工程采購監(jiān)管：多環(huán)節(jié)著手 預(yù)算控制和政策執(zhí)行并重
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發(fā)布日期：2012年06月21日
監(jiān)督行五大關(guān)鍵預(yù)算執(zhí)環(huán)節(jié)
財政部門對政府采購工程建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，應(yīng)主要抓住以下幾個環(huán)節(jié)：
1.前提：細(xì)化工程預(yù)算編制
如果預(yù)算沒有具體到采購什么、金額多少，那后續(xù)環(huán)節(jié)是沒法監(jiān)督的。如果只是給預(yù)算單位一筆錢，那預(yù)算單位拿到這筆錢還是想怎么花就怎么花，難以監(jiān)督。
2.基礎(chǔ)：做好招標(biāo)階段預(yù)算控制
首先，項(xiàng)目要嚴(yán)格按照預(yù)算來招標(biāo)，編招標(biāo)文件時首先要看項(xiàng)目的招標(biāo)內(nèi)容是否跟預(yù)算的批復(fù)一致；其次，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)是不是跟預(yù)算相符；最后是采購預(yù)算金額的控制。如果在招標(biāo)階段沒控制好，在項(xiàng)目實(shí)施階段就更沒法控制。所謂的“釣魚工程”就是一步一步地不斷突破預(yù)算的。
3.關(guān)鍵：把好施工階段造價控制
要嚴(yán)格按招標(biāo)投標(biāo)結(jié)果實(shí)施項(xiàng)目，要控制工程變更。現(xiàn)在很多項(xiàng)目造價最后為什么控制不??？就是在工程實(shí)施過程中，采購單位和承包單位不斷地進(jìn)行變更，增加建設(shè)內(nèi)容或提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)都是通過工程變更來實(shí)現(xiàn)的。
另外，還要加強(qiáng)暫估價的管理。在項(xiàng)目總承包招標(biāo)的時候，有些建設(shè)內(nèi)容暫時無法細(xì)化，工程量清單也出不來，但是總承包招標(biāo)時這一部分內(nèi)容要包括進(jìn)去，所以招標(biāo)時只能列一個暫估價。舉例來說，新建一幢辦公大樓，樓里要有弱電系統(tǒng)，但在做這個大樓建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)的時候，這個弱電系統(tǒng)的設(shè)計(jì)還沒出來，在招標(biāo)的時候沒法列具體的內(nèi)容。那就只能在大樓總承包招標(biāo)的時候，暫定一個價格，比如說1000萬元，所有投標(biāo)單位在總承包投標(biāo)時對其中的弱電系統(tǒng)都統(tǒng)一按照1000萬元的暫估價報價。以后真正做這個弱電項(xiàng)目的時候，也要對其進(jìn)行控制，要再次招投標(biāo)，不能隨便發(fā)包。
4.約束：竣工造價審核和決算審計(jì)
竣工造價審核，就是指項(xiàng)目竣工以后，施工單位會把項(xiàng)目費(fèi)用單據(jù)報給甲方，現(xiàn)在一般是報給監(jiān)理。監(jiān)理要對單據(jù)進(jìn)行審核，看工程實(shí)際上是不是需要花這么多錢。實(shí)踐當(dāng)中一般是由造價咨詢公司對施工單位報的造價進(jìn)行審核。造價審核只是對工程建設(shè)部分的費(fèi)用進(jìn)行審核，而工程費(fèi)用除了造價這一塊還有別的，比如說項(xiàng)目前期費(fèi)用，甲方的工程管理費(fèi)、財務(wù)費(fèi)用，等等。所以除了造價審核外，還要有一個竣工財務(wù)決算的審計(jì)。這部分的工作一般是由會計(jì)師事務(wù)所來做的。
5.手段：國庫集中支付
國庫集中支付是財政部門進(jìn)行預(yù)算控制的有力手段。財政部門要通過集中支付把錢控制好，錢控制不好，對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督也就會成為空談。
政府購買造價、審計(jì)服務(wù)
1.引入投資評審 細(xì)化預(yù)算編制
采購單位想申報一個項(xiàng)目，報一些預(yù)算，財政部門對這個工程專業(yè)可能不是很熟悉，安排預(yù)算時心里沒底。怎么辦？現(xiàn)在很多財政部門都專門設(shè)立了投資評審中心，對采購單位申報的一些重大專項(xiàng)進(jìn)行前期評審，看申報項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容是否確有必要、項(xiàng)目概算是否合理。這是財政部門細(xì)化預(yù)算編制的一項(xiàng)很重要的制度安排，完全可以把它運(yùn)用到政府采購建設(shè)工程項(xiàng)目的預(yù)算編制上。
