政府購買社會服務 如何走上規(guī)范化軌道？
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發(fā)布日期：2012年06月15日
記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在廣州市政府購買社會服務試點中，一些政府部門自辦社會組織承接社會服務，招投標過程不透明，甚至暗藏貓膩等問題也開始浮出水面，甚至于有關系的機構(gòu)一口氣接了十幾條街道的服務，形成壟斷。
“向社會組織購買服務，一定要老百姓感到這個錢花得值?！睆V州市社會科學聯(lián)合會主席郭凡說。他認為，廣東當前最迫切的是要建立一個公開、透明的平臺，合理配置資源，形成一個良好的生態(tài)系統(tǒng)；另外就是要有強大的社會組織來支持，這目前還是“短板”。中山大學社工系碩士教育中心常務副主任賀立平教授則表示，政府購買社會服務走上規(guī)范化軌道，制度建設迫在眉睫。
制度設計要做好
一個街道每年200萬元用于購買社會服務，但政府購買社會服務，并非實體產(chǎn)品，如何科學評估及規(guī)范管理，讓錢用在刀刃上？如何做好制度設計？
據(jù)了解，政府購買社會服務，一般情況下都是由政府機構(gòu)來評估和驗收。比如廣州海珠區(qū)政府購買“啟創(chuàng)”的服務就委托海珠區(qū)團委全權代表區(qū)政府開展，包括選擇服務組織，審核、發(fā)放使用資金，監(jiān)督、評估、驗收等。
賀立平對這種做法不太贊同，他認為，如果社會組織僅與政府一方簽訂合同，雙方地位不對等，容易造成“權力尋租”，此外，政府考核容易導致數(shù)字化、政績化取向，也違背了政府購買社會服務的初衷。
針對此種擔憂，去年廣州在全市開展20個試點，由廣州市社協(xié)承擔對20個家庭綜合服務中心的評估工作。廣州市社協(xié)為此聘請了20名在校大學生做長期的服務跟蹤，在社區(qū)里匿名體驗服務，同時還由高校老師、香港督導等組成的評估團進行中期和末期的審核打分。但是也有人對這種評估、審核提出質(zhì)疑：這種民間的評估方式是否有公信力？
今年5月底，省政府下發(fā)《政府向社會組織購買服務暫行辦法》（下稱《辦法》）。《辦法》提出，在政府向社會組織購買服務過程當中，重大項目、重大民生事項需由財政部門委托第三方機構(gòu)通過公開招標方式組織實施。其余購買項目應通過公開競爭方式實施，屬于政府采購范圍的應通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源等方式實施。
賀立平說，評估是一個關鍵環(huán)節(jié)，但社會服務并非實體產(chǎn)品，難以標準化提供。《辦法》嘗試建立“第三方評估機制”，提出政府向社會組織購買服務的績效評價，可由財政部門實施或通過引入第三方實施。但不久前出臺的《2012年省級政府向社會組織購買服務目錄（第一批）》，具體分解落實到三級目錄，共涉及到262項內(nèi)容，什么樣的“第三方機構(gòu)”才具有權威性，才能有效評估，這些問題仍有待解決。
也有學者指出，《辦法》屬于綱領性的制度設計，沒有實施方案，也沒有監(jiān)督、考核和問責規(guī)定，操作起來并不容易。
稅收優(yōu)惠待落實
不僅僅是政府購買服務，社會組織本身也面臨規(guī)范化運作的問題。
資金緊張，這是目前讓很多NGO頭疼的難題。廣州大同社工服務中心95%的資金來自于政府購買服務項目，中心總干事劉靜林一直為稅收問題而苦惱。荔灣區(qū)向大同購買了200萬元的社會服務，資金一進賬就要繳將近6%的營業(yè)稅，大約10多萬；如果上季度進賬10萬元，只花了5萬元，剩下5萬元就變成利潤要按25%比例繳所得稅。
