電子化政府采購應(yīng)立足功能需求
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發(fā)布日期：2012年06月21日
電子化：立足功能需求 改造政采流程
結(jié)構(gòu)決定功能，新的功能需求又反過來要求對原有組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化改造，以實現(xiàn)功能的躍升。在電子化政府采購的過程中，政府采購新的功能對其組織結(jié)構(gòu)改造提出了新的優(yōu)化需求，并促進(jìn)組織改造的結(jié)構(gòu)向滿足功能的方向變化，使政府采購更加符合理想目標(biāo)，發(fā)揮對國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的政策導(dǎo)向作用。
電子化政府采購引入了多維的網(wǎng)絡(luò)空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了政府采購組織由線性結(jié)構(gòu)向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的改進(jìn)。加速政府采購與信息化的融合，也就是通過信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的使用，實現(xiàn)全過程的信息對稱和交易行為的公開透明，從而促進(jìn)政府、企業(yè)與社會意志的和諧統(tǒng)一。
列入規(guī)劃：國家重視 電子化政采時機(jī)成熟
電子政務(wù)整體推進(jìn)
從“十五”開始，信息化建設(shè)得到了我國政府的高度重視，連續(xù)出臺了《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年規(guī)劃信息化專項規(guī)劃》和《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展信息化“十一五”規(guī)劃》，營造了有利于信息化發(fā)展的社會環(huán)境，在一定程度上縮短了與發(fā)達(dá)國家的差距，信息化進(jìn)程的不斷推進(jìn)為電子化政府采購發(fā)展創(chuàng)造了條件?！墩少彿ā方y(tǒng)一的政府采購規(guī)則，為構(gòu)建電子化政府采購平臺提供了標(biāo)準(zhǔn)保障，逐步健全的監(jiān)督管理機(jī)制，為維護(hù)政府采購市場秩序和實行政府采購的電子化提供了組織保證?！峨娮雍灻ā返某雠_為政府采購的信息化應(yīng)用提供了法律保障，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購管理工作的意見》（國辦發(fā)〔2009〕35號），明確了要創(chuàng)新體系建設(shè)，進(jìn)一步推進(jìn)政府采購電子化。《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》頒布后，兩網(wǎng)（政務(wù)內(nèi)外網(wǎng)）、四庫（人口、法人單位、空間地理和自然資源、宏觀經(jīng)濟(jì)等四個基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫）、十二大業(yè)務(wù)系統(tǒng)（即“十二金”工程）正式啟動，國家信息基礎(chǔ)設(shè)施得到不斷完善，為政府采購信息化應(yīng)用提供了網(wǎng)絡(luò)和通訊條件，部門電子政務(wù)和企業(yè)電子商務(wù)建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，為網(wǎng)上開展采購活動奠定了基礎(chǔ)。
列入電子商務(wù)工程之首
2007年國家出臺首部國家電子商務(wù)發(fā)展“十一五”規(guī)劃，指出要培育有利于信息化發(fā)展的支撐體系建設(shè)，還重點(diǎn)安排了“政府采購電子商務(wù)試點(diǎn)工程”，并將其作為六大重點(diǎn)工程之首予以提出，明確要適時建設(shè)政府網(wǎng)上采購業(yè)務(wù)系統(tǒng)，制定政府采購電子商務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，健全政府采購信用評估制度，逐步形成統(tǒng)一的政府采購電子商務(wù)服務(wù)平臺。最近出臺的“十二五”電子商務(wù)規(guī)劃再次明確強(qiáng)調(diào)，“積極推進(jìn)政府采購信息化建設(shè)，加快建設(shè)全國統(tǒng)一的電子化政府采購管理交易平臺，探索利用政府采購交易平臺實現(xiàn)政府采購管理和操作執(zhí)行各個環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)聯(lián)動，逐步實現(xiàn)政府采購業(yè)務(wù)交易信息共享和全流程電子化操作，進(jìn)一步規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效率?！?
