對各方當(dāng)事人進(jìn)行監(jiān)督和約束。
五是社會各界認(rèn)識不盡統(tǒng)一，政府采購制度改革涉及社會各個(gè)領(lǐng)域，改革越向前推進(jìn)，觸及的矛盾越深，碰到的難題越多，阻力就越大，也就越容易引起社會各界認(rèn)識和理解上的差異。
集采機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀和困境
1．機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂和隸屬關(guān)系不統(tǒng)一。雖然《政府采購法》實(shí)施以來各地大力推進(jìn)“管采分離”工作，但是由于《政府采購法》規(guī)定過于寬泛，國家也沒有明確規(guī)定集采機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和隸屬關(guān)系，造成各地政府集采機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一。
2.集采機(jī)構(gòu)的發(fā)展方向不明晰。各地集采機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范、不統(tǒng)一的現(xiàn)狀，對我國政府采購工作健康發(fā)展造成了一定影響。一是沒有統(tǒng)一的主管部門負(fù)責(zé)和管理集采機(jī)構(gòu)，政府采購在執(zhí)行層面上遇到的困難及問題難以交流和反映，國家有關(guān)政府采購的政策、法律法規(guī)以及上級指令也不能順暢地及時(shí)傳達(dá)到位。二是各機(jī)構(gòu)之間沒有隸屬關(guān)系難以提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)，從省級到市縣（區(qū)）集采機(jī)構(gòu)之間的鏈條是斷開的，基層在業(yè)務(wù)上存在的困惑或問題，難以從根本上得到解決。三是執(zhí)行部門性質(zhì)差異，集采機(jī)構(gòu)的作用難以充分發(fā)揮，尤其是自收自支事業(yè)單位或企業(yè)管理事業(yè)單位，在生存和履行職能的問題上，生存往往是第一位的，在不危急自身利益的前提下，才可能考慮國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這種情況不僅給政府采購監(jiān)管帶來難度，對集采機(jī)構(gòu)的發(fā)展也造成嚴(yán)重障礙，進(jìn)而影響政府采購事業(yè)健康規(guī)范發(fā)展。
集采機(jī)構(gòu)的建設(shè)發(fā)展模式
1.政府采購機(jī)構(gòu)設(shè)置。目前我國集中采購存在的問題，主要是由于法制建設(shè)滯后、機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理造成的。國家有關(guān)文件要求政府采購必須實(shí)行“管采分離”是正確的選擇，但問題是如何理解“管采分離”，分離不是簡單的兩個(gè)部門、兩個(gè)機(jī)構(gòu)設(shè)置問題，而是財(cái)政監(jiān)管與采購執(zhí)行部門職能、職責(zé)劃分和制度的分離，即使兩個(gè)機(jī)構(gòu)設(shè)置不在一個(gè)部門，但仍然屬于政府部門，脫離不了這種工作性質(zhì)。因此，在機(jī)構(gòu)設(shè)置模式中，考慮到政府采購是國家財(cái)政支出的重要組成部分，為確保財(cái)政支出效益的監(jiān)控，提高國家財(cái)政資金公共支出和服務(wù)的使用效益，建議國家設(shè)立政府采購委員會，在財(cái)政部下設(shè)政府采購局，內(nèi)設(shè)政策法規(guī)司、采購執(zhí)行司和監(jiān)督管理司，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國政府采購政策法規(guī)的制定、操作執(zhí)行、監(jiān)督管理以及供應(yīng)商投訴仲裁處理工作,從而形成中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地（市）三級機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃分模式，按職責(zé)設(shè)置分別履行權(quán)限，各部門職能劃分清晰并相互制衡。同時(shí)也確立政府采購在財(cái)政支出中的重要地位。
