實現(xiàn)“星級”預(yù)警 防控政采風(fēng)險
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發(fā)布日期：2012年05月18日
政府采購執(zhí)行過程中，有些問題總在政策、規(guī)定和規(guī)則“紅線”的邊緣“擦邊”前行，潛藏著巨大的風(fēng)險。監(jiān)管部門該如何管控這些問題、防范風(fēng)險？本文針對這類問題，提出了建設(shè)“星級”政府采購風(fēng)險評價預(yù)警機制的設(shè)想。
明晰政采活動中的主要風(fēng)險
本文涉及的風(fēng)險主要是指在依法采購過程中，采購監(jiān)管部門用常規(guī)手段難以控制的可預(yù)知性采購風(fēng)險，其特征是試圖將違規(guī)采購合法化。這里主要包括三個環(huán)節(jié)：
準(zhǔn)備環(huán)節(jié)的風(fēng)險
準(zhǔn)備環(huán)節(jié)的風(fēng)險主要指采購人申請采購項目時在準(zhǔn)備工作方面存在的可預(yù)知問題，比如：是否有采購預(yù)算，重要采購項目是否論證，有規(guī)定采購標(biāo)準(zhǔn)的是否超標(biāo)采購（盡管經(jīng)過批準(zhǔn)或者上級明確容許），以及申請非公開招標(biāo)甚至直接申請單一來源采購的項目等等。
典型案例：某單位實施整體搬遷項目列入當(dāng)年政府工作計劃，工程資金5個億，其中設(shè)備采購1千萬，資金包括上級財政撥款和本級配套各50%（上級資金需要驗收完工后逐級下?lián)埽?，地方政府承諾配套但兌現(xiàn)期限不確定，目前工程已完工，設(shè)備進入政府采購環(huán)節(jié)，只能分期付款，那么在審核政府采購預(yù)算時，其資金到底是有還是沒有？在實際工作中，該項目屬于政府采購的財政性資金但存在不確定性，但這是政府工程又必須執(zhí)行，因此存在可知的采購風(fēng)險。
執(zhí)行環(huán)節(jié)的風(fēng)險
執(zhí)行環(huán)節(jié)的風(fēng)險主要指在執(zhí)行采購過程中，由于各種原因?qū)е挛募幹?、公告發(fā)布、專家評審等方面存在的可預(yù)知問題。比如：制定采購文件時有關(guān)各方意見的一致性、采購文件可能存在的重大瑕疵、重要采購文件是否經(jīng)有關(guān)部門審定、評分標(biāo)準(zhǔn)是否明確具體、是否具備相應(yīng)的評審專家、采購信息發(fā)布問題等等。
典型案例：一個預(yù)算1000萬元的信息化平臺建設(shè)項目，包括網(wǎng)絡(luò)集成100萬元，服務(wù)器等設(shè)備700萬元，網(wǎng)絡(luò)備份設(shè)備及軟件200萬元。采購人申請作為一個項目公開招標(biāo)，其采購需求為：按照有關(guān)規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)集成供應(yīng)商必須具備國家一級資質(zhì)和省級保密資質(zhì)，設(shè)備只提出基本參數(shù)要求。
表面上看，該項目沒有問題，但實際情況是：按照條件，在可知范圍內(nèi)只有3家供應(yīng)商符合條件，而且都是網(wǎng)絡(luò)集成商不是設(shè)備供應(yīng)商，且這3家還可能因類似項目太多無暇顧及接單。實際開標(biāo)后的確有效供應(yīng)商不足3家（其中兩家明擺著是陪標(biāo)但無證據(jù)），接下來采購人以上級要求限期完成為由申請更改采購方式……
其實該項目明顯可以分包，且設(shè)備部分完全可以采用詢價方式采購，明知這樣的項目是網(wǎng)絡(luò)集成商綁架設(shè)備商，最終結(jié)果肯定是特定供應(yīng)商中標(biāo)，且設(shè)備部分絕對是同類產(chǎn)品中的低檔產(chǎn)品。但監(jiān)管部門只能在“不得將應(yīng)當(dāng)以公開招標(biāo)方式采購的貨物或者服務(wù)化整為零或者以其他方式規(guī)避公開招標(biāo)”、“不得指定貨物品牌”這些法律框架約束下，幫助采購人將其特定供應(yīng)商中標(biāo)的行為合法化。難道對類似沒有必然直接關(guān)聯(lián)且完全可以分包的所謂“系統(tǒng)集成”建設(shè)實行分包采購就不合法了嗎？不是的，但現(xiàn)實是，只要采購人因特定目的堅持統(tǒng)一性，最終就分不了包。