認(rèn)證、支付、物流、信用環(huán)境初現(xiàn)
我國政府還出臺相關(guān)政策和措施，積極培育政府采購電子化支撐環(huán)境。信息化背景下的政府采購是一種基于信息技術(shù)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的新型采購行為，是信息化與政府采購融合的結(jié)果。我國的政府采購范圍廣、資金多、影響大，而且涉及國家政務(wù)及國家安全事務(wù)，這些特點(diǎn)決定了政府采購對信息安全環(huán)境的要求較其他網(wǎng)絡(luò)活動更高，需要有電子認(rèn)證、電子支付、現(xiàn)代物流和信用服務(wù)等全方位的信息技術(shù)支撐，才能保證政府采購信息化應(yīng)用的安全、高效和規(guī)?；?。經(jīng)過“十五”、“十一五”兩個五年規(guī)劃，電子商務(wù)的發(fā)展環(huán)境已經(jīng)逐步建立，具備了支撐政府采購電子化發(fā)展的基礎(chǔ)和能力。因此，構(gòu)建我國政府采購電子化服務(wù)平臺的時機(jī)也基本成熟。
電子商務(wù)：實現(xiàn)在線交易 滿足采購需求
在信息化背景下，要實現(xiàn)政府采購的組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化必須借助信息技術(shù)工具。信息網(wǎng)絡(luò)的興起和電子商務(wù)的應(yīng)用為政府采購發(fā)展和提高其公共事業(yè)服務(wù)效率開創(chuàng)了新的空間。
交易功能：在線采購 規(guī)范便捷
政府采購倡導(dǎo)電子商務(wù)應(yīng)用，主要是它具有傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)所不具備的特殊優(yōu)勢，一是交易雙方的商業(yè)活動可以通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行各種準(zhǔn)備而無須見面，這將減少大量的差旅和交易成本；二是需求方利用網(wǎng)絡(luò)信息對商品進(jìn)行充分的選擇，使需求方能更真實、更迅速地了解供應(yīng)商及其產(chǎn)品，做到貨比多家，自由選擇；三是供應(yīng)商能夠在網(wǎng)絡(luò)上了解到需求方信息，使自己的生產(chǎn)活動更加有的放矢，市場針對性更強(qiáng)，通過不斷改進(jìn)產(chǎn)品和優(yōu)化服務(wù)提高市場競爭能力；四是網(wǎng)絡(luò)的虛擬庫存功能，使周轉(zhuǎn)和備用資源的庫存數(shù)大大減少。
網(wǎng)絡(luò)交易為供需雙方提供的這種新的盈利和發(fā)展空間，使供需雙方用電子商務(wù)這一新的形式實現(xiàn)交易目標(biāo)。電子商務(wù)條件下的政府采購功能不僅能更好地滿足《政府采購法》確定的五個基本目標(biāo)的全面實現(xiàn)，而且有利于拓展政府采購功能，更好履行政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的宏觀調(diào)控職能，通過控制資金的投向、數(shù)量，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶持、政策資助和平衡經(jīng)濟(jì)總量、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長速率等功能。
規(guī)范管理：做大規(guī)模 體現(xiàn)實力
國際上政府采購量一般占本國GDP的10%～20%。2011年我國政府采購總量約為9000億元，是當(dāng)年GDP總量47.15萬億元的1.9%左右，這說明我國政府采購在數(shù)量的集中度上還遠(yuǎn)未達(dá)到國際平均水平，尚有很大的增長空間。
就目前情況看，我國政府采購已起步多年，但采購手段總體上仍未實現(xiàn)統(tǒng)一的采購交易管理，這直接導(dǎo)致了三個問題的產(chǎn)生：一是供應(yīng)商的選擇面比較窄，而針對供應(yīng)商的多層次、多樣化特點(diǎn)，進(jìn)行全面選擇是優(yōu)質(zhì)高效采購的前提條件；二是競爭不夠充分，傳統(tǒng)的政府采購模式缺乏對歷史數(shù)據(jù)的公示，在競標(biāo)時大都采用一次性報價方式，不能保證政府機(jī)構(gòu)獲得最廉價的貨物、工程和服務(wù)，也不能保證供應(yīng)商參與競爭時所期望的公平、公開、公正競爭環(huán)境的存在；三是信息交互不夠便利，龐大的政府采購市場吸引著越來越多的商家關(guān)注，這一切都迫切需要在采購方與供應(yīng)商之間搭建一個新的更便于信息交互的采購平臺。
電子商務(wù)進(jìn)入采購領(lǐng)域，把網(wǎng)上在線概念引入了贏利和服務(wù)的空間，將對傳統(tǒng)的政府采購模式進(jìn)行技術(shù)性改造，并以此推動政府采購向規(guī)范、高效的方向進(jìn)一步發(fā)展。因此，在國家政策安排上，應(yīng)鼓勵政府采購對電子商務(wù)的應(yīng)用。在國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長的條件下，電子商務(wù)有利于加強(qiáng)政府采購的集中管理，充分發(fā)揮采購的規(guī)模集聚效應(yīng)，使政府采購總量得以快速增長并逐漸接近國際平均水平。
引導(dǎo)市場：借助規(guī)模效應(yīng) 發(fā)揮政策功能