2.將工程招投標(biāo)委托集采機(jī)構(gòu)
采購中心在執(zhí)行國家政策方面比社會中介機(jī)構(gòu)更到位。同樣，在預(yù)算執(zhí)行方面，采購中心也做得更好。
3.要求到財政部門備案招標(biāo)文件
招標(biāo)投標(biāo)行政管理部門就是如此要求，通過備案來進(jìn)行審核。備案以后，可以看其招標(biāo)的內(nèi)容是否超出了預(yù)算批復(fù)的內(nèi)容，對其進(jìn)行監(jiān)督。
4.統(tǒng)一購買工程造價服務(wù)
建議財政部門以政府購買服務(wù)的形式，統(tǒng)一委托造價咨詢中介機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目實(shí)行投資控制。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，項(xiàng)目投資控制之前是由項(xiàng)目建設(shè)單位負(fù)責(zé)，有些是項(xiàng)目單位自己做，有的是委托中介公司（造價咨詢公司）做。但是中介公司一般是誰委托就替誰辦事。所以我建議，今后財政部門想要加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督的話，就不要讓工程建設(shè)單位自己去委托造價咨詢中介機(jī)構(gòu)，而是由財政部門統(tǒng)一委托造價咨詢中介機(jī)構(gòu)對工程實(shí)施過程進(jìn)行造價控制。
5.統(tǒng)一購買結(jié)算審計(jì)服務(wù)
建議財政部門以政府購買服務(wù)形式，統(tǒng)一委托造價咨詢中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目竣工結(jié)算的造價審核，統(tǒng)一委托會計(jì)師事務(wù)所負(fù)責(zé)竣工財務(wù)決算的審計(jì)。
全程著力 促政策功能落實(shí)
將政策要求編入標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件
《〈招標(biāo)投標(biāo)法〉實(shí)施條例》第15條第四款規(guī)定，編制依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件，應(yīng)當(dāng)使用國務(wù)院發(fā)展改革部門會同有關(guān)行政監(jiān)督部門制定的標(biāo)準(zhǔn)文本。財政部門應(yīng)會同相關(guān)行政部門制定并要求強(qiáng)制使用政府采購建設(shè)工程招標(biāo)文件標(biāo)準(zhǔn)文本，通過招標(biāo)文件的標(biāo)準(zhǔn)文本，將購買“國貨”、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、使用節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品或材料等相關(guān)政策要求，落實(shí)到政府采購建設(shè)工程招標(biāo)文件標(biāo)準(zhǔn)文本之中，以實(shí)現(xiàn)事前控制。
委托集采機(jī)構(gòu)操作工程采購
因?yàn)榧胁少彊C(jī)構(gòu)是政府依法設(shè)立的政府采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)，相對于采購人和中介機(jī)構(gòu)來說，其執(zhí)行政策更具能動性和忠實(shí)性，這么多年來已經(jīng)得到了實(shí)踐的證明。同時集中采購機(jī)構(gòu)操作工程項(xiàng)目的招標(biāo)也便于財政部門集中監(jiān)管。
備案工程項(xiàng)目招標(biāo)文件
要政府采購建設(shè)工程項(xiàng)目的招標(biāo)文件必須報財政部門備案后才能對外發(fā)售。通過備案這個程序，監(jiān)督招標(biāo)文件對購買“國貨”、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、使用節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品或材料等相關(guān)政策的實(shí)際落實(shí)情況，以達(dá)到事前監(jiān)督的目的。
備案工程項(xiàng)目合同
這個備案要求《政府采購法》里已經(jīng)有規(guī)定：政府采購合同要報財政部門備案。財政部門可以通過合同備案檢查各項(xiàng)政策功能落實(shí)情況。
委托集采機(jī)構(gòu)參與驗(yàn)收