履約環(huán)節(jié)的風(fēng)險
履約環(huán)節(jié)的風(fēng)險主要指在采購人簽訂合同、組織驗收、實施付款等過程中，因各種原因?qū)е碌目芍燥L(fēng)險。比如：不按時簽訂合同或者提出附加條件的、簽訂的合同與采購文件或者投標(biāo)文件存在實質(zhì)性差別的、不按時組織驗收或者驗收可能存在弄虛作假的等等。
典型案例：某采購人按照公開招標(biāo)方式采購計算機設(shè)備一批，在簽訂合同的時候，供應(yīng)商建議將其中一臺筆記本換為價格更高且性能更好的，且總價不變。采購人開始覺得可以，是好事，但再想覺得有問題。最后經(jīng)過反復(fù)較量，終于弄明白了，原來是供應(yīng)商投標(biāo)的那款筆記本參數(shù)達不到招標(biāo)文件要求但拒不承認，而且居然照簽合同不誤。在處理該問題時，監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)一開始招標(biāo)文件就限定了三個品牌，如果再查下去問題就更復(fù)雜，幾個月后該問題不了了之。而這個問題其實在中標(biāo)結(jié)果出來那一刻就已經(jīng)潛藏其中了。
構(gòu)建星級風(fēng)險評價預(yù)警機制
評價預(yù)警的方法其實有很多種，本文主要分析星級預(yù)警機制的建立問題。對政府采購風(fēng)險評價預(yù)警實行星級制，就是先制定一套風(fēng)險評價指標(biāo)體系，然后把每一項風(fēng)險評價指標(biāo)作為一個星級（★），各項星級數(shù)相加即為總星級。共分三個評價環(huán)節(jié)，分別由財政部門、執(zhí)行部門、采購單位分步實施，每個環(huán)節(jié)均需重新評價全部環(huán)節(jié)星級，后面環(huán)節(jié)在評價有關(guān)風(fēng)險指標(biāo)時，如果某項評價指標(biāo)風(fēng)險解除則去掉該項風(fēng)險星級，風(fēng)險等級逐步減弱直到采購活動全部執(zhí)行完畢后星級消失。
各環(huán)節(jié)總星級達到三星以上，采購項目即暫緩執(zhí)行，實行風(fēng)險糾正和重新評估，確實無法減輕風(fēng)險等級的，采購人必須做出有效的書面說明，否則終止采購活動。風(fēng)險評價指標(biāo)星級達到三級及其以上的，若在準(zhǔn)備環(huán)節(jié)由財政部門在“政府采購管理系統(tǒng)”首頁上公示《XXX政府采購風(fēng)險評價預(yù)警表》；若在執(zhí)行環(huán)節(jié)必須在采購公告顯目位置公告其風(fēng)險等級，提醒有關(guān)各方加強監(jiān)督防范風(fēng)險；若在履約環(huán)節(jié)，采購人必須依法糾正并向財政部門作出書面匯報。
在采購計劃下達之前，將準(zhǔn)備環(huán)節(jié)納入事前預(yù)警階段，由財政部門依據(jù)掌握的情況對擬下達采購計劃的項目可能存在的有關(guān)風(fēng)險做一個全面的分析評價，其中包含的影響后續(xù)環(huán)節(jié)的風(fēng)險指標(biāo)由后續(xù)相應(yīng)環(huán)節(jié)來糾正；采購執(zhí)行環(huán)節(jié)納入事中預(yù)警階段，由集中采購機構(gòu)（或部門集中采購單位和其他代理機構(gòu)）依據(jù)當(dāng)前情況對本環(huán)節(jié)有關(guān)風(fēng)險指標(biāo)作出分析評價，亦包含對驗收、付款環(huán)節(jié)有關(guān)風(fēng)險指標(biāo)的評價并由后續(xù)環(huán)節(jié)來糾正；合同簽訂及付款等履約環(huán)節(jié)納入事后預(yù)警階段，由采購人依據(jù)采購執(zhí)行進度作出分析評價。
確定風(fēng)險評價預(yù)警指標(biāo)體系