2.建立高權(quán)威性的集采執(zhí)行主體。市場經(jīng)濟(jì)選擇了公共財(cái)政，公共財(cái)政選擇了政府采購。作為采購執(zhí)行部門，集采機(jī)構(gòu)在為采購人和供應(yīng)商搭建和諧采購平臺過程中起著關(guān)鍵作用。為此，集采機(jī)構(gòu)要首先為自己找準(zhǔn)位置，并結(jié)合我國實(shí)踐和地區(qū)實(shí)際來定位。集采機(jī)構(gòu)是由政府設(shè)立的公共事業(yè)單位，是政府采購的執(zhí)行主體，是財(cái)政支出管理方式改革的實(shí)施者，是財(cái)政預(yù)算的具體執(zhí)行環(huán)節(jié)。在發(fā)揮主渠道作用時(shí)，應(yīng)將滿足公共利益需要放在首位，圍繞政府確定的重點(diǎn)項(xiàng)目做好集中采購，努力提高執(zhí)行力和服務(wù)保障能力，服務(wù)財(cái)政改革、履行預(yù)算執(zhí)行功能、落實(shí)政策規(guī)定、維護(hù)市場有序競爭、保障行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等資源合理有效配置。
3.集采機(jī)構(gòu)要為社會事業(yè)提供高效服務(wù)。政府采購作為政府公共支出改革的一部分，集采機(jī)構(gòu)首先要給自己明確方向，在工作中以提供公共服務(wù)作為切入點(diǎn)，充分發(fā)揮為社會事業(yè)服務(wù)職能。在具體采購執(zhí)行中貫徹政府改革意圖、政策目標(biāo)、宏觀調(diào)控以及規(guī)范政府消費(fèi)行為等，這本身就是政府施政行為的體現(xiàn)，具有公共服務(wù)性的特點(diǎn)。社會上對集采機(jī)構(gòu)的認(rèn)識和理解需要一個(gè)過程，只要各級領(lǐng)導(dǎo)高度關(guān)注和支持，集采機(jī)構(gòu)加強(qiáng)宣傳解釋、溝通交流，會取得社會更多的理解、支持和配合。尤其是在政府采購工作轉(zhuǎn)型的同時(shí)，更要發(fā)揮其高效服務(wù)職能，把政府采購工作看作是為采購人、供應(yīng)商以及為社會事業(yè)提供公共服務(wù)的有力舉措。
4．集采機(jī)構(gòu)要力推和諧采購求發(fā)展。為使政府采購工作做到和諧采購，要充分考慮采購人和供應(yīng)商的需求，并與其進(jìn)行溝通和交流。集采機(jī)構(gòu)要給采購人和供應(yīng)商搭建一個(gè)公開、公平、公正的和諧采購平臺，要使采購人和供應(yīng)商共同參與到集中采購工作中來，不能與采購人和供應(yīng)商對立起來，孤立自己。對于采購人的需求應(yīng)給予理解，不能單純地將采購人的需求認(rèn)為是和供應(yīng)商有利益關(guān)聯(lián)；對于采購人的習(xí)慣消費(fèi)需求，要全面、客觀地進(jìn)行分析和論證，要充分考慮采購人的傾向是以私利為目的還是出于為公利考慮，若有私利則需進(jìn)行規(guī)避，要在公開、公平、公正采購的前提下杜絕其私利；要為采購人采購性價(jià)比最優(yōu)的產(chǎn)品，從而使各方的需求得到最大化滿足。
對于企業(yè)來說，政府采購應(yīng)該通過各種手段來激發(fā)企業(yè)的活力。因?yàn)樵谑袌鼋?jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展最活躍的細(xì)胞，企業(yè)的生存和發(fā)展直接關(guān)系著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對實(shí)現(xiàn)社會和諧、建設(shè)美好社會至關(guān)重要。政府的公共職能之一是圍繞企業(yè)生存和發(fā)展提供服務(wù)。在為采購人和供應(yīng)商提供交易平臺的同時(shí)，應(yīng)該充分考慮如何讓企業(yè)公平、公正地進(jìn)行公開交易。
5．集采機(jī)構(gòu)要有所為有所不為。在具體業(yè)務(wù)上，首先集采機(jī)構(gòu)應(yīng)從初始節(jié)約財(cái)政資金上升為實(shí)現(xiàn)政策調(diào)控、支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，要充分發(fā)揮政府采購的政策功能，從宏觀調(diào)控和政策支持的角度對節(jié)能環(huán)保、科技創(chuàng)新及當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展予以扶持。其次是抓好通用產(chǎn)品、社會事業(yè)發(fā)展和事關(guān)民生項(xiàng)目采購，整合同類項(xiàng)目提高計(jì)劃執(zhí)行力度；對于那些專業(yè)性強(qiáng)、有特殊性要求的項(xiàng)目也可將其納入有專業(yè)特長的機(jī)構(gòu)去開展，作為主渠道的一種補(bǔ)充采購。再其次是提高工作效率，逐漸從零星采購向協(xié)議和批量采購發(fā)展，打造省或地區(qū)資源共享平臺，聯(lián)合采購、結(jié)果共享、責(zé)任同擔(dān)，共同維護(hù)市場有序競爭。此外要注重工作研究，要通過采購數(shù)據(jù)庫的建立與財(cái)政管理相掛鉤，對財(cái)政改革提出合理化建議。
