《政府采購法》走過十年 陽光采購仍需制度完善
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發(fā)布日期：2012年06月15日
從2002年6月29日正式頒布，到2003年1月1日生效實(shí)施，《中華人民共和國政府采購法》迄今已走過了十年歷程。2011年，我國政府采購規(guī)模突破1萬億元，占全國財政支出的10%。相比2002年1009億元的規(guī)模，十年間我國政府采購規(guī)模增長了十倍。
十年里，我國政府采購規(guī)模逐年擴(kuò)大，政府采購制度建設(shè)的框架走向完備；十年里，政府采購的政策功能得到發(fā)揮，政府采購工作正逐步走向規(guī)范和科學(xué)；十年里，我國政府采購正告別規(guī)模的“野蠻生長”時代，進(jìn)入規(guī)范的“陽光采購”時代。
盡管十年間，我國政府采購工作已取得令人矚目的成效，但各方對政府采購的探索并未停止。在《政府采購法》即將迎來頒布十周年的前夕，為深入了解我國政府采購的現(xiàn)狀與存在的問題，中國經(jīng)濟(jì)時報記者采訪了政府采購業(yè)內(nèi)的專家。
政府采購規(guī)模大大高于統(tǒng)計值
中國經(jīng)濟(jì)時報：官方數(shù)據(jù)顯示，2011年我國政府采購規(guī)模突破1萬億元，占全國財政支出的10%，相比2002年1009億元的規(guī)模，政府采購規(guī)模10年間增長10倍。您如何看待這種增長速度？并請預(yù)測一下未來的增速？
曹富國：這是指納入《政府采購法》范圍內(nèi)的政府采購規(guī)模的增長，或者是統(tǒng)計數(shù)字上的增長，不代表中國政府采購的實(shí)際支出的增長。我國政府采購的實(shí)際規(guī)模要大大高于統(tǒng)計值。即將出臺的政府采購法實(shí)施條例在很大程度上會將工程采購納入規(guī)制和統(tǒng)計范圍，這樣，政府采購的統(tǒng)計數(shù)據(jù)將在數(shù)額上體現(xiàn)更明顯增長。
王叢虎：10年10倍的增長意味著集中采購發(fā)展勢頭良好而且不可逆轉(zhuǎn)。但同時也應(yīng)該看到，應(yīng)該把尚處于監(jiān)控之外的公共資金納入集中采購范疇之內(nèi)，并接受政府采購政策的調(diào)控，真正發(fā)揮其采購總量的規(guī)模效應(yīng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。個人預(yù)計，政府采購規(guī)模應(yīng)該達(dá)到財政支出的20%—30%之間。
呂漢陽：2011年我國政府采購市場繼續(xù)增長，關(guān)于該市場的確切規(guī)模仍未有定論。在持續(xù)不斷的政府經(jīng)濟(jì)刺激計劃的推動下，也刺激了政府采購市場的擴(kuò)大。如果考慮到地方政府的采購，我國政府采購的總體規(guī)模會更大。另外，在界定我國政府采購的市場范圍時，還應(yīng)包括國有企業(yè)在私企競爭受限的行業(yè)中的采購。
宋雅琴：政府采購規(guī)模的增長取決于三個因素：一是我國財政支出的規(guī)模，財政支出的蛋糕大了，具體支出也會相應(yīng)增加。二是政府采購涵蓋范圍，比如公車加油納入政府采購范圍后，這筆支出就被納入政府采購統(tǒng)計中。三是政府采購的結(jié)構(gòu)。過去我們的政府采購主要是采購用于政府自身運(yùn)轉(zhuǎn)需要的貨物和服務(wù)，現(xiàn)在我們開始強(qiáng)調(diào)政府采購公共服務(wù)來滿足公眾需求。
法律體系尚需完善
中國經(jīng)濟(jì)時報：近幾年，媒體頻頻曝光各種“天價采購”，這十年當(dāng)中，我國在“管采分離、分工制衡”方面做了哪些工作，還存在哪些不足？在完善監(jiān)管方式上，您有什么建議？
王叢虎：應(yīng)該說，這十年是政府采購在“管采分離、分工制衡”方面不斷探索、不斷進(jìn)取的十年。我個人認(rèn)為，政府采購逐步轉(zhuǎn)向公共采購的趨勢已經(jīng)形成，進(jìn)一步推動財政公開透明，采購需求、預(yù)算、過程的全流程、全時段接受監(jiān)督是“管采分離、分工制衡”的基礎(chǔ)。
呂漢陽：對比國外政府采購的實(shí)踐，我國政府采購存在著一些問題。比如政府預(yù)算制度不完善、采購暫停和中止制度缺失、缺乏相關(guān)配置標(biāo)準(zhǔn)等。