政府采購風(fēng)險評價預(yù)警指標(biāo)體系，由財政部門按照準(zhǔn)備環(huán)節(jié)、執(zhí)行環(huán)節(jié)和履約環(huán)節(jié)，依據(jù)政府采購執(zhí)行流程各環(huán)節(jié)和當(dāng)前的情況確定并發(fā)布實施（可制成表格）。其確定原則是：統(tǒng)一制定、定期修正。在實施的時候，根據(jù)采購項目的重要性和影響程度決定是否對該項目實行風(fēng)險評價預(yù)警，并根據(jù)風(fēng)險星級多少決定是否強制公示或者糾正。
準(zhǔn)備環(huán)節(jié)主要指標(biāo)：無年初預(yù)算和項目追加且未經(jīng)專家論證的，高檔、高配置辦公設(shè)施設(shè)備或超標(biāo)準(zhǔn)采購的，應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)而申請非公開招標(biāo)方式采購的，直接申請單一來源方式采購的，本環(huán)節(jié)其他因素。
執(zhí)行環(huán)節(jié)主要指標(biāo)：制定采購文件時有關(guān)各方意見存在較大差異的，重要采購文件未經(jīng)有關(guān)部門審定或者不按審定意見發(fā)布的，采購文件可能存在較大瑕疵的，未發(fā)布采購公告和未及時發(fā)布補遺公告、未按要求發(fā)布公告的，評分標(biāo)準(zhǔn)靈活性太大或者采購文件要求不明確的，本類采購專業(yè)評委欠缺或者評委適宜性較差的，本環(huán)節(jié)其他因素。
履約環(huán)節(jié)主要指標(biāo)：不按時簽訂合同或者提出附加條件的，合同追加金額超過中標(biāo)額10%或者累計超過采購預(yù)算的，簽訂的合同與采購文件或者投標(biāo)文件存在實質(zhì)性差別的，不按時組織驗收或者驗收可能存在弄虛作假的，驗收后未及時付款或者不按照合同約定付款的，本環(huán)節(jié)其他因素。
上述指標(biāo)體系只是一個參考體系，具體制定的時候還要因地制宜。這些評價預(yù)警指標(biāo)的主要目的是對那些試圖通過合法的采購程序來隱蓋其不合法、不合規(guī)采購要求的項目的潛在風(fēng)險揭示出來，并予以公示，通過接受社會各界的監(jiān)督，達到糾正、警示目的，從而防控采購風(fēng)險。
?。ㄗ髡邌挝唬褐貞c市涪陵區(qū)財政局采購辦）
來源：政府采購信息報
明晰政采活動中的主要風(fēng)險
本文涉及的風(fēng)險主要是指在依法采購過程中，采購監(jiān)管部門用常規(guī)手段難以控制的可預(yù)知性采購風(fēng)險，其特征是試圖將違規(guī)采購合法化。這里主要包括三個環(huán)節(jié)：
準(zhǔn)備環(huán)節(jié)的風(fēng)險
準(zhǔn)備環(huán)節(jié)的風(fēng)險主要指采購人申請采購項目時在準(zhǔn)備工作方面存在的可預(yù)知問題，比如：是否有采購預(yù)算，重要采購項目是否論證，有規(guī)定采購標(biāo)準(zhǔn)的是否超標(biāo)采購（盡管經(jīng)過批準(zhǔn)或者上級明確容許），以及申請非公開招標(biāo)甚至直接申請單一來源采購的項目等等。
典型案例：某單位實施整體搬遷項目列入當(dāng)年政府工作計劃，工程資金5個億，其中設(shè)備采購1千萬，資金包括上級財政撥款和本級配套各50%（上級資金需要驗收完工后逐級下?lián)埽?，地方政府承諾配套但兌現(xiàn)期限不確定，目前工程已完工，設(shè)備進入政府采購環(huán)節(jié)，只能分期付款，那么在審核政府采購預(yù)算時，其資金到底是有還是沒有？在實際工作中，該項目屬于政府采購的財政性資金但存在不確定性，但這是政府工程又必須執(zhí)行，因此存在可知的采購風(fēng)險。
執(zhí)行環(huán)節(jié)的風(fēng)險
執(zhí)行環(huán)節(jié)的風(fēng)險主要指在執(zhí)行采購過程中，由于各種原因?qū)е挛募幹?、公告發(fā)布、專家評審等方面存在的可預(yù)知問題。比如：制定采購文件時有關(guān)各方意見的一致性、采購文件可能存在的重大瑕疵、重要采購文件是否經(jīng)有關(guān)部門審定、評分標(biāo)準(zhǔn)是否明確具體、是否具備相應(yīng)的評審專家、采購信息發(fā)布問題等等。