廣州陽光社工服務中心總干事徐玉霞說，政府購買社會服務資金不是一次性發(fā)放的，按項目申請，錢拿到手要層層簽字，蓋上十幾二十個章。最頭痛的還是年末發(fā)放的那筆錢。12月份正是第三方評估機構(gòu)對試點20個家庭綜合服務中心考評、打分的時候，通過審核的NGO才能拿到政府購買社會服務的款項，各種程序走下來，錢差不多要到次年二三月才能發(fā)放下來。這意味著，第一季度提供的服務費用，全得NGO自己來墊付，這對資金吃緊的新生社工機構(gòu)來說，是相當大的負擔。
“最不合理的莫過于，政府這筆錢不是在年前發(fā)放，進入新年度就將算作社工機構(gòu)上年度的盈收，要抽取大約25%的稅?！毙煊裣颊f。
據(jù)了解，雖然社工機構(gòu)通過民政局注冊為民非企，通過考核認證的可以獲得免稅資格，但是政府購買服務項目目前不在免稅范圍內(nèi)。稅務部門對此的說法是，關于政府購買社會服務沒有相關減免規(guī)定，購買是一種商業(yè)行為，因此要繳商業(yè)稅。
建第三方監(jiān)管和評估機制
專家觀點
中山大學社工系碩士教育中心常務副主任賀立平教授認為，購買社會服務跟政府采購其他物質(zhì)性的公共產(chǎn)品有所不同，“政府購買服務標準比較模糊，雖然提供哪些服務比較清楚，但提供到什么程度，怎樣把握和衡量，標準和規(guī)范不是很清楚。因此，監(jiān)督機制非常重要?！?
賀立平認為，目前政府在購買服務及在購買服務后的監(jiān)管，這些方面責任都不是很清楚?！斑@就需要建立規(guī)范的操作程序和相配套的工作機制，形成可操作性的制度；加強對購買服務過程的監(jiān)督和管理，做到公開、公正、公平、透明、規(guī)范、高效，提高公信力?！辟R立平說。
賀立平指出，要加強對購買服務項目的業(yè)務指導和管理，建立評估工作機制，增強服務項目的效果。在政府與NGO的合作過程中，有必要建立第三方的監(jiān)管和評估機制。
“如果參照香港模式，可以由官方和民間評估同時并舉，但內(nèi)地的情況更為復雜，還可引入網(wǎng)絡與媒體的監(jiān)督?！辟R立平表示。
對于稅收，賀立平認為，國際上，很多國家一方面加大社會福利的政府投入，另一方面在稅收上對NGO非常優(yōu)惠，以免稅政策鼓勵企業(yè)捐贈，讓NGO得到更多資金。他建議，廣東在稅收方面也應該盡早制訂合理的優(yōu)惠政策，為政府購買服務工作探路。
個案剖析
光靠社團自律遠遠不夠
青翼網(wǎng)是社工交流的一個網(wǎng)絡平臺。不久前，一則《腐敗讓社工行業(yè)如何發(fā)展》的帖子引發(fā)熱議。網(wǎng)友“一樣的文化”是一名助理社工，他發(fā)現(xiàn)自己所在的社工機構(gòu)存在做假賬現(xiàn)象，隨后向廣州市社會工作者協(xié)會發(fā)郵件舉報。后來，廣州市社協(xié)專門在官網(wǎng)上答復，會在對社工機構(gòu)評估中留意，逐步規(guī)范和保障行業(yè)的健康發(fā)展。
記者發(fā)現(xiàn)，浮出水面的不僅僅是假帳問題，社會組織普遍反映的問題還包括：政府在采購時，招投標過程不公開、不透明、暗藏貓膩、招標走過場，等等。一名NGO負責人反映，“一位政府公務員說有路子可以拿到項目，他可以給我們當中介。不過，錢只是從我們賬里過，他最后拿低價去找人來承包服務。”
在微博上，很多NGO從業(yè)者也表達出同樣的觀點。郭霞SEE擔憂，如果沒有規(guī)范化運作，公益領域會滋生“官商勾結(jié)”，或者“官善勾結(jié)”。
中山大學社會工作教育與研究中心主任羅觀翠，同時擔任廣州市啟創(chuàng)社會工作服務中心總監(jiān)。她表示，政府購買服務的資金還是有限，因此在選取新項目的過程中，要經(jīng)過深思熟慮和嚴格審核。遺憾的是由于政府沒有建立嚴格的審核和監(jiān)督機制，社會組織只能靠自律。“自律當然重要，但僅僅靠自律的話，勢必會造成劣幣趨良幣的效果?！?