政府采購行為具有引導(dǎo)購買需求和市場供給的“羊群效應(yīng)”，有利于熱銷品供應(yīng)商群體的形成。在政策取向上，一方面要發(fā)揮政府采購的品牌效應(yīng)，帶動市場的產(chǎn)品選擇取向；另一方面還要通過需求取向，牽引供給的生產(chǎn)選擇，使政府采購的政策導(dǎo)向功能得到發(fā)揮。以下以綠色采購（節(jié)能環(huán)保采購）為例予以說明。
綠色產(chǎn)品與綠色采購
所謂綠色產(chǎn)品，是指對環(huán)境影響較少的環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品。由于綠色產(chǎn)品的環(huán)保性和高科技性，其應(yīng)用對促進(jìn)人與環(huán)境的和諧、減緩社會發(fā)展對生態(tài)的消耗具有積極的促進(jìn)作用，因此是政府倡導(dǎo)的產(chǎn)品。通過政府綠色采購，可以引導(dǎo)全社會的可持續(xù)消費(fèi)，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的一個有效舉措。但是，由于市場逐利性和短期行為的存在，綠色產(chǎn)品的市場供給呈非均衡狀態(tài)，在推行政府采購的導(dǎo)向性政策時，需要采用自上而下的帶動策略。事實證明，由政府機(jī)構(gòu)推動綠色采購，擴(kuò)大政府采購綠色目錄和綠色產(chǎn)品供應(yīng)商群體是卓有成效的。
綠色采購的信息技術(shù)條件
在推進(jìn)綠色產(chǎn)品的過程中，僅靠制度約束顯然是不充分的，在技術(shù)層面還要依靠信息技術(shù)的支撐作用，通過對信息技術(shù)工具的使用，形成耦合政府采購與供應(yīng)商的信息交互體系，使供應(yīng)商更加明確政府對綠色產(chǎn)品的現(xiàn)實需求以及未來的發(fā)展計劃和社會變化趨勢，以便供應(yīng)商長期規(guī)劃企業(yè)發(fā)展，加大對綠色產(chǎn)品的生產(chǎn)投入，形成有規(guī)模的綠色產(chǎn)品供應(yīng)商群體。電子商務(wù)作為這個體系中面向市場交易的信息技術(shù)工具，將大大方便對采購信息的采集和對采購方案的制定，并通過網(wǎng)上采購實現(xiàn)遠(yuǎn)程電子商務(wù)交互、信息共享和交易簽約。
電子商務(wù)交易的技術(shù)效應(yīng)，使信息交互的邊際成本趨于零，從而使采購信息成本呈遞減趨勢，為政府采購綠色產(chǎn)品的商務(wù)市場穿越虛擬空間走向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)提供了技術(shù)條件，政府采購綠色產(chǎn)品的自主性將更加理性化，采購路徑和交互管道也將更加通暢和便利。政府?dāng)U大綠色采購，引導(dǎo)社會的可持續(xù)消費(fèi)，已經(jīng)成為國際上應(yīng)對可持續(xù)發(fā)展的一個重要戰(zhàn)略。
集約價格：降低采購運(yùn)行成本
運(yùn)行成本是設(shè)計一切社會經(jīng)濟(jì)活動的前提條件，顯然，政府采購也不例外。從邊際成本看，當(dāng)政府采購需求分散參與市場博弈時，會大大增加采購的商務(wù)運(yùn)行成本。
既然政府采購行為受制于成本約束，那么降低運(yùn)行成本就是政府采購組織運(yùn)行面向市場的首要選擇。
以信息對稱保障市場交易優(yōu)勢
在政府采購過程中，引入電子商務(wù)的信息交互功能，可以優(yōu)選采購方案和減少作業(yè)計劃的不確定性，以降低商務(wù)交易的運(yùn)行成本，雖然這是一種效益明顯的手段，但政府采購效益更多地依賴制度設(shè)計、組織行為和管理體制對集聚政府采購需求和形成規(guī)模效應(yīng)的作用上。
政府采購的效益提升主要來源于兩個渠道：一是政府采購在政策安排和管理制度上的剛性約束，保證需求經(jīng)費(fèi)的集中支付，從而保證采購需求的集中辦理，通過規(guī)模效應(yīng)在市場博弈中的份額優(yōu)勢，迫使供應(yīng)商以讓出利潤空間獲得競爭優(yōu)勢。規(guī)模效應(yīng)是政府采購占據(jù)市場主控地位和實現(xiàn)經(jīng)費(fèi)效益的根本原因。
二是對政府采購而言，它對市場的已有優(yōu)勢，往往會因信息不對稱，而喪失集約交易的規(guī)模效益。圍繞商品的信息獲取成本、跨越時空的交易成本和實現(xiàn)信息對稱和交互便利等，是政府采購實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)的技術(shù)手段。信息是極少數(shù)幾種“能力正在增長而成本卻在下降”的資源之一，只有當(dāng)信息能夠支持商務(wù)交易，包括與其相關(guān)的計劃安排、管理控制和決策分析時，政府采購規(guī)模的競爭優(yōu)勢才能更好地予以體現(xiàn)。政府采購引進(jìn)電子商務(wù)是其規(guī)模增長效益驅(qū)動的必然選擇。
實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)下的集約價格
政府采購規(guī)模效應(yīng)的巨大吸引力，帶動了供應(yīng)商對政府采購市場的熱情，實行開放的市場擇優(yōu)選擇機(jī)制是規(guī)模效應(yīng)對效益的基本需求，充分競爭的集約價格是反映政府采購效益的基本因素。