比如，盡管“采購人擅自提高采購標(biāo)準(zhǔn)”的懲處早有明文規(guī)定，但實(shí)際操作中，由于有關(guān)部門并未出臺相關(guān)配置標(biāo)準(zhǔn)，采購人的需求是否合理無據(jù)可依，結(jié)果是造成隨意購買。盡管采購代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審核采購人撰寫的標(biāo)書和需求是否合理，但由于無標(biāo)準(zhǔn)可依，最后一道關(guān)口形同虛設(shè)。
中國經(jīng)濟(jì)時報：目前，政府采購制度改革與發(fā)展中還存在哪些突出問題亟待解決？
曹富國：一是目前政府采購的法律體系尚不完善，存在規(guī)制真空，存在不同采購法之間的協(xié)調(diào)問題。比如沒有解決好對一些國有企業(yè)采購的法律規(guī)制問題、政府采購法與招標(biāo)投標(biāo)法之間的關(guān)系問題、國防采購的法律規(guī)制問題、類似于基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營的采購法律規(guī)制問題。二是公共采購法的立法目標(biāo)并不十分明確。缺乏戰(zhàn)略采購意識，政府采購的整體經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等效用不能很好發(fā)揮。三是為監(jiān)管而立法，為防腐敗而立法，在一些方面過度管制，造成為了規(guī)則而采購，而不為價值而采購的現(xiàn)象。四是政府采購法律制度沒有建立起來。目前對政府采購的法律規(guī)制主要限于購買環(huán)節(jié)，監(jiān)管重點(diǎn)主要在政府采購中心。在其他環(huán)節(jié)沒有建立起配套制度。比如預(yù)算、比如采購人(預(yù)算單位)的管理制度、合同管理、資產(chǎn)管理等環(huán)節(jié)還相當(dāng)薄弱。五是政府采購職業(yè)化不發(fā)達(dá)，職業(yè)資格制度沒有建立起來。政府采購學(xué)科建設(shè)和研究薄弱。在這個需要法律、公共管理、商業(yè)管理多個學(xué)科背景專門知識和能力的專業(yè)領(lǐng)域，很少有中國大學(xué)提供這方面的教育，政府采購從業(yè)人員基本都是白手起家。
王叢虎：從政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)角度看，我國在政府采購制度上還有許多需要進(jìn)一步完善的地方。下一步我們應(yīng)該強(qiáng)化政策功能的優(yōu)先秩序、明確不同時期政策功能實(shí)現(xiàn)的重點(diǎn)、加大政府采購批量采購的規(guī)模和計劃性，真正實(shí)現(xiàn)政府采購的政策目標(biāo)。
中國經(jīng)濟(jì)時報：十年里，作為宏觀調(diào)控的重要手段，特別是在促進(jìn)節(jié)能減排和支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和行業(yè)發(fā)展方面，政府采購的政策功能實(shí)施進(jìn)展如何？
曹富國：近幾年在政策方面取得了一些進(jìn)展，主要由采購國貨政策、政府采購環(huán)境標(biāo)志和節(jié)能標(biāo)志產(chǎn)品清單制度、政府采購促進(jìn)創(chuàng)新政策、政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策等方面有所發(fā)展。但是，在落實(shí)這些政策的具體措施和手段等方面上差距很大?？傮w來看，政府采購在促進(jìn)國家發(fā)展戰(zhàn)略方面的重要性沒有得到充分體現(xiàn)，在具體實(shí)施措施和手段上缺乏有效性，政府工作可能存在缺位、錯位和越位的情況，改善空間很大。
宋雅琴：今后要探索利用政府采購支持弱勢群體、促進(jìn)落后地區(qū)發(fā)展的功能。一是要對癥下藥。比如說我國中小企業(yè)很難拿到政府采購合同，因?yàn)闊o論從效率還是質(zhì)量上，中小企業(yè)都很難競爭過大企業(yè)，但是除了這個改變不了的屬性之外，我們要研究在現(xiàn)行體制下有沒有一些是在違背《政府采購法》的前提下導(dǎo)致中小企業(yè)有準(zhǔn)入障礙的情況。二是要整體規(guī)劃。不同政策功能之間很容易出現(xiàn)沖突，比如要采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品，同時又要盡量采購本國產(chǎn)品，還得支持中小企業(yè)。應(yīng)該盡量確定好不同政策的適用范圍、適用情形以及相互之間的優(yōu)先等級，推行政府采購的政策功能不能以毀壞政府采購的基本制度為代價。三是要精細(xì)化管理。要在政策功能的執(zhí)行機(jī)制和采購監(jiān)管體制上下功夫，要讓采購人在執(zhí)行政策功能時心里有譜，讓供應(yīng)商心服口服。