來源：南方日報
“向社會組織購買服務，一定要老百姓感到這個錢花得值?！睆V州市社會科學聯(lián)合會主席郭凡說。他認為，廣東當前最迫切的是要建立一個公開、透明的平臺，合理配置資源，形成一個良好的生態(tài)系統(tǒng)；另外就是要有強大的社會組織來支持，這目前還是“短板”。中山大學社工系碩士教育中心常務副主任賀立平教授則表示，政府購買社會服務走上規(guī)范化軌道，制度建設迫在眉睫。
制度設計要做好
一個街道每年200萬元用于購買社會服務，但政府購買社會服務，并非實體產(chǎn)品，如何科學評估及規(guī)范管理，讓錢用在刀刃上？如何做好制度設計？
據(jù)了解，政府購買社會服務，一般情況下都是由政府機構(gòu)來評估和驗收。比如廣州海珠區(qū)政府購買“啟創(chuàng)”的服務就委托海珠區(qū)團委全權代表區(qū)政府開展，包括選擇服務組織，審核、發(fā)放使用資金，監(jiān)督、評估、驗收等。
賀立平對這種做法不太贊同，他認為，如果社會組織僅與政府一方簽訂合同，雙方地位不對等，容易造成“權力尋租”，此外，政府考核容易導致數(shù)字化、政績化取向，也違背了政府購買社會服務的初衷。
針對此種擔憂，去年廣州在全市開展20個試點，由廣州市社協(xié)承擔對20個家庭綜合服務中心的評估工作。廣州市社協(xié)為此聘請了20名在校大學生做長期的服務跟蹤，在社區(qū)里匿名體驗服務，同時還由高校老師、香港督導等組成的評估團進行中期和末期的審核打分。但是也有人對這種評估、審核提出質(zhì)疑：這種民間的評估方式是否有公信力？
今年5月底，省政府下發(fā)《政府向社會組織購買服務暫行辦法》（下稱《辦法》）。《辦法》提出，在政府向社會組織購買服務過程當中，重大項目、重大民生事項需由財政部門委托第三方機構(gòu)通過公開招標方式組織實施。其余購買項目應通過公開競爭方式實施，屬于政府采購范圍的應通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源等方式實施。
賀立平說，評估是一個關鍵環(huán)節(jié)，但社會服務并非實體產(chǎn)品，難以標準化提供。《辦法》嘗試建立“第三方評估機制”，提出政府向社會組織購買服務的績效評價，可由財政部門實施或通過引入第三方實施。但不久前出臺的《2012年省級政府向社會組織購買服務目錄（第一批）》，具體分解落實到三級目錄，共涉及到262項內(nèi)容，什么樣的“第三方機構(gòu)”才具有權威性，才能有效評估，這些問題仍有待解決。
也有學者指出，《辦法》屬于綱領性的制度設計，沒有實施方案，也沒有監(jiān)督、考核和問責規(guī)定，操作起來并不容易。
稅收優(yōu)惠待落實
不僅僅是政府購買服務，社會組織本身也面臨規(guī)范化運作的問題。
資金緊張，這是目前讓很多NGO頭疼的難題。廣州大同社工服務中心95%的資金來自于政府購買服務項目，中心總干事劉靜林一直為稅收問題而苦惱。荔灣區(qū)向大同購買了200萬元的社會服務，資金一進賬就要繳將近6%的營業(yè)稅，大約10多萬；如果上季度進賬10萬元，只花了5萬元，剩下5萬元就變成利潤要按25%比例繳所得稅。
廣州陽光社工服務中心總干事徐玉霞說，政府購買社會服務資金不是一次性發(fā)放的，按項目申請，錢拿到手要層層簽字，蓋上十幾二十個章。最頭痛的還是年末發(fā)放的那筆錢。12月份正是第三方評估機構(gòu)對試點20個家庭綜合服務中心考評、打分的時候，通過審核的NGO才能拿到政府購買社會服務的款項，各種程序走下來，錢差不多要到次年二三月才能發(fā)放下來。這意味著，第一季度提供的服務費用，全得NGO自己來墊付，這對資金吃緊的新生社工機構(gòu)來說，是相當大的負擔。
“最不合理的莫過于，政府這筆錢不是在年前發(fā)放，進入新年度就將算作社工機構(gòu)上年度的盈收，要抽取大約25%的稅?！毙煊裣颊f。
據(jù)了解，雖然社工機構(gòu)通過民政局注冊為民非企，通過考核認證的可以獲得免稅資格，但是政府購買服務項目目前不在免稅范圍內(nèi)。稅務部門對此的說法是，關于政府購買社會服務沒有相關減免規(guī)定，購買是一種商業(yè)行為，因此要繳商業(yè)稅。
建第三方監(jiān)管和評估機制
專家觀點
中山大學社工系碩士教育中心常務副主任賀立平教授認為，購買社會服務跟政府采購其他物質(zhì)性的公共產(chǎn)品有所不同，“政府購買服務標準比較模糊，雖然提供哪些服務比較清楚，但提供到什么程度，怎樣把握和衡量，標準和規(guī)范不是很清楚。因此，監(jiān)督機制非常重要?！?