雖然政府采購關(guān)于規(guī)范程序、提高采購資金效益、維護(hù)國家和社會公共利益、保護(hù)采購人合法權(quán)益、防腐倡廉的要求體現(xiàn)了全方位的公共管理目標(biāo)，然而，其最核心的內(nèi)容還是公共資金的采購效益問題，這需要依托政府采購制度規(guī)范下的采購市場開放政策、完全競爭機(jī)制和電子商務(wù)信息交互環(huán)境，通過三者的相互作用，特別是電子商務(wù)信息的技術(shù)支撐作用，使政府采購的需求信息被社會供應(yīng)商所了解，吸引更多的供應(yīng)商參與政府采購招投標(biāo)活動，形成更加充分的競爭，由市場機(jī)制和價格杠桿引導(dǎo)供應(yīng)商，產(chǎn)生具有集約效應(yīng)的產(chǎn)品采購價格。
透明運(yùn)行：真正做到陽光采購
西方發(fā)達(dá)國家的政府采購發(fā)展實踐表明，無論從發(fā)揮政府采購的作用還是從推行政府采購的力度來看，都離不開有效的監(jiān)督機(jī)制。
提高交易透明度和監(jiān)督效力，需要一種更為全面、普遍的約束機(jī)制，涵蓋政府采購運(yùn)行程序的公開性、合法性的監(jiān)管機(jī)制，產(chǎn)品使用的用戶投訴機(jī)制，權(quán)利人受到不當(dāng)損害而提出申訴的救濟(jì)機(jī)制，以及財務(wù)審查、政紀(jì)監(jiān)管、法律審判的法制管理機(jī)制等。
優(yōu)化政采整體監(jiān)督機(jī)制
過程監(jiān)督機(jī)制主要指采購參與主體間相互監(jiān)督制約的機(jī)制，這是貫穿于政府采購活動始終的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。這一機(jī)制主要運(yùn)用行政手段和采購、執(zhí)行、支付的分立運(yùn)行，實現(xiàn)具有相互制約功能的全程監(jiān)督、考核和管理。作為政府采購主管部門的各級財政部門，可根據(jù)政府采購政策、原則、財政預(yù)算計劃、采購反饋信息等對采購職能部門的采購執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，并側(cè)重于對采購資金使用進(jìn)行監(jiān)督。
作為采購實體，可根據(jù)政府采購合同、商品反饋信息等對供應(yīng)商的履約情況進(jìn)行監(jiān)督，主要側(cè)重于對所購商品的質(zhì)量監(jiān)督。作為采購職能部門，可通過實務(wù)管理方式對采購實體的貨物使用情況進(jìn)行監(jiān)督，重點(diǎn)是對國有資金的保全監(jiān)督。
通過內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的設(shè)置，可使各方采購主體在履行自己職責(zé)的同時達(dá)到監(jiān)督他方主體的目的，使得采購過程環(huán)環(huán)相扣、有條不紊，促進(jìn)政府采購行為規(guī)范化。
便利事前事中內(nèi)部監(jiān)督
事前和事中內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制主要指各級財政部門的監(jiān)督機(jī)制。由于事后監(jiān)督屬于補(bǔ)救性監(jiān)管，不如事前監(jiān)督能起到防患于未然的效果，因此這一機(jī)制具有事前效應(yīng)。
從形式上看，財政部門不僅可以監(jiān)督采購人和供應(yīng)商，還可以監(jiān)督采購經(jīng)辦人，所以在政府采購過程中，應(yīng)加強(qiáng)對采購合同的備案監(jiān)督、結(jié)算程序監(jiān)督，針對現(xiàn)在政府采購中存在的問題，財政監(jiān)督應(yīng)當(dāng)突出以下重點(diǎn)：
一是嚴(yán)格監(jiān)督公開招標(biāo)方式的實施，防止以化整為零等手段逃避公開招投標(biāo)。
二是嚴(yán)格監(jiān)督政府采購信息的披露情況，監(jiān)督招標(biāo)公告和中標(biāo)公告是否在指定媒體刊登。
三是嚴(yán)格監(jiān)督合同的訂立和履行，通過提交備案的標(biāo)書、合同等資料，跟蹤采購過程。
四是嚴(yán)格資金管理，通過預(yù)算和對資金撥付管理實施監(jiān)督，對不符合預(yù)算規(guī)定和采購規(guī)程的不予付款。
構(gòu)建事中事后外部監(jiān)督機(jī)制
事中事后外部監(jiān)督機(jī)制主要指供應(yīng)商和用戶的投訴監(jiān)督機(jī)制。體現(xiàn)用戶、供應(yīng)商救濟(jì)的投訴機(jī)制，主要針對采購過程的不公平待遇以及針對采購人、采購代理人的不規(guī)范行為，以及采購質(zhì)量的不合格等等問題，從保護(hù)自身合法權(quán)益和捍衛(wèi)政府采購行為規(guī)范出發(fā)所提出的投訴和申訴，其表現(xiàn)主要為事中監(jiān)督。
用戶作為政府采購最終的需求單位，是政府采購行為的末梢環(huán)節(jié)，在利益制衡機(jī)制中居于中心地位。用戶利益實現(xiàn)的關(guān)鍵在于政府采購成果的質(zhì)量，其對采購活動有無營私舞弊、違規(guī)操作，特別是采購成果是否符合實際需要，有無質(zhì)次價高等情形最為關(guān)心。
因此，用戶既可以對采購代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，也可以對供應(yīng)商進(jìn)行監(jiān)督，以防止二者合謀損害國家利益和社會公共利益的情形出現(xiàn)。
強(qiáng)化法律監(jiān)督機(jī)制
法律監(jiān)督機(jī)制是根本的監(jiān)督機(jī)制，它為其他監(jiān)督機(jī)制的存在提供了基礎(chǔ)性的保證作用。政府采購的法律監(jiān)督機(jī)制主要指各級紀(jì)檢監(jiān)察、審計和檢察等機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制，它是一種外在和剛性的監(jiān)督機(jī)制，由于上述機(jī)關(guān)的監(jiān)督均以擁有相應(yīng)的責(zé)任處罰權(quán)為保障，因此不僅能夠有效打擊政府采購領(lǐng)域中的違紀(jì)、違法犯罪活動，而且起到了威懾和預(yù)防的效果。