建議委托集中采購機(jī)構(gòu)或者其他第三方機(jī)構(gòu)參與政府采購工程建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收。通過驗(yàn)收環(huán)節(jié)對招標(biāo)文件和合同的要求進(jìn)行核驗(yàn)把關(guān)。重點(diǎn)監(jiān)督檢查工程項(xiàng)目中對空調(diào)機(jī)、照明產(chǎn)品、電熱水器、便器、水嘴等政府強(qiáng)制采購節(jié)能產(chǎn)品的實(shí)際使用情況，中小企業(yè)分包政策的落實(shí)情況等。
監(jiān)管工程的具體領(lǐng)域
首先，財政部門可以負(fù)責(zé)用非招標(biāo)方式進(jìn)行采購的工程項(xiàng)目的監(jiān)督，這點(diǎn)法律上沒有問題。其次，對工程定點(diǎn)采購公開招標(biāo)的監(jiān)督，因?yàn)檫@不是具體項(xiàng)目。再次，財政部門應(yīng)介入對工程招標(biāo)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)之前和結(jié)束以后的監(jiān)督。具體包括：采購預(yù)算的編制、采購計(jì)劃的下達(dá)、招標(biāo)方式轉(zhuǎn)為非招標(biāo)方式的審批、工程控制價的編制、對投標(biāo)人針對預(yù)算執(zhí)行和政府采購政策執(zhí)行情況提出的投訴進(jìn)行處理、合同備案、合同履約、竣工結(jié)算……對這些內(nèi)容財政部門應(yīng)當(dāng)管緊。
監(jiān)管工作的具體做法
針對政府采購政策執(zhí)行情況的監(jiān)督，財政部門可以做兩件事情，第一是對招標(biāo)文件提出意見，審查工程招標(biāo)文件是否執(zhí)行了政府采購政策。在其它的監(jiān)管部門備案之前，應(yīng)當(dāng)由財政部門對招標(biāo)文件提出其是否執(zhí)行政府采購政策的審查意見，只有拿到這個意見后才能到其他的工程監(jiān)督部門進(jìn)行備案。第二，按照《〈招標(biāo)投標(biāo)法〉實(shí)施條例》第60條關(guān)于向有關(guān)行政部門投訴的規(guī)定，財政部門有權(quán)對工程項(xiàng)目是否執(zhí)行政府采購政策的投訴進(jìn)行受理和處理。
按照《〈招標(biāo)投標(biāo)法〉實(shí)施條例》的規(guī)定，必要時財政部門可以責(zé)令暫停招投標(biāo)活動，財政部門有這項(xiàng)權(quán)力。也就是說，如果在工程項(xiàng)目開標(biāo)后，出現(xiàn)了針對招標(biāo)文件編制的投訴，財政部門有權(quán)責(zé)令暫停招投標(biāo)活動。
來源： 政府采購信息報
財政部門對政府采購工程建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，應(yīng)主要抓住以下幾個環(huán)節(jié)：
1.前提：細(xì)化工程預(yù)算編制
如果預(yù)算沒有具體到采購什么、金額多少，那后續(xù)環(huán)節(jié)是沒法監(jiān)督的。如果只是給預(yù)算單位一筆錢，那預(yù)算單位拿到這筆錢還是想怎么花就怎么花，難以監(jiān)督。
2.基礎(chǔ)：做好招標(biāo)階段預(yù)算控制
首先，項(xiàng)目要嚴(yán)格按照預(yù)算來招標(biāo)，編招標(biāo)文件時首先要看項(xiàng)目的招標(biāo)內(nèi)容是否跟預(yù)算的批復(fù)一致；其次，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)是不是跟預(yù)算相符；最后是采購預(yù)算金額的控制。如果在招標(biāo)階段沒控制好，在項(xiàng)目實(shí)施階段就更沒法控制。所謂的“釣魚工程”就是一步一步地不斷突破預(yù)算的。
3.關(guān)鍵：把好施工階段造價控制
要嚴(yán)格按招標(biāo)投標(biāo)結(jié)果實(shí)施項(xiàng)目，要控制工程變更。現(xiàn)在很多項(xiàng)目造價最后為什么控制不??？就是在工程實(shí)施過程中，采購單位和承包單位不斷地進(jìn)行變更，增加建設(shè)內(nèi)容或提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)都是通過工程變更來實(shí)現(xiàn)的。
另外，還要加強(qiáng)暫估價的管理。在項(xiàng)目總承包招標(biāo)的時候，有些建設(shè)內(nèi)容暫時無法細(xì)化，工程量清單也出不來，但是總承包招標(biāo)時這一部分內(nèi)容要包括進(jìn)去，所以招標(biāo)時只能列一個暫估價。舉例來說，新建一幢辦公大樓，樓里要有弱電系統(tǒng)，但在做這個大樓建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)的時候，這個弱電系統(tǒng)的設(shè)計(jì)還沒出來，在招標(biāo)的時候沒法列具體的內(nèi)容。那就只能在大樓總承包招標(biāo)的時候，暫定一個價格，比如說1000萬元，所有投標(biāo)單位在總承包投標(biāo)時對其中的弱電系統(tǒng)都統(tǒng)一按照1000萬元的暫估價報價。以后真正做這個弱電項(xiàng)目的時候，也要對其進(jìn)行控制，要再次招投標(biāo)，不能隨便發(fā)包。