來源：中國經(jīng)濟(jì)時報
十年里，我國政府采購規(guī)模逐年擴(kuò)大，政府采購制度建設(shè)的框架走向完備；十年里，政府采購的政策功能得到發(fā)揮，政府采購工作正逐步走向規(guī)范和科學(xué)；十年里，我國政府采購正告別規(guī)模的“野蠻生長”時代，進(jìn)入規(guī)范的“陽光采購”時代。
盡管十年間，我國政府采購工作已取得令人矚目的成效，但各方對政府采購的探索并未停止。在《政府采購法》即將迎來頒布十周年的前夕，為深入了解我國政府采購的現(xiàn)狀與存在的問題，中國經(jīng)濟(jì)時報記者采訪了政府采購業(yè)內(nèi)的專家。
政府采購規(guī)模大大高于統(tǒng)計值
中國經(jīng)濟(jì)時報：官方數(shù)據(jù)顯示，2011年我國政府采購規(guī)模突破1萬億元，占全國財政支出的10%，相比2002年1009億元的規(guī)模，政府采購規(guī)模10年間增長10倍。您如何看待這種增長速度？并請預(yù)測一下未來的增速？
曹富國：這是指納入《政府采購法》范圍內(nèi)的政府采購規(guī)模的增長，或者是統(tǒng)計數(shù)字上的增長，不代表中國政府采購的實(shí)際支出的增長。我國政府采購的實(shí)際規(guī)模要大大高于統(tǒng)計值。即將出臺的政府采購法實(shí)施條例在很大程度上會將工程采購納入規(guī)制和統(tǒng)計范圍，這樣，政府采購的統(tǒng)計數(shù)據(jù)將在數(shù)額上體現(xiàn)更明顯增長。
王叢虎：10年10倍的增長意味著集中采購發(fā)展勢頭良好而且不可逆轉(zhuǎn)。但同時也應(yīng)該看到，應(yīng)該把尚處于監(jiān)控之外的公共資金納入集中采購范疇之內(nèi)，并接受政府采購政策的調(diào)控，真正發(fā)揮其采購總量的規(guī)模效應(yīng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。個人預(yù)計，政府采購規(guī)模應(yīng)該達(dá)到財政支出的20%—30%之間。
呂漢陽：2011年我國政府采購市場繼續(xù)增長，關(guān)于該市場的確切規(guī)模仍未有定論。在持續(xù)不斷的政府經(jīng)濟(jì)刺激計劃的推動下，也刺激了政府采購市場的擴(kuò)大。如果考慮到地方政府的采購，我國政府采購的總體規(guī)模會更大。另外，在界定我國政府采購的市場范圍時，還應(yīng)包括國有企業(yè)在私企競爭受限的行業(yè)中的采購。
宋雅琴：政府采購規(guī)模的增長取決于三個因素：一是我國財政支出的規(guī)模，財政支出的蛋糕大了，具體支出也會相應(yīng)增加。二是政府采購涵蓋范圍，比如公車加油納入政府采購范圍后，這筆支出就被納入政府采購統(tǒng)計中。三是政府采購的結(jié)構(gòu)。過去我們的政府采購主要是采購用于政府自身運(yùn)轉(zhuǎn)需要的貨物和服務(wù)，現(xiàn)在我們開始強(qiáng)調(diào)政府采購公共服務(wù)來滿足公眾需求。
法律體系尚需完善
中國經(jīng)濟(jì)時報：近幾年，媒體頻頻曝光各種“天價采購”，這十年當(dāng)中，我國在“管采分離、分工制衡”方面做了哪些工作，還存在哪些不足？在完善監(jiān)管方式上，您有什么建議？
王叢虎：應(yīng)該說，這十年是政府采購在“管采分離、分工制衡”方面不斷探索、不斷進(jìn)取的十年。我個人認(rèn)為，政府采購逐步轉(zhuǎn)向公共采購的趨勢已經(jīng)形成，進(jìn)一步推動財政公開透明，采購需求、預(yù)算、過程的全流程、全時段接受監(jiān)督是“管采分離、分工制衡”的基礎(chǔ)。
呂漢陽：對比國外政府采購的實(shí)踐，我國政府采購存在著一些問題。比如政府預(yù)算制度不完善、采購暫停和中止制度缺失、缺乏相關(guān)配置標(biāo)準(zhǔn)等。
比如，盡管“采購人擅自提高采購標(biāo)準(zhǔn)”的懲處早有明文規(guī)定，但實(shí)際操作中，由于有關(guān)部門并未出臺相關(guān)配置標(biāo)準(zhǔn)，采購人的需求是否合理無據(jù)可依，結(jié)果是造成隨意購買。盡管采購代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審核采購人撰寫的標(biāo)書和需求是否合理，但由于無標(biāo)準(zhǔn)可依，最后一道關(guān)口形同虛設(shè)。