集采機(jī)構(gòu)操作執(zhí)行處于采購行為的終端，常常成為問題和矛盾匯集的焦點(diǎn)，財(cái)政管理和改革的很多問題在這里都能反映出來，比如預(yù)算編制、資產(chǎn)管理、政策落實(shí)等。政府采購作為預(yù)算計(jì)劃的重要執(zhí)行者，按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則，具體執(zhí)行項(xiàng)目并使用財(cái)政資金。因此，在采購實(shí)施過程中，要充分利用掌握的可靠基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行工作研究，分析預(yù)算編制的完整性和公平性、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)、資金安全和效率等，為部門預(yù)算編制、資產(chǎn)管理、國庫集中支付制度改革等相關(guān)政策的制定提供分析參考依據(jù)。(作者單位：新疆維吾爾自治區(qū)財(cái)政廳)
來源：中國政府采購報(bào)
集中采購面臨的主要困難
我國推行政府采購制度以來，已取得良好的社會效益，但也存在許多矛盾和問題，需要進(jìn)一步深化認(rèn)識，并在實(shí)踐中予以完善。
一是法律制度建設(shè)滯后，操作程序不夠完善，招標(biāo)范本、工作流程設(shè)置規(guī)范程度不高，各地業(yè)務(wù)開展方式和內(nèi)容存在差異，各行其是的問題較為突出。
二是社會各界仍有部分人不理解政府集中采購行為，存在規(guī)避采購、行政干預(yù)、計(jì)劃不規(guī)范、專家有權(quán)無責(zé)以及供應(yīng)商誠信缺失等問題。
三是集采機(jī)構(gòu)沒有統(tǒng)一主管部門，存在隸屬關(guān)系不統(tǒng)一、單位性質(zhì)各異、機(jī)構(gòu)設(shè)置層次不齊、交流渠道不暢通、上下級業(yè)務(wù)上缺乏指導(dǎo)和約束的問題。
四是集采機(jī)構(gòu)法律地位和管理職能不明確，在執(zhí)行中僅有組織采購程序的責(zé)任，缺乏法定職能對各方當(dāng)事人進(jìn)行監(jiān)督和約束。
五是社會各界認(rèn)識不盡統(tǒng)一，政府采購制度改革涉及社會各個(gè)領(lǐng)域，改革越向前推進(jìn)，觸及的矛盾越深，碰到的難題越多，阻力就越大，也就越容易引起社會各界認(rèn)識和理解上的差異。
集采機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀和困境
1．機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂和隸屬關(guān)系不統(tǒng)一。雖然《政府采購法》實(shí)施以來各地大力推進(jìn)“管采分離”工作，但是由于《政府采購法》規(guī)定過于寬泛，國家也沒有明確規(guī)定集采機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和隸屬關(guān)系，造成各地政府集采機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一。