典型案例：一個預(yù)算1000萬元的信息化平臺建設(shè)項目，包括網(wǎng)絡(luò)集成100萬元，服務(wù)器等設(shè)備700萬元，網(wǎng)絡(luò)備份設(shè)備及軟件200萬元。采購人申請作為一個項目公開招標(biāo)，其采購需求為：按照有關(guān)規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)集成供應(yīng)商必須具備國家一級資質(zhì)和省級保密資質(zhì)，設(shè)備只提出基本參數(shù)要求。
表面上看，該項目沒有問題，但實際情況是：按照條件，在可知范圍內(nèi)只有3家供應(yīng)商符合條件，而且都是網(wǎng)絡(luò)集成商不是設(shè)備供應(yīng)商，且這3家還可能因類似項目太多無暇顧及接單。實際開標(biāo)后的確有效供應(yīng)商不足3家（其中兩家明擺著是陪標(biāo)但無證據(jù)），接下來采購人以上級要求限期完成為由申請更改采購方式……
其實該項目明顯可以分包，且設(shè)備部分完全可以采用詢價方式采購，明知這樣的項目是網(wǎng)絡(luò)集成商綁架設(shè)備商，最終結(jié)果肯定是特定供應(yīng)商中標(biāo)，且設(shè)備部分絕對是同類產(chǎn)品中的低檔產(chǎn)品。但監(jiān)管部門只能在“不得將應(yīng)當(dāng)以公開招標(biāo)方式采購的貨物或者服務(wù)化整為零或者以其他方式規(guī)避公開招標(biāo)”、“不得指定貨物品牌”這些法律框架約束下，幫助采購人將其特定供應(yīng)商中標(biāo)的行為合法化。難道對類似沒有必然直接關(guān)聯(lián)且完全可以分包的所謂“系統(tǒng)集成”建設(shè)實行分包采購就不合法了嗎？不是的，但現(xiàn)實是，只要采購人因特定目的堅持統(tǒng)一性，最終就分不了包。
履約環(huán)節(jié)的風(fēng)險
履約環(huán)節(jié)的風(fēng)險主要指在采購人簽訂合同、組織驗收、實施付款等過程中，因各種原因?qū)е碌目芍燥L(fēng)險。比如：不按時簽訂合同或者提出附加條件的、簽訂的合同與采購文件或者投標(biāo)文件存在實質(zhì)性差別的、不按時組織驗收或者驗收可能存在弄虛作假的等等。
典型案例：某采購人按照公開招標(biāo)方式采購計算機設(shè)備一批，在簽訂合同的時候，供應(yīng)商建議將其中一臺筆記本換為價格更高且性能更好的，且總價不變。采購人開始覺得可以，是好事，但再想覺得有問題。最后經(jīng)過反復(fù)較量，終于弄明白了，原來是供應(yīng)商投標(biāo)的那款筆記本參數(shù)達不到招標(biāo)文件要求但拒不承認，而且居然照簽合同不誤。在處理該問題時，監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)一開始招標(biāo)文件就限定了三個品牌，如果再查下去問題就更復(fù)雜，幾個月后該問題不了了之。而這個問題其實在中標(biāo)結(jié)果出來那一刻就已經(jīng)潛藏其中了。
構(gòu)建星級風(fēng)險評價預(yù)警機制
評價預(yù)警的方法其實有很多種，本文主要分析星級預(yù)警機制的建立問題。對政府采購風(fēng)險評價預(yù)警實行星級制，就是先制定一套風(fēng)險評價指標(biāo)體系，然后把每一項風(fēng)險評價指標(biāo)作為一個星級（★），各項星級數(shù)相加即為總星級。共分三個評價環(huán)節(jié)，分別由財政部門、執(zhí)行部門、采購單位分步實施，每個環(huán)節(jié)均需重新評價全部環(huán)節(jié)星級，后面環(huán)節(jié)在評價有關(guān)風(fēng)險指標(biāo)時，如果某項評價指標(biāo)風(fēng)險解除則去掉該項風(fēng)險星級，風(fēng)險等級逐步減弱直到采購活動全部執(zhí)行完畢后星級消失。
