積分管理制是否有違規(guī)處罰之嫌？
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發(fā)布日期：2012年06月12日
日前，蘇州市政府采購(gòu)網(wǎng)公布了4月份該市各家代理機(jī)構(gòu)的計(jì)分公告，其中蘇州市營(yíng)財(cái)招投標(biāo)咨詢(xún)服務(wù)有限公司被扣了6分。自該市去年末頒布《蘇州市政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)記分管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》）以來(lái)，該市財(cái)政局會(huì)按月公布上月對(duì)代理機(jī)構(gòu)的考核情況。
事實(shí)上，據(jù)記者調(diào)查，目前江西、湖南、蘇州、東莞等省市都對(duì)代理機(jī)構(gòu)實(shí)施了積分管理或考核，將代理機(jī)構(gòu)管理與考核從具體的行為管理轉(zhuǎn)變成更加抽象的分?jǐn)?shù)管理，且這些分?jǐn)?shù)大都與行政管理手段掛鉤。
積分，怎么算？
錄入供應(yīng)商注冊(cè)信息有錯(cuò)誤、未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成采購(gòu)文件制作、使用錯(cuò)誤的采購(gòu)文件模板或合同范本的……這些看似并不嚴(yán)重的小失誤在積分管理考核中，都可能成為采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)被扣分或計(jì)分的“雷區(qū)”。據(jù)記者了解，各個(gè)地方的積分制林林總總，不盡相同，其共同點(diǎn)是用一套嚴(yán)整的機(jī)制對(duì)社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的不良行為進(jìn)行了多方面規(guī)范。
在蘇州，代理機(jī)構(gòu)1年之內(nèi)種種違規(guī)行為計(jì)滿(mǎn)20分，就將接受行政糾錯(cuò)（整改）。行政糾錯(cuò)（整改）期間，采購(gòu)人委托其代理政府采購(gòu)業(yè)務(wù)，應(yīng)事先向同級(jí)財(cái)政部門(mén)說(shuō)明合理理由并備案。湖南的《政府采購(gòu)中介代理機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核辦法》也規(guī)定了整改措施：考核中，有扣分但累計(jì)扣分未達(dá)到40分的，提出書(shū)面整改措施；累計(jì)扣分達(dá)到或超過(guò)40分的，由省政府采購(gòu)管理辦公室書(shū)面通知有關(guān)代理機(jī)構(gòu)，并在中國(guó)（湖南）政府采購(gòu)網(wǎng)“不良記錄名單”欄目中予以公布。湖南對(duì)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督考核實(shí)行定期或不定期抽查與日常監(jiān)管相結(jié)合的方式。當(dāng)然，由于兩地積分方法不同，湖南的40分并不一定比蘇州的20分對(duì)代理機(jī)構(gòu)的要求來(lái)得低。
和蘇州、湖南不盡相同，江西省去年7月頒布的《江西省政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)考核管理辦法》中雖未提及“積分”等字眼，但其中相關(guān)規(guī)定卻與積分制度有著異曲同工之處：如其第22條規(guī)定，發(fā)生對(duì)無(wú)正當(dāng)理由不接受供應(yīng)商質(zhì)疑2次的，整改學(xué)習(xí)3個(gè)月。
而在東莞市，其積分制中不僅包含扣分措施，還有獎(jiǎng)分原則：采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在1個(gè)季度內(nèi)未被扣分的，可獲得季度增加分5分；采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在全年總評(píng)分達(dá)到100分的，不再獲得季度增加分。
被扣，怎么辦？
如同學(xué)生考試要分分計(jì)較一樣，這些不盡相同的積分制也讓代理機(jī)構(gòu)處處小心，因?yàn)椤安壤住焙笸庥鲂姓幜P。
江西的主要行政處罰手段為停業(yè)整改學(xué)習(xí)。針對(duì)不同的違規(guī)行為，分為整改學(xué)習(xí)1個(gè)月、3個(gè)月、6個(gè)月甚至取消代理資格等情形。據(jù)江西省政府采購(gòu)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任曹銀發(fā)介紹，這套辦法對(duì)代理機(jī)構(gòu)的威懾力還是很大的，自從實(shí)施以來(lái)，代理機(jī)構(gòu)的行為規(guī)范了很多。