借鑒采購管理的經(jīng)驗，審計監(jiān)督可以實現(xiàn)對政府采購資金進(jìn)行全過程的監(jiān)督，審計報告的數(shù)據(jù)具有客觀、真實、公正等特點(diǎn)，可信程度高，能夠全面反映采購活動的真實情況，監(jiān)督作用明顯，應(yīng)當(dāng)成為監(jiān)督機(jī)制中的重要手段。
來源： 政府采購信息報
結(jié)構(gòu)決定功能，新的功能需求又反過來要求對原有組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化改造，以實現(xiàn)功能的躍升。在電子化政府采購的過程中，政府采購新的功能對其組織結(jié)構(gòu)改造提出了新的優(yōu)化需求，并促進(jìn)組織改造的結(jié)構(gòu)向滿足功能的方向變化，使政府采購更加符合理想目標(biāo)，發(fā)揮對國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的政策導(dǎo)向作用。
電子化政府采購引入了多維的網(wǎng)絡(luò)空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了政府采購組織由線性結(jié)構(gòu)向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的改進(jìn)。加速政府采購與信息化的融合，也就是通過信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的使用，實現(xiàn)全過程的信息對稱和交易行為的公開透明，從而促進(jìn)政府、企業(yè)與社會意志的和諧統(tǒng)一。
列入規(guī)劃：國家重視 電子化政采時機(jī)成熟
電子政務(wù)整體推進(jìn)
從“十五”開始，信息化建設(shè)得到了我國政府的高度重視，連續(xù)出臺了《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年規(guī)劃信息化專項規(guī)劃》和《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展信息化“十一五”規(guī)劃》，營造了有利于信息化發(fā)展的社會環(huán)境，在一定程度上縮短了與發(fā)達(dá)國家的差距，信息化進(jìn)程的不斷推進(jìn)為電子化政府采購發(fā)展創(chuàng)造了條件?！墩少彿ā方y(tǒng)一的政府采購規(guī)則，為構(gòu)建電子化政府采購平臺提供了標(biāo)準(zhǔn)保障，逐步健全的監(jiān)督管理機(jī)制，為維護(hù)政府采購市場秩序和實行政府采購的電子化提供了組織保證?！峨娮雍灻ā返某雠_為政府采購的信息化應(yīng)用提供了法律保障，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購管理工作的意見》（國辦發(fā)〔2009〕35號），明確了要創(chuàng)新體系建設(shè)，進(jìn)一步推進(jìn)政府采購電子化。《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》頒布后，兩網(wǎng)（政務(wù)內(nèi)外網(wǎng)）、四庫（人口、法人單位、空間地理和自然資源、宏觀經(jīng)濟(jì)等四個基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫）、十二大業(yè)務(wù)系統(tǒng)（即“十二金”工程）正式啟動，國家信息基礎(chǔ)設(shè)施得到不斷完善，為政府采購信息化應(yīng)用提供了網(wǎng)絡(luò)和通訊條件，部門電子政務(wù)和企業(yè)電子商務(wù)建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，為網(wǎng)上開展采購活動奠定了基礎(chǔ)。
列入電子商務(wù)工程之首
2007年國家出臺首部國家電子商務(wù)發(fā)展“十一五”規(guī)劃，指出要培育有利于信息化發(fā)展的支撐體系建設(shè)，還重點(diǎn)安排了“政府采購電子商務(wù)試點(diǎn)工程”，并將其作為六大重點(diǎn)工程之首予以提出，明確要適時建設(shè)政府網(wǎng)上采購業(yè)務(wù)系統(tǒng)，制定政府采購電子商務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，健全政府采購信用評估制度，逐步形成統(tǒng)一的政府采購電子商務(wù)服務(wù)平臺。最近出臺的“十二五”電子商務(wù)規(guī)劃再次明確強(qiáng)調(diào)，“積極推進(jìn)政府采購信息化建設(shè)，加快建設(shè)全國統(tǒng)一的電子化政府采購管理交易平臺，探索利用政府采購交易平臺實現(xiàn)政府采購管理和操作執(zhí)行各個環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)聯(lián)動，逐步實現(xiàn)政府采購業(yè)務(wù)交易信息共享和全流程電子化操作，進(jìn)一步規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效率?！?