中國經(jīng)濟(jì)時報：目前，政府采購制度改革與發(fā)展中還存在哪些突出問題亟待解決？
曹富國：一是目前政府采購的法律體系尚不完善，存在規(guī)制真空，存在不同采購法之間的協(xié)調(diào)問題。比如沒有解決好對一些國有企業(yè)采購的法律規(guī)制問題、政府采購法與招標(biāo)投標(biāo)法之間的關(guān)系問題、國防采購的法律規(guī)制問題、類似于基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營的采購法律規(guī)制問題。二是公共采購法的立法目標(biāo)并不十分明確。缺乏戰(zhàn)略采購意識，政府采購的整體經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等效用不能很好發(fā)揮。三是為監(jiān)管而立法，為防腐敗而立法，在一些方面過度管制，造成為了規(guī)則而采購，而不為價值而采購的現(xiàn)象。四是政府采購法律制度沒有建立起來。目前對政府采購的法律規(guī)制主要限于購買環(huán)節(jié)，監(jiān)管重點(diǎn)主要在政府采購中心。在其他環(huán)節(jié)沒有建立起配套制度。比如預(yù)算、比如采購人(預(yù)算單位)的管理制度、合同管理、資產(chǎn)管理等環(huán)節(jié)還相當(dāng)薄弱。五是政府采購職業(yè)化不發(fā)達(dá)，職業(yè)資格制度沒有建立起來。政府采購學(xué)科建設(shè)和研究薄弱。在這個需要法律、公共管理、商業(yè)管理多個學(xué)科背景專門知識和能力的專業(yè)領(lǐng)域，很少有中國大學(xué)提供這方面的教育，政府采購從業(yè)人員基本都是白手起家。
王叢虎：從政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)角度看，我國在政府采購制度上還有許多需要進(jìn)一步完善的地方。下一步我們應(yīng)該強(qiáng)化政策功能的優(yōu)先秩序、明確不同時期政策功能實(shí)現(xiàn)的重點(diǎn)、加大政府采購批量采購的規(guī)模和計劃性，真正實(shí)現(xiàn)政府采購的政策目標(biāo)。
中國經(jīng)濟(jì)時報：十年里，作為宏觀調(diào)控的重要手段，特別是在促進(jìn)節(jié)能減排和支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和行業(yè)發(fā)展方面，政府采購的政策功能實(shí)施進(jìn)展如何？
曹富國：近幾年在政策方面取得了一些進(jìn)展，主要由采購國貨政策、政府采購環(huán)境標(biāo)志和節(jié)能標(biāo)志產(chǎn)品清單制度、政府采購促進(jìn)創(chuàng)新政策、政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策等方面有所發(fā)展。但是，在落實(shí)這些政策的具體措施和手段等方面上差距很大?？傮w來看，政府采購在促進(jìn)國家發(fā)展戰(zhàn)略方面的重要性沒有得到充分體現(xiàn)，在具體實(shí)施措施和手段上缺乏有效性，政府工作可能存在缺位、錯位和越位的情況，改善空間很大。
宋雅琴：今后要探索利用政府采購支持弱勢群體、促進(jìn)落后地區(qū)發(fā)展的功能。一是要對癥下藥。比如說我國中小企業(yè)很難拿到政府采購合同，因?yàn)闊o論從效率還是質(zhì)量上，中小企業(yè)都很難競爭過大企業(yè)，但是除了這個改變不了的屬性之外，我們要研究在現(xiàn)行體制下有沒有一些是在違背《政府采購法》的前提下導(dǎo)致中小企業(yè)有準(zhǔn)入障礙的情況。二是要整體規(guī)劃。不同政策功能之間很容易出現(xiàn)沖突，比如要采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品，同時又要盡量采購本國產(chǎn)品，還得支持中小企業(yè)。應(yīng)該盡量確定好不同政策的適用范圍、適用情形以及相互之間的優(yōu)先等級，推行政府采購的政策功能不能以毀壞政府采購的基本制度為代價。三是要精細(xì)化管理。要在政策功能的執(zhí)行機(jī)制和采購監(jiān)管體制上下功夫，要讓采購人在執(zhí)行政策功能時心里有譜，讓供應(yīng)商心服口服。
來源：中國經(jīng)濟(jì)時報