2.集采機(jī)構(gòu)的發(fā)展方向不明晰。各地集采機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范、不統(tǒng)一的現(xiàn)狀，對我國政府采購工作健康發(fā)展造成了一定影響。一是沒有統(tǒng)一的主管部門負(fù)責(zé)和管理集采機(jī)構(gòu)，政府采購在執(zhí)行層面上遇到的困難及問題難以交流和反映，國家有關(guān)政府采購的政策、法律法規(guī)以及上級指令也不能順暢地及時(shí)傳達(dá)到位。二是各機(jī)構(gòu)之間沒有隸屬關(guān)系難以提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)，從省級到市縣（區(qū)）集采機(jī)構(gòu)之間的鏈條是斷開的，基層在業(yè)務(wù)上存在的困惑或問題，難以從根本上得到解決。三是執(zhí)行部門性質(zhì)差異，集采機(jī)構(gòu)的作用難以充分發(fā)揮，尤其是自收自支事業(yè)單位或企業(yè)管理事業(yè)單位，在生存和履行職能的問題上，生存往往是第一位的，在不危急自身利益的前提下，才可能考慮國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這種情況不僅給政府采購監(jiān)管帶來難度，對集采機(jī)構(gòu)的發(fā)展也造成嚴(yán)重障礙，進(jìn)而影響政府采購事業(yè)健康規(guī)范發(fā)展。
集采機(jī)構(gòu)的建設(shè)發(fā)展模式
1.政府采購機(jī)構(gòu)設(shè)置。目前我國集中采購存在的問題，主要是由于法制建設(shè)滯后、機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理造成的。國家有關(guān)文件要求政府采購必須實(shí)行“管采分離”是正確的選擇，但問題是如何理解“管采分離”，分離不是簡單的兩個(gè)部門、兩個(gè)機(jī)構(gòu)設(shè)置問題，而是財(cái)政監(jiān)管與采購執(zhí)行部門職能、職責(zé)劃分和制度的分離，即使兩個(gè)機(jī)構(gòu)設(shè)置不在一個(gè)部門，但仍然屬于政府部門，脫離不了這種工作性質(zhì)。因此，在機(jī)構(gòu)設(shè)置模式中，考慮到政府采購是國家財(cái)政支出的重要組成部分，為確保財(cái)政支出效益的監(jiān)控，提高國家財(cái)政資金公共支出和服務(wù)的使用效益，建議國家設(shè)立政府采購委員會，在財(cái)政部下設(shè)政府采購局，內(nèi)設(shè)政策法規(guī)司、采購執(zhí)行司和監(jiān)督管理司，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國政府采購政策法規(guī)的制定、操作執(zhí)行、監(jiān)督管理以及供應(yīng)商投訴仲裁處理工作,從而形成中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地（市）三級機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃分模式，按職責(zé)設(shè)置分別履行權(quán)限，各部門職能劃分清晰并相互制衡。同時(shí)也確立政府采購在財(cái)政支出中的重要地位。
2.建立高權(quán)威性的集采執(zhí)行主體。市場經(jīng)濟(jì)選擇了公共財(cái)政，公共財(cái)政選擇了政府采購。作為采購執(zhí)行部門，集采機(jī)構(gòu)在為采購人和供應(yīng)商搭建和諧采購平臺過程中起著關(guān)鍵作用。為此，集采機(jī)構(gòu)要首先為自己找準(zhǔn)位置，并結(jié)合我國實(shí)踐和地區(qū)實(shí)際來定位。集采機(jī)構(gòu)是由政府設(shè)立的公共事業(yè)單位，是政府采購的執(zhí)行主體，是財(cái)政支出管理方式改革的實(shí)施者，是財(cái)政預(yù)算的具體執(zhí)行環(huán)節(jié)。在發(fā)揮主渠道作用時(shí)，應(yīng)將滿足公共利益需要放在首位，圍繞政府確定的重點(diǎn)項(xiàng)目做好集中采購，努力提高執(zhí)行力和服務(wù)保障能力，服務(wù)財(cái)政改革、履行預(yù)算執(zhí)行功能、落實(shí)政策規(guī)定、維護(hù)市場有序競爭、保障行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等資源合理有效配置。
3.集采機(jī)構(gòu)要為社會事業(yè)提供高效服務(wù)。政府采購作為政府公共支出改革的一部分，集采機(jī)構(gòu)首先要給自己明確方向，在工作中以提供公共服務(wù)作為切入點(diǎn)，充分發(fā)揮為社會事業(yè)服務(wù)職能。在具體采購執(zhí)行中貫徹政府改革意圖、政策目標(biāo)、宏觀調(diào)控以及規(guī)范政府消費(fèi)行為等，這本身就是政府施政行為的體現(xiàn)，具有公共服務(wù)性的特點(diǎn)。社會上對集采機(jī)構(gòu)的認(rèn)識和理解需要一個(gè)過程，只要各級領(lǐng)導(dǎo)高度關(guān)注和支持，集采機(jī)構(gòu)加強(qiáng)宣傳解釋、溝通交流，會取得社會更多的理解、支持和配合。尤其是在政府采購工作轉(zhuǎn)型的同時(shí)，更要發(fā)揮其高效服務(wù)職能，把政府采購工作看作是為采購人、供應(yīng)商以及為社會事業(yè)提供公共服務(wù)的有力舉措。