4.約束：竣工造價審核和決算審計(jì)
竣工造價審核，就是指項(xiàng)目竣工以后，施工單位會把項(xiàng)目費(fèi)用單據(jù)報給甲方，現(xiàn)在一般是報給監(jiān)理。監(jiān)理要對單據(jù)進(jìn)行審核，看工程實(shí)際上是不是需要花這么多錢。實(shí)踐當(dāng)中一般是由造價咨詢公司對施工單位報的造價進(jìn)行審核。造價審核只是對工程建設(shè)部分的費(fèi)用進(jìn)行審核，而工程費(fèi)用除了造價這一塊還有別的，比如說項(xiàng)目前期費(fèi)用，甲方的工程管理費(fèi)、財務(wù)費(fèi)用，等等。所以除了造價審核外，還要有一個竣工財務(wù)決算的審計(jì)。這部分的工作一般是由會計(jì)師事務(wù)所來做的。
5.手段：國庫集中支付
國庫集中支付是財政部門進(jìn)行預(yù)算控制的有力手段。財政部門要通過集中支付把錢控制好，錢控制不好，對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督也就會成為空談。
政府購買造價、審計(jì)服務(wù)
1.引入投資評審 細(xì)化預(yù)算編制
采購單位想申報一個項(xiàng)目，報一些預(yù)算，財政部門對這個工程專業(yè)可能不是很熟悉，安排預(yù)算時心里沒底。怎么辦？現(xiàn)在很多財政部門都專門設(shè)立了投資評審中心，對采購單位申報的一些重大專項(xiàng)進(jìn)行前期評審，看申報項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容是否確有必要、項(xiàng)目概算是否合理。這是財政部門細(xì)化預(yù)算編制的一項(xiàng)很重要的制度安排，完全可以把它運(yùn)用到政府采購建設(shè)工程項(xiàng)目的預(yù)算編制上。
2.將工程招投標(biāo)委托集采機(jī)構(gòu)
采購中心在執(zhí)行國家政策方面比社會中介機(jī)構(gòu)更到位。同樣，在預(yù)算執(zhí)行方面，采購中心也做得更好。
3.要求到財政部門備案招標(biāo)文件
招標(biāo)投標(biāo)行政管理部門就是如此要求，通過備案來進(jìn)行審核。備案以后，可以看其招標(biāo)的內(nèi)容是否超出了預(yù)算批復(fù)的內(nèi)容，對其進(jìn)行監(jiān)督。
4.統(tǒng)一購買工程造價服務(wù)
建議財政部門以政府購買服務(wù)的形式，統(tǒng)一委托造價咨詢中介機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目實(shí)行投資控制。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，項(xiàng)目投資控制之前是由項(xiàng)目建設(shè)單位負(fù)責(zé)，有些是項(xiàng)目單位自己做，有的是委托中介公司（造價咨詢公司）做。但是中介公司一般是誰委托就替誰辦事。所以我建議，今后財政部門想要加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督的話，就不要讓工程建設(shè)單位自己去委托造價咨詢中介機(jī)構(gòu)，而是由財政部門統(tǒng)一委托造價咨詢中介機(jī)構(gòu)對工程實(shí)施過程進(jìn)行造價控制。
5.統(tǒng)一購買結(jié)算審計(jì)服務(wù)
建議財政部門以政府購買服務(wù)形式，統(tǒng)一委托造價咨詢中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目竣工結(jié)算的造價審核，統(tǒng)一委托會計(jì)師事務(wù)所負(fù)責(zé)竣工財務(wù)決算的審計(jì)。
全程著力 促政策功能落實(shí)
將政策要求編入標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件