賀立平認為，目前政府在購買服務及在購買服務后的監(jiān)管，這些方面責任都不是很清楚?！斑@就需要建立規(guī)范的操作程序和相配套的工作機制，形成可操作性的制度；加強對購買服務過程的監(jiān)督和管理，做到公開、公正、公平、透明、規(guī)范、高效，提高公信力?！辟R立平說。
賀立平指出，要加強對購買服務項目的業(yè)務指導和管理，建立評估工作機制，增強服務項目的效果。在政府與NGO的合作過程中，有必要建立第三方的監(jiān)管和評估機制。
“如果參照香港模式，可以由官方和民間評估同時并舉，但內(nèi)地的情況更為復雜，還可引入網(wǎng)絡與媒體的監(jiān)督?！辟R立平表示。
對于稅收，賀立平認為，國際上，很多國家一方面加大社會福利的政府投入，另一方面在稅收上對NGO非常優(yōu)惠，以免稅政策鼓勵企業(yè)捐贈，讓NGO得到更多資金。他建議，廣東在稅收方面也應該盡早制訂合理的優(yōu)惠政策，為政府購買服務工作探路。
個案剖析
光靠社團自律遠遠不夠
青翼網(wǎng)是社工交流的一個網(wǎng)絡平臺。不久前，一則《腐敗讓社工行業(yè)如何發(fā)展》的帖子引發(fā)熱議。網(wǎng)友“一樣的文化”是一名助理社工，他發(fā)現(xiàn)自己所在的社工機構(gòu)存在做假賬現(xiàn)象，隨后向廣州市社會工作者協(xié)會發(fā)郵件舉報。后來，廣州市社協(xié)專門在官網(wǎng)上答復，會在對社工機構(gòu)評估中留意，逐步規(guī)范和保障行業(yè)的健康發(fā)展。
記者發(fā)現(xiàn)，浮出水面的不僅僅是假帳問題，社會組織普遍反映的問題還包括：政府在采購時，招投標過程不公開、不透明、暗藏貓膩、招標走過場，等等。一名NGO負責人反映，“一位政府公務員說有路子可以拿到項目，他可以給我們當中介。不過，錢只是從我們賬里過，他最后拿低價去找人來承包服務。”
在微博上，很多NGO從業(yè)者也表達出同樣的觀點。郭霞SEE擔憂，如果沒有規(guī)范化運作，公益領域會滋生“官商勾結(jié)”，或者“官善勾結(jié)”。
中山大學社會工作教育與研究中心主任羅觀翠，同時擔任廣州市啟創(chuàng)社會工作服務中心總監(jiān)。她表示，政府購買服務的資金還是有限，因此在選取新項目的過程中，要經(jīng)過深思熟慮和嚴格審核。遺憾的是由于政府沒有建立嚴格的審核和監(jiān)督機制，社會組織只能靠自律。“自律當然重要，但僅僅靠自律的話，勢必會造成劣幣趨良幣的效果?！?
來源：南方日報