據(jù)湖南某代理機(jī)構(gòu)老總介紹，湖南的這套積分制對(duì)扣分代理機(jī)構(gòu)的整改措施并不像江西等省市那樣采取停業(yè)等“鐵血政策”，而是更傾向于采取重排名次、表彰優(yōu)秀等“懷柔政策”，通過(guò)鼓勵(lì)、樹(shù)榜樣的方式提高代理機(jī)構(gòu)自我規(guī)范的積極性。
而東莞對(duì)代理機(jī)構(gòu)的行政措施更加復(fù)雜，包括限制代理金額、停業(yè)整頓、取消代理資格3種方法。該市以每10分為1個(gè)檔次，對(duì)甲乙兩級(jí)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。如日常計(jì)分甲級(jí)低于90分與乙級(jí)低于80分的代理權(quán)同為不得代理當(dāng)?shù)仡A(yù)算金額500萬(wàn)元以上的政府采購(gòu)項(xiàng)目。此外，該市甲級(jí)政府采購(gòu)社會(huì)代理機(jī)構(gòu)只有達(dá)到日常積分90分以上的，才可以按規(guī)定代理所有政府采購(gòu)項(xiàng)目（集采項(xiàng)目除外）。社會(huì)代理機(jī)構(gòu)全年累計(jì)扣分超過(guò)50分或年終考核不合格的，取消其在當(dāng)?shù)氐怯泜浒傅馁Y格；被取消登記備案資格的，從資格被取消之日起2年內(nèi)不得重新申請(qǐng)登記備案。按積分處罰，行不行？
“這種積分制是一些地區(qū)在代理機(jī)構(gòu)管理上的創(chuàng)新嘗試，我個(gè)人認(rèn)為還是很好的。至少能夠有力改進(jìn)一些難以納入管理的不規(guī)范操作?！边|寧省財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)管處處長(zhǎng)孫中才如是評(píng)價(jià)。
然而，北京齊致律師事務(wù)所律師馬明德卻提出了他的疑慮：這些手段是否有違《行政處罰法》？是否有剝奪代理機(jī)構(gòu)相關(guān)權(quán)利之嫌？《行政處罰法》第8條規(guī)定，行政處罰包括警告、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷(xiāo)許可證與執(zhí)照等；第10條規(guī)定，行政強(qiáng)制措施由法律設(shè)定， 法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。
馬明德?lián)模?nbsp;上述積分制將原本法律規(guī)定的按行為處罰變成了按積分處罰，這樣一來(lái)，一些法律并未規(guī)定處罰的細(xì)小違規(guī)行為積少成多之后難免也被納入行政處罰范疇。那么，這些原本出于好意的行政性文件是否有擅自制定行政處罰之嫌呢？
“江西并未專(zhuān)門(mén)設(shè)置行政處罰。出于對(duì)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面整改的要求，被整改企業(yè)不得不歇業(yè)暫停?！辈茔y發(fā)解釋。江西的考核是依照《政府采購(gòu)法》明確的各種行為計(jì)次進(jìn)行處罰，從而避免了馬明德的擔(dān)憂(yōu)。事實(shí)上，仔細(xì)盤(pán)點(diǎn)這些管理辦法與考核辦法，其對(duì)“停產(chǎn)”“停業(yè)”等《行政處罰法》中明文規(guī)定的詞語(yǔ)用詞較謹(jǐn)慎，往往用在較為嚴(yán)重的扣分處罰規(guī)定當(dāng)中。
南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒告訴記者，在我國(guó)訴訟法律當(dāng)中，并不能對(duì)某種規(guī)定提出質(zhì)疑投訴或訴訟，而只能針對(duì)該規(guī)定實(shí)施以后造成的侵權(quán)提出。上述管理考核辦法中規(guī)定的相關(guān)處罰，尤其是由于細(xì)小行為累積造成的處罰，如并未實(shí)施，則很難明確對(duì)行政文件起草方依照法律程序進(jìn)行反對(duì)。“我個(gè)人認(rèn)為這些地方的實(shí)踐是很不錯(cuò)的。若沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義上的懲處，這些行政文件對(duì)代理機(jī)構(gòu)管理的威懾作用如何產(chǎn)生？地方進(jìn)行政策實(shí)驗(yàn)與創(chuàng)新的空間又在哪里？”孫中才說(shuō)。