認(rèn)證、支付、物流、信用環(huán)境初現(xiàn)
我國政府還出臺相關(guān)政策和措施，積極培育政府采購電子化支撐環(huán)境。信息化背景下的政府采購是一種基于信息技術(shù)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的新型采購行為，是信息化與政府采購融合的結(jié)果。我國的政府采購范圍廣、資金多、影響大，而且涉及國家政務(wù)及國家安全事務(wù)，這些特點(diǎn)決定了政府采購對信息安全環(huán)境的要求較其他網(wǎng)絡(luò)活動更高，需要有電子認(rèn)證、電子支付、現(xiàn)代物流和信用服務(wù)等全方位的信息技術(shù)支撐，才能保證政府采購信息化應(yīng)用的安全、高效和規(guī)?；?。經(jīng)過“十五”、“十一五”兩個五年規(guī)劃，電子商務(wù)的發(fā)展環(huán)境已經(jīng)逐步建立，具備了支撐政府采購電子化發(fā)展的基礎(chǔ)和能力。因此，構(gòu)建我國政府采購電子化服務(wù)平臺的時機(jī)也基本成熟。
電子商務(wù)：實現(xiàn)在線交易 滿足采購需求
在信息化背景下，要實現(xiàn)政府采購的組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化必須借助信息技術(shù)工具。信息網(wǎng)絡(luò)的興起和電子商務(wù)的應(yīng)用為政府采購發(fā)展和提高其公共事業(yè)服務(wù)效率開創(chuàng)了新的空間。
交易功能：在線采購 規(guī)范便捷
政府采購倡導(dǎo)電子商務(wù)應(yīng)用，主要是它具有傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)所不具備的特殊優(yōu)勢，一是交易雙方的商業(yè)活動可以通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行各種準(zhǔn)備而無須見面，這將減少大量的差旅和交易成本；二是需求方利用網(wǎng)絡(luò)信息對商品進(jìn)行充分的選擇，使需求方能更真實、更迅速地了解供應(yīng)商及其產(chǎn)品，做到貨比多家，自由選擇；三是供應(yīng)商能夠在網(wǎng)絡(luò)上了解到需求方信息，使自己的生產(chǎn)活動更加有的放矢，市場針對性更強(qiáng)，通過不斷改進(jìn)產(chǎn)品和優(yōu)化服務(wù)提高市場競爭能力；四是網(wǎng)絡(luò)的虛擬庫存功能，使周轉(zhuǎn)和備用資源的庫存數(shù)大大減少。
網(wǎng)絡(luò)交易為供需雙方提供的這種新的盈利和發(fā)展空間，使供需雙方用電子商務(wù)這一新的形式實現(xiàn)交易目標(biāo)。電子商務(wù)條件下的政府采購功能不僅能更好地滿足《政府采購法》確定的五個基本目標(biāo)的全面實現(xiàn)，而且有利于拓展政府采購功能，更好履行政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的宏觀調(diào)控職能，通過控制資金的投向、數(shù)量，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶持、政策資助和平衡經(jīng)濟(jì)總量、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長速率等功能。
規(guī)范管理：做大規(guī)模 體現(xiàn)實力
國際上政府采購量一般占本國GDP的10%～20%。2011年我國政府采購總量約為9000億元，是當(dāng)年GDP總量47.15萬億元的1.9%左右，這說明我國政府采購在數(shù)量的集中度上還遠(yuǎn)未達(dá)到國際平均水平，尚有很大的增長空間。
就目前情況看，我國政府采購已起步多年，但采購手段總體上仍未實現(xiàn)統(tǒng)一的采購交易管理，這直接導(dǎo)致了三個問題的產(chǎn)生：一是供應(yīng)商的選擇面比較窄，而針對供應(yīng)商的多層次、多樣化特點(diǎn)，進(jìn)行全面選擇是優(yōu)質(zhì)高效采購的前提條件；二是競爭不夠充分，傳統(tǒng)的政府采購模式缺乏對歷史數(shù)據(jù)的公示，在競標(biāo)時大都采用一次性報價方式，不能保證政府機(jī)構(gòu)獲得最廉價的貨物、工程和服務(wù)，也不能保證供應(yīng)商參與競爭時所期望的公平、公開、公正競爭環(huán)境的存在；三是信息交互不夠便利，龐大的政府采購市場吸引著越來越多的商家關(guān)注，這一切都迫切需要在采購方與供應(yīng)商之間搭建一個新的更便于信息交互的采購平臺。
電子商務(wù)進(jìn)入采購領(lǐng)域，把網(wǎng)上在線概念引入了贏利和服務(wù)的空間，將對傳統(tǒng)的政府采購模式進(jìn)行技術(shù)性改造，并以此推動政府采購向規(guī)范、高效的方向進(jìn)一步發(fā)展。因此，在國家政策安排上，應(yīng)鼓勵政府采購對電子商務(wù)的應(yīng)用。在國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長的條件下，電子商務(wù)有利于加強(qiáng)政府采購的集中管理，充分發(fā)揮采購的規(guī)模集聚效應(yīng)，使政府采購總量得以快速增長并逐漸接近國際平均水平。
引導(dǎo)市場：借助規(guī)模效應(yīng) 發(fā)揮政策功能
政府采購行為具有引導(dǎo)購買需求和市場供給的“羊群效應(yīng)”，有利于熱銷品供應(yīng)商群體的形成。在政策取向上，一方面要發(fā)揮政府采購的品牌效應(yīng)，帶動市場的產(chǎn)品選擇取向；另一方面還要通過需求取向，牽引供給的生產(chǎn)選擇，使政府采購的政策導(dǎo)向功能得到發(fā)揮。以下以綠色采購（節(jié)能環(huán)保采購）為例予以說明。