《〈招標(biāo)投標(biāo)法〉實(shí)施條例》第15條第四款規(guī)定，編制依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件，應(yīng)當(dāng)使用國務(wù)院發(fā)展改革部門會同有關(guān)行政監(jiān)督部門制定的標(biāo)準(zhǔn)文本。財政部門應(yīng)會同相關(guān)行政部門制定并要求強(qiáng)制使用政府采購建設(shè)工程招標(biāo)文件標(biāo)準(zhǔn)文本，通過招標(biāo)文件的標(biāo)準(zhǔn)文本，將購買“國貨”、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、使用節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品或材料等相關(guān)政策要求，落實(shí)到政府采購建設(shè)工程招標(biāo)文件標(biāo)準(zhǔn)文本之中，以實(shí)現(xiàn)事前控制。
委托集采機(jī)構(gòu)操作工程采購
因?yàn)榧胁少彊C(jī)構(gòu)是政府依法設(shè)立的政府采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)，相對于采購人和中介機(jī)構(gòu)來說，其執(zhí)行政策更具能動性和忠實(shí)性，這么多年來已經(jīng)得到了實(shí)踐的證明。同時集中采購機(jī)構(gòu)操作工程項(xiàng)目的招標(biāo)也便于財政部門集中監(jiān)管。
備案工程項(xiàng)目招標(biāo)文件
要政府采購建設(shè)工程項(xiàng)目的招標(biāo)文件必須報財政部門備案后才能對外發(fā)售。通過備案這個程序，監(jiān)督招標(biāo)文件對購買“國貨”、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、使用節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品或材料等相關(guān)政策的實(shí)際落實(shí)情況，以達(dá)到事前監(jiān)督的目的。
備案工程項(xiàng)目合同
這個備案要求《政府采購法》里已經(jīng)有規(guī)定：政府采購合同要報財政部門備案。財政部門可以通過合同備案檢查各項(xiàng)政策功能落實(shí)情況。
委托集采機(jī)構(gòu)參與驗(yàn)收
建議委托集中采購機(jī)構(gòu)或者其他第三方機(jī)構(gòu)參與政府采購工程建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收。通過驗(yàn)收環(huán)節(jié)對招標(biāo)文件和合同的要求進(jìn)行核驗(yàn)把關(guān)。重點(diǎn)監(jiān)督檢查工程項(xiàng)目中對空調(diào)機(jī)、照明產(chǎn)品、電熱水器、便器、水嘴等政府強(qiáng)制采購節(jié)能產(chǎn)品的實(shí)際使用情況，中小企業(yè)分包政策的落實(shí)情況等。
監(jiān)管工程的具體領(lǐng)域
首先，財政部門可以負(fù)責(zé)用非招標(biāo)方式進(jìn)行采購的工程項(xiàng)目的監(jiān)督，這點(diǎn)法律上沒有問題。其次，對工程定點(diǎn)采購公開招標(biāo)的監(jiān)督，因?yàn)檫@不是具體項(xiàng)目。再次，財政部門應(yīng)介入對工程招標(biāo)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)之前和結(jié)束以后的監(jiān)督。具體包括：采購預(yù)算的編制、采購計(jì)劃的下達(dá)、招標(biāo)方式轉(zhuǎn)為非招標(biāo)方式的審批、工程控制價的編制、對投標(biāo)人針對預(yù)算執(zhí)行和政府采購政策執(zhí)行情況提出的投訴進(jìn)行處理、合同備案、合同履約、竣工結(jié)算……對這些內(nèi)容財政部門應(yīng)當(dāng)管緊。
監(jiān)管工作的具體做法
針對政府采購政策執(zhí)行情況的監(jiān)督，財政部門可以做兩件事情，第一是對招標(biāo)文件提出意見，審查工程招標(biāo)文件是否執(zhí)行了政府采購政策。在其它的監(jiān)管部門備案之前，應(yīng)當(dāng)由財政部門對招標(biāo)文件提出其是否執(zhí)行政府采購政策的審查意見，只有拿到這個意見后才能到其他的工程監(jiān)督部門進(jìn)行備案。第二，按照《〈招標(biāo)投標(biāo)法〉實(shí)施條例》第60條關(guān)于向有關(guān)行政部門投訴的規(guī)定，財政部門有權(quán)對工程項(xiàng)目是否執(zhí)行政府采購政策的投訴進(jìn)行受理和處理。
按照《〈招標(biāo)投標(biāo)法〉實(shí)施條例》的規(guī)定，必要時財政部門可以責(zé)令暫停招投標(biāo)活動，財政部門有這項(xiàng)權(quán)力。也就是說，如果在工程項(xiàng)目開標(biāo)后，出現(xiàn)了針對招標(biāo)文件編制的投訴，財政部門有權(quán)責(zé)令暫停招投標(biāo)活動。
來源： 政府采購信息報