馬明德表示，希望地方行政文件制定者在制定文件時(shí)能夠跳出政府采購(gòu)法律體系，在整個(gè)法律體系的要求中判斷文件的合法合規(guī)性，避免讓一些初衷較好的文件遭受本不應(yīng)面對(duì)的詬病。他特意提醒，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)甲級(jí)資質(zhì)管理在財(cái)政部，乙級(jí)資質(zhì)管理在省級(jí)財(cái)政部門(mén)，各級(jí)在進(jìn)行吊銷(xiāo)資質(zhì)等相關(guān)管理時(shí)不要越位。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
事實(shí)上，據(jù)記者調(diào)查，目前江西、湖南、蘇州、東莞等省市都對(duì)代理機(jī)構(gòu)實(shí)施了積分管理或考核，將代理機(jī)構(gòu)管理與考核從具體的行為管理轉(zhuǎn)變成更加抽象的分?jǐn)?shù)管理，且這些分?jǐn)?shù)大都與行政管理手段掛鉤。
積分，怎么算？
錄入供應(yīng)商注冊(cè)信息有錯(cuò)誤、未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成采購(gòu)文件制作、使用錯(cuò)誤的采購(gòu)文件模板或合同范本的……這些看似并不嚴(yán)重的小失誤在積分管理考核中，都可能成為采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)被扣分或計(jì)分的“雷區(qū)”。據(jù)記者了解，各個(gè)地方的積分制林林總總，不盡相同，其共同點(diǎn)是用一套嚴(yán)整的機(jī)制對(duì)社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的不良行為進(jìn)行了多方面規(guī)范。
在蘇州，代理機(jī)構(gòu)1年之內(nèi)種種違規(guī)行為計(jì)滿(mǎn)20分，就將接受行政糾錯(cuò)（整改）。行政糾錯(cuò)（整改）期間，采購(gòu)人委托其代理政府采購(gòu)業(yè)務(wù)，應(yīng)事先向同級(jí)財(cái)政部門(mén)說(shuō)明合理理由并備案。湖南的《政府采購(gòu)中介代理機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核辦法》也規(guī)定了整改措施：考核中，有扣分但累計(jì)扣分未達(dá)到40分的，提出書(shū)面整改措施；累計(jì)扣分達(dá)到或超過(guò)40分的，由省政府采購(gòu)管理辦公室書(shū)面通知有關(guān)代理機(jī)構(gòu)，并在中國(guó)（湖南）政府采購(gòu)網(wǎng)“不良記錄名單”欄目中予以公布。湖南對(duì)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督考核實(shí)行定期或不定期抽查與日常監(jiān)管相結(jié)合的方式。當(dāng)然，由于兩地積分方法不同，湖南的40分并不一定比蘇州的20分對(duì)代理機(jī)構(gòu)的要求來(lái)得低。
和蘇州、湖南不盡相同，江西省去年7月頒布的《江西省政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)考核管理辦法》中雖未提及“積分”等字眼，但其中相關(guān)規(guī)定卻與積分制度有著異曲同工之處：如其第22條規(guī)定，發(fā)生對(duì)無(wú)正當(dāng)理由不接受供應(yīng)商質(zhì)疑2次的，整改學(xué)習(xí)3個(gè)月。
而在東莞市，其積分制中不僅包含扣分措施，還有獎(jiǎng)分原則：采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在1個(gè)季度內(nèi)未被扣分的，可獲得季度增加分5分；采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在全年總評(píng)分達(dá)到100分的，不再獲得季度增加分。
被扣，怎么辦？
如同學(xué)生考試要分分計(jì)較一樣，這些不盡相同的積分制也讓代理機(jī)構(gòu)處處小心，因?yàn)椤安壤住焙笸庥鲂姓幜P。
江西的主要行政處罰手段為停業(yè)整改學(xué)習(xí)。針對(duì)不同的違規(guī)行為，分為整改學(xué)習(xí)1個(gè)月、3個(gè)月、6個(gè)月甚至取消代理資格等情形。據(jù)江西省政府采購(gòu)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任曹銀發(fā)介紹，這套辦法對(duì)代理機(jī)構(gòu)的威懾力還是很大的，自從實(shí)施以來(lái)，代理機(jī)構(gòu)的行為規(guī)范了很多。
據(jù)湖南某代理機(jī)構(gòu)老總介紹，湖南的這套積分制對(duì)扣分代理機(jī)構(gòu)的整改措施并不像江西等省市那樣采取停業(yè)等“鐵血政策”，而是更傾向于采取重排名次、表彰優(yōu)秀等“懷柔政策”，通過(guò)鼓勵(lì)、樹(shù)榜樣的方式提高代理機(jī)構(gòu)自我規(guī)范的積極性。