4．集采機(jī)構(gòu)要力推和諧采購求發(fā)展。為使政府采購工作做到和諧采購，要充分考慮采購人和供應(yīng)商的需求，并與其進(jìn)行溝通和交流。集采機(jī)構(gòu)要給采購人和供應(yīng)商搭建一個(gè)公開、公平、公正的和諧采購平臺，要使采購人和供應(yīng)商共同參與到集中采購工作中來，不能與采購人和供應(yīng)商對立起來，孤立自己。對于采購人的需求應(yīng)給予理解，不能單純地將采購人的需求認(rèn)為是和供應(yīng)商有利益關(guān)聯(lián)；對于采購人的習(xí)慣消費(fèi)需求，要全面、客觀地進(jìn)行分析和論證，要充分考慮采購人的傾向是以私利為目的還是出于為公利考慮，若有私利則需進(jìn)行規(guī)避，要在公開、公平、公正采購的前提下杜絕其私利；要為采購人采購性價(jià)比最優(yōu)的產(chǎn)品，從而使各方的需求得到最大化滿足。
對于企業(yè)來說，政府采購應(yīng)該通過各種手段來激發(fā)企業(yè)的活力。因?yàn)樵谑袌鼋?jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展最活躍的細(xì)胞，企業(yè)的生存和發(fā)展直接關(guān)系著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對實(shí)現(xiàn)社會和諧、建設(shè)美好社會至關(guān)重要。政府的公共職能之一是圍繞企業(yè)生存和發(fā)展提供服務(wù)。在為采購人和供應(yīng)商提供交易平臺的同時(shí)，應(yīng)該充分考慮如何讓企業(yè)公平、公正地進(jìn)行公開交易。
5．集采機(jī)構(gòu)要有所為有所不為。在具體業(yè)務(wù)上，首先集采機(jī)構(gòu)應(yīng)從初始節(jié)約財(cái)政資金上升為實(shí)現(xiàn)政策調(diào)控、支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，要充分發(fā)揮政府采購的政策功能，從宏觀調(diào)控和政策支持的角度對節(jié)能環(huán)保、科技創(chuàng)新及當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展予以扶持。其次是抓好通用產(chǎn)品、社會事業(yè)發(fā)展和事關(guān)民生項(xiàng)目采購，整合同類項(xiàng)目提高計(jì)劃執(zhí)行力度；對于那些專業(yè)性強(qiáng)、有特殊性要求的項(xiàng)目也可將其納入有專業(yè)特長的機(jī)構(gòu)去開展，作為主渠道的一種補(bǔ)充采購。再其次是提高工作效率，逐漸從零星采購向協(xié)議和批量采購發(fā)展，打造省或地區(qū)資源共享平臺，聯(lián)合采購、結(jié)果共享、責(zé)任同擔(dān)，共同維護(hù)市場有序競爭。此外要注重工作研究，要通過采購數(shù)據(jù)庫的建立與財(cái)政管理相掛鉤，對財(cái)政改革提出合理化建議。
集采機(jī)構(gòu)操作執(zhí)行處于采購行為的終端，常常成為問題和矛盾匯集的焦點(diǎn)，財(cái)政管理和改革的很多問題在這里都能反映出來，比如預(yù)算編制、資產(chǎn)管理、政策落實(shí)等。政府采購作為預(yù)算計(jì)劃的重要執(zhí)行者，按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則，具體執(zhí)行項(xiàng)目并使用財(cái)政資金。因此，在采購實(shí)施過程中，要充分利用掌握的可靠基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行工作研究，分析預(yù)算編制的完整性和公平性、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)、資金安全和效率等，為部門預(yù)算編制、資產(chǎn)管理、國庫集中支付制度改革等相關(guān)政策的制定提供分析參考依據(jù)。(作者單位：新疆維吾爾自治區(qū)財(cái)政廳)
來源：中國政府采購報(bào)