綠色產(chǎn)品與綠色采購
所謂綠色產(chǎn)品，是指對環(huán)境影響較少的環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品。由于綠色產(chǎn)品的環(huán)保性和高科技性，其應(yīng)用對促進(jìn)人與環(huán)境的和諧、減緩社會發(fā)展對生態(tài)的消耗具有積極的促進(jìn)作用，因此是政府倡導(dǎo)的產(chǎn)品。通過政府綠色采購，可以引導(dǎo)全社會的可持續(xù)消費(fèi)，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的一個有效舉措。但是，由于市場逐利性和短期行為的存在，綠色產(chǎn)品的市場供給呈非均衡狀態(tài)，在推行政府采購的導(dǎo)向性政策時，需要采用自上而下的帶動策略。事實證明，由政府機(jī)構(gòu)推動綠色采購，擴(kuò)大政府采購綠色目錄和綠色產(chǎn)品供應(yīng)商群體是卓有成效的。
綠色采購的信息技術(shù)條件
在推進(jìn)綠色產(chǎn)品的過程中，僅靠制度約束顯然是不充分的，在技術(shù)層面還要依靠信息技術(shù)的支撐作用，通過對信息技術(shù)工具的使用，形成耦合政府采購與供應(yīng)商的信息交互體系，使供應(yīng)商更加明確政府對綠色產(chǎn)品的現(xiàn)實需求以及未來的發(fā)展計劃和社會變化趨勢，以便供應(yīng)商長期規(guī)劃企業(yè)發(fā)展，加大對綠色產(chǎn)品的生產(chǎn)投入，形成有規(guī)模的綠色產(chǎn)品供應(yīng)商群體。電子商務(wù)作為這個體系中面向市場交易的信息技術(shù)工具，將大大方便對采購信息的采集和對采購方案的制定，并通過網(wǎng)上采購實現(xiàn)遠(yuǎn)程電子商務(wù)交互、信息共享和交易簽約。
電子商務(wù)交易的技術(shù)效應(yīng)，使信息交互的邊際成本趨于零，從而使采購信息成本呈遞減趨勢，為政府采購綠色產(chǎn)品的商務(wù)市場穿越虛擬空間走向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)提供了技術(shù)條件，政府采購綠色產(chǎn)品的自主性將更加理性化，采購路徑和交互管道也將更加通暢和便利。政府?dāng)U大綠色采購，引導(dǎo)社會的可持續(xù)消費(fèi)，已經(jīng)成為國際上應(yīng)對可持續(xù)發(fā)展的一個重要戰(zhàn)略。
集約價格：降低采購運(yùn)行成本
運(yùn)行成本是設(shè)計一切社會經(jīng)濟(jì)活動的前提條件，顯然，政府采購也不例外。從邊際成本看，當(dāng)政府采購需求分散參與市場博弈時，會大大增加采購的商務(wù)運(yùn)行成本。
既然政府采購行為受制于成本約束，那么降低運(yùn)行成本就是政府采購組織運(yùn)行面向市場的首要選擇。
以信息對稱保障市場交易優(yōu)勢
在政府采購過程中，引入電子商務(wù)的信息交互功能，可以優(yōu)選采購方案和減少作業(yè)計劃的不確定性，以降低商務(wù)交易的運(yùn)行成本，雖然這是一種效益明顯的手段，但政府采購效益更多地依賴制度設(shè)計、組織行為和管理體制對集聚政府采購需求和形成規(guī)模效應(yīng)的作用上。
政府采購的效益提升主要來源于兩個渠道：一是政府采購在政策安排和管理制度上的剛性約束，保證需求經(jīng)費(fèi)的集中支付，從而保證采購需求的集中辦理，通過規(guī)模效應(yīng)在市場博弈中的份額優(yōu)勢，迫使供應(yīng)商以讓出利潤空間獲得競爭優(yōu)勢。規(guī)模效應(yīng)是政府采購占據(jù)市場主控地位和實現(xiàn)經(jīng)費(fèi)效益的根本原因。
二是對政府采購而言，它對市場的已有優(yōu)勢，往往會因信息不對稱，而喪失集約交易的規(guī)模效益。圍繞商品的信息獲取成本、跨越時空的交易成本和實現(xiàn)信息對稱和交互便利等，是政府采購實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)的技術(shù)手段。信息是極少數(shù)幾種“能力正在增長而成本卻在下降”的資源之一，只有當(dāng)信息能夠支持商務(wù)交易，包括與其相關(guān)的計劃安排、管理控制和決策分析時，政府采購規(guī)模的競爭優(yōu)勢才能更好地予以體現(xiàn)。政府采購引進(jìn)電子商務(wù)是其規(guī)模增長效益驅(qū)動的必然選擇。
實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)下的集約價格
政府采購規(guī)模效應(yīng)的巨大吸引力，帶動了供應(yīng)商對政府采購市場的熱情，實行開放的市場擇優(yōu)選擇機(jī)制是規(guī)模效應(yīng)對效益的基本需求，充分競爭的集約價格是反映政府采購效益的基本因素。
雖然政府采購關(guān)于規(guī)范程序、提高采購資金效益、維護(hù)國家和社會公共利益、保護(hù)采購人合法權(quán)益、防腐倡廉的要求體現(xiàn)了全方位的公共管理目標(biāo)，然而，其最核心的內(nèi)容還是公共資金的采購效益問題，這需要依托政府采購制度規(guī)范下的采購市場開放政策、完全競爭機(jī)制和電子商務(wù)信息交互環(huán)境，通過三者的相互作用，特別是電子商務(wù)信息的技術(shù)支撐作用，使政府采購的需求信息被社會供應(yīng)商所了解，吸引更多的供應(yīng)商參與政府采購招投標(biāo)活動，形成更加充分的競爭，由市場機(jī)制和價格杠桿引導(dǎo)供應(yīng)商，產(chǎn)生具有集約效應(yīng)的產(chǎn)品采購價格。
透明運(yùn)行：真正做到陽光采購