而東莞對(duì)代理機(jī)構(gòu)的行政措施更加復(fù)雜，包括限制代理金額、停業(yè)整頓、取消代理資格3種方法。該市以每10分為1個(gè)檔次，對(duì)甲乙兩級(jí)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。如日常計(jì)分甲級(jí)低于90分與乙級(jí)低于80分的代理權(quán)同為不得代理當(dāng)?shù)仡A(yù)算金額500萬(wàn)元以上的政府采購(gòu)項(xiàng)目。此外，該市甲級(jí)政府采購(gòu)社會(huì)代理機(jī)構(gòu)只有達(dá)到日常積分90分以上的，才可以按規(guī)定代理所有政府采購(gòu)項(xiàng)目（集采項(xiàng)目除外）。社會(huì)代理機(jī)構(gòu)全年累計(jì)扣分超過(guò)50分或年終考核不合格的，取消其在當(dāng)?shù)氐怯泜浒傅馁Y格；被取消登記備案資格的，從資格被取消之日起2年內(nèi)不得重新申請(qǐng)登記備案。按積分處罰，行不行？
“這種積分制是一些地區(qū)在代理機(jī)構(gòu)管理上的創(chuàng)新嘗試，我個(gè)人認(rèn)為還是很好的。至少能夠有力改進(jìn)一些難以納入管理的不規(guī)范操作?！边|寧省財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)管處處長(zhǎng)孫中才如是評(píng)價(jià)。
然而，北京齊致律師事務(wù)所律師馬明德卻提出了他的疑慮：這些手段是否有違《行政處罰法》？是否有剝奪代理機(jī)構(gòu)相關(guān)權(quán)利之嫌？《行政處罰法》第8條規(guī)定，行政處罰包括警告、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷(xiāo)許可證與執(zhí)照等；第10條規(guī)定，行政強(qiáng)制措施由法律設(shè)定， 法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。
馬明德?lián)模?nbsp;上述積分制將原本法律規(guī)定的按行為處罰變成了按積分處罰，這樣一來(lái)，一些法律并未規(guī)定處罰的細(xì)小違規(guī)行為積少成多之后難免也被納入行政處罰范疇。那么，這些原本出于好意的行政性文件是否有擅自制定行政處罰之嫌呢？
“江西并未專(zhuān)門(mén)設(shè)置行政處罰。出于對(duì)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面整改的要求，被整改企業(yè)不得不歇業(yè)暫停?！辈茔y發(fā)解釋。江西的考核是依照《政府采購(gòu)法》明確的各種行為計(jì)次進(jìn)行處罰，從而避免了馬明德的擔(dān)憂(yōu)。事實(shí)上，仔細(xì)盤(pán)點(diǎn)這些管理辦法與考核辦法，其對(duì)“停產(chǎn)”“停業(yè)”等《行政處罰法》中明文規(guī)定的詞語(yǔ)用詞較謹(jǐn)慎，往往用在較為嚴(yán)重的扣分處罰規(guī)定當(dāng)中。
南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒告訴記者，在我國(guó)訴訟法律當(dāng)中，并不能對(duì)某種規(guī)定提出質(zhì)疑投訴或訴訟，而只能針對(duì)該規(guī)定實(shí)施以后造成的侵權(quán)提出。上述管理考核辦法中規(guī)定的相關(guān)處罰，尤其是由于細(xì)小行為累積造成的處罰，如并未實(shí)施，則很難明確對(duì)行政文件起草方依照法律程序進(jìn)行反對(duì)。“我個(gè)人認(rèn)為這些地方的實(shí)踐是很不錯(cuò)的。若沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義上的懲處，這些行政文件對(duì)代理機(jī)構(gòu)管理的威懾作用如何產(chǎn)生？地方進(jìn)行政策實(shí)驗(yàn)與創(chuàng)新的空間又在哪里？”孫中才說(shuō)。
馬明德表示，希望地方行政文件制定者在制定文件時(shí)能夠跳出政府采購(gòu)法律體系，在整個(gè)法律體系的要求中判斷文件的合法合規(guī)性，避免讓一些初衷較好的文件遭受本不應(yīng)面對(duì)的詬病。他特意提醒，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)甲級(jí)資質(zhì)管理在財(cái)政部，乙級(jí)資質(zhì)管理在省級(jí)財(cái)政部門(mén)，各級(jí)在進(jìn)行吊銷(xiāo)資質(zhì)等相關(guān)管理時(shí)不要越位。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