各環(huán)節(jié)總星級達到三星以上，采購項目即暫緩執(zhí)行，實行風(fēng)險糾正和重新評估，確實無法減輕風(fēng)險等級的，采購人必須做出有效的書面說明，否則終止采購活動。風(fēng)險評價指標(biāo)星級達到三級及其以上的，若在準(zhǔn)備環(huán)節(jié)由財政部門在“政府采購管理系統(tǒng)”首頁上公示《XXX政府采購風(fēng)險評價預(yù)警表》；若在執(zhí)行環(huán)節(jié)必須在采購公告顯目位置公告其風(fēng)險等級，提醒有關(guān)各方加強監(jiān)督防范風(fēng)險；若在履約環(huán)節(jié)，采購人必須依法糾正并向財政部門作出書面匯報。
在采購計劃下達之前，將準(zhǔn)備環(huán)節(jié)納入事前預(yù)警階段，由財政部門依據(jù)掌握的情況對擬下達采購計劃的項目可能存在的有關(guān)風(fēng)險做一個全面的分析評價，其中包含的影響后續(xù)環(huán)節(jié)的風(fēng)險指標(biāo)由后續(xù)相應(yīng)環(huán)節(jié)來糾正；采購執(zhí)行環(huán)節(jié)納入事中預(yù)警階段，由集中采購機構(gòu)（或部門集中采購單位和其他代理機構(gòu)）依據(jù)當(dāng)前情況對本環(huán)節(jié)有關(guān)風(fēng)險指標(biāo)作出分析評價，亦包含對驗收、付款環(huán)節(jié)有關(guān)風(fēng)險指標(biāo)的評價并由后續(xù)環(huán)節(jié)來糾正；合同簽訂及付款等履約環(huán)節(jié)納入事后預(yù)警階段，由采購人依據(jù)采購執(zhí)行進度作出分析評價。
確定風(fēng)險評價預(yù)警指標(biāo)體系
政府采購風(fēng)險評價預(yù)警指標(biāo)體系，由財政部門按照準(zhǔn)備環(huán)節(jié)、執(zhí)行環(huán)節(jié)和履約環(huán)節(jié)，依據(jù)政府采購執(zhí)行流程各環(huán)節(jié)和當(dāng)前的情況確定并發(fā)布實施（可制成表格）。其確定原則是：統(tǒng)一制定、定期修正。在實施的時候，根據(jù)采購項目的重要性和影響程度決定是否對該項目實行風(fēng)險評價預(yù)警，并根據(jù)風(fēng)險星級多少決定是否強制公示或者糾正。
準(zhǔn)備環(huán)節(jié)主要指標(biāo)：無年初預(yù)算和項目追加且未經(jīng)專家論證的，高檔、高配置辦公設(shè)施設(shè)備或超標(biāo)準(zhǔn)采購的，應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)而申請非公開招標(biāo)方式采購的，直接申請單一來源方式采購的，本環(huán)節(jié)其他因素。
執(zhí)行環(huán)節(jié)主要指標(biāo)：制定采購文件時有關(guān)各方意見存在較大差異的，重要采購文件未經(jīng)有關(guān)部門審定或者不按審定意見發(fā)布的，采購文件可能存在較大瑕疵的，未發(fā)布采購公告和未及時發(fā)布補遺公告、未按要求發(fā)布公告的，評分標(biāo)準(zhǔn)靈活性太大或者采購文件要求不明確的，本類采購專業(yè)評委欠缺或者評委適宜性較差的，本環(huán)節(jié)其他因素。
履約環(huán)節(jié)主要指標(biāo)：不按時簽訂合同或者提出附加條件的，合同追加金額超過中標(biāo)額10%或者累計超過采購預(yù)算的，簽訂的合同與采購文件或者投標(biāo)文件存在實質(zhì)性差別的，不按時組織驗收或者驗收可能存在弄虛作假的，驗收后未及時付款或者不按照合同約定付款的，本環(huán)節(jié)其他因素。
上述指標(biāo)體系只是一個參考體系，具體制定的時候還要因地制宜。這些評價預(yù)警指標(biāo)的主要目的是對那些試圖通過合法的采購程序來隱蓋其不合法、不合規(guī)采購要求的項目的潛在風(fēng)險揭示出來，并予以公示，通過接受社會各界的監(jiān)督，達到糾正、警示目的，從而防控采購風(fēng)險。
?。ㄗ髡邌挝唬褐貞c市涪陵區(qū)財政局采購辦）
來源：政府采購信息報