西方發(fā)達(dá)國家的政府采購發(fā)展實踐表明，無論從發(fā)揮政府采購的作用還是從推行政府采購的力度來看，都離不開有效的監(jiān)督機(jī)制。
提高交易透明度和監(jiān)督效力，需要一種更為全面、普遍的約束機(jī)制，涵蓋政府采購運(yùn)行程序的公開性、合法性的監(jiān)管機(jī)制，產(chǎn)品使用的用戶投訴機(jī)制，權(quán)利人受到不當(dāng)損害而提出申訴的救濟(jì)機(jī)制，以及財務(wù)審查、政紀(jì)監(jiān)管、法律審判的法制管理機(jī)制等。
優(yōu)化政采整體監(jiān)督機(jī)制
過程監(jiān)督機(jī)制主要指采購參與主體間相互監(jiān)督制約的機(jī)制，這是貫穿于政府采購活動始終的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。這一機(jī)制主要運(yùn)用行政手段和采購、執(zhí)行、支付的分立運(yùn)行，實現(xiàn)具有相互制約功能的全程監(jiān)督、考核和管理。作為政府采購主管部門的各級財政部門，可根據(jù)政府采購政策、原則、財政預(yù)算計劃、采購反饋信息等對采購職能部門的采購執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，并側(cè)重于對采購資金使用進(jìn)行監(jiān)督。
作為采購實體，可根據(jù)政府采購合同、商品反饋信息等對供應(yīng)商的履約情況進(jìn)行監(jiān)督，主要側(cè)重于對所購商品的質(zhì)量監(jiān)督。作為采購職能部門，可通過實務(wù)管理方式對采購實體的貨物使用情況進(jìn)行監(jiān)督，重點(diǎn)是對國有資金的保全監(jiān)督。
通過內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的設(shè)置，可使各方采購主體在履行自己職責(zé)的同時達(dá)到監(jiān)督他方主體的目的，使得采購過程環(huán)環(huán)相扣、有條不紊，促進(jìn)政府采購行為規(guī)范化。
便利事前事中內(nèi)部監(jiān)督
事前和事中內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制主要指各級財政部門的監(jiān)督機(jī)制。由于事后監(jiān)督屬于補(bǔ)救性監(jiān)管，不如事前監(jiān)督能起到防患于未然的效果，因此這一機(jī)制具有事前效應(yīng)。
從形式上看，財政部門不僅可以監(jiān)督采購人和供應(yīng)商，還可以監(jiān)督采購經(jīng)辦人，所以在政府采購過程中，應(yīng)加強(qiáng)對采購合同的備案監(jiān)督、結(jié)算程序監(jiān)督，針對現(xiàn)在政府采購中存在的問題，財政監(jiān)督應(yīng)當(dāng)突出以下重點(diǎn)：
一是嚴(yán)格監(jiān)督公開招標(biāo)方式的實施，防止以化整為零等手段逃避公開招投標(biāo)。
二是嚴(yán)格監(jiān)督政府采購信息的披露情況，監(jiān)督招標(biāo)公告和中標(biāo)公告是否在指定媒體刊登。
三是嚴(yán)格監(jiān)督合同的訂立和履行，通過提交備案的標(biāo)書、合同等資料，跟蹤采購過程。
四是嚴(yán)格資金管理，通過預(yù)算和對資金撥付管理實施監(jiān)督，對不符合預(yù)算規(guī)定和采購規(guī)程的不予付款。
構(gòu)建事中事后外部監(jiān)督機(jī)制
事中事后外部監(jiān)督機(jī)制主要指供應(yīng)商和用戶的投訴監(jiān)督機(jī)制。體現(xiàn)用戶、供應(yīng)商救濟(jì)的投訴機(jī)制，主要針對采購過程的不公平待遇以及針對采購人、采購代理人的不規(guī)范行為，以及采購質(zhì)量的不合格等等問題，從保護(hù)自身合法權(quán)益和捍衛(wèi)政府采購行為規(guī)范出發(fā)所提出的投訴和申訴，其表現(xiàn)主要為事中監(jiān)督。
用戶作為政府采購最終的需求單位，是政府采購行為的末梢環(huán)節(jié)，在利益制衡機(jī)制中居于中心地位。用戶利益實現(xiàn)的關(guān)鍵在于政府采購成果的質(zhì)量，其對采購活動有無營私舞弊、違規(guī)操作，特別是采購成果是否符合實際需要，有無質(zhì)次價高等情形最為關(guān)心。
因此，用戶既可以對采購代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，也可以對供應(yīng)商進(jìn)行監(jiān)督，以防止二者合謀損害國家利益和社會公共利益的情形出現(xiàn)。
強(qiáng)化法律監(jiān)督機(jī)制
法律監(jiān)督機(jī)制是根本的監(jiān)督機(jī)制，它為其他監(jiān)督機(jī)制的存在提供了基礎(chǔ)性的保證作用。政府采購的法律監(jiān)督機(jī)制主要指各級紀(jì)檢監(jiān)察、審計和檢察等機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制，它是一種外在和剛性的監(jiān)督機(jī)制，由于上述機(jī)關(guān)的監(jiān)督均以擁有相應(yīng)的責(zé)任處罰權(quán)為保障，因此不僅能夠有效打擊政府采購領(lǐng)域中的違紀(jì)、違法犯罪活動，而且起到了威懾和預(yù)防的效果。
借鑒采購管理的經(jīng)驗，審計監(jiān)督可以實現(xiàn)對政府采購資金進(jìn)行全過程的監(jiān)督，審計報告的數(shù)據(jù)具有客觀、真實、公正等特點(diǎn)，可信程度高，能夠全面反映采購活動的真實情況，監(jiān)督作用明顯，應(yīng)當(dāng)成為監(jiān)督機(jī)制中的重要手段。
來源： 政府采購信息報
