異地備案的兩難境地
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發(fā)布日期：2012年07月24日
因為一家代理機構(gòu)向本報打來的咨詢電話，使得代理機構(gòu)異地展業(yè)話題再次引起記者關(guān)注。
這位讀者向本報反映，最近，該公司在異地開展業(yè)務(wù)備案過程中，當?shù)乇O(jiān)管部門要求其登記在當?shù)氐膱龅匦畔?，如果沒有則不給備案。這位代理機構(gòu)負責(zé)人認為這不符合《政府采購代理機構(gòu)資格認定辦法》（財政部令第61號，以下簡稱61號令）的規(guī)定。
代理機構(gòu)異地開展業(yè)務(wù)時，需在當?shù)剞k理備案手續(xù)，這是財政部第61號令中明確規(guī)定的。但在不少代理機構(gòu)看來，這個備案程序在一些地方似乎有抬高門檻之嫌。
遍地開花的備案要求
“很多外地所謂的甲級代理機構(gòu)來本省做項目，就那么幾個人，也沒有自己的場地，更不了解本地政策。但是就因為他們擁有甲級代理資質(zhì)，就可以在本省代理大額項目，用什么來保障他們有完成項目的能力？”河南省財政廳政府采購監(jiān)督管理處的宋熙文曾這樣問記者。去年頒布的《河南省財政廳關(guān)于開展政府采購代理機構(gòu)資格認定和備案工作的通知》中要求異地甲級代理機構(gòu)備案時需提交在河南省區(qū)域內(nèi)固定營業(yè)場所證明，并要求該營業(yè)場所條件參照該省乙級政府采購代理機構(gòu)要求。
不止在河南省，根據(jù)公開的管理辦法，記者采訪發(fā)現(xiàn)，貴州、天津、江蘇等省市也在備案時對異地代理機構(gòu)提出了諸如經(jīng)營場所、常設(shè)機構(gòu)等要求。對照61號令，這幾項顯然是超越企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記證副本、《資格證書》復(fù)印件等61號令明確要求的備案條件的。
那么地方政府采購監(jiān)督管理部門為什么要這么做呢？一位受訪者表示，這么做實屬無奈?！皼]有場地就難以規(guī)范操作，這是事實，若是遇上了拿著借來的資質(zhì)打一槍換一個地方的主兒，更愁煞人。這樣的事情我們遇到不止一例了。真沒辦法?！边@位受訪者反問：“總得有個場地讓我們在質(zhì)疑、投訴時能找到人吧？”宋熙文告訴記者，開標時合格的場地意味著可以有效隔離相關(guān)利益人等，場地內(nèi)的合格監(jiān)控設(shè)備則可以實現(xiàn)監(jiān)管要求。因此，符合要求的場地是規(guī)范開標的前提。
而在政府采購電子化管理的背景下，采購計劃審批、采購方式變更等監(jiān)管環(huán)節(jié)逐步進行電子化操作，很多省份的采購人在接到項目審批后只需輕輕點擊鼠標，就能在當?shù)氐拇頇C構(gòu)庫中尋找可供委托的采購代理機構(gòu)。而對于政府采購監(jiān)督管理部門而言，電子化管理為代理機構(gòu)備案成為監(jiān)督硬手段創(chuàng)造了新的條件。那些未能滿足當?shù)靥岢龅膫浒笚l件的代理機構(gòu)，將不會出現(xiàn)在當?shù)卣少徆芾硐到y(tǒng)的代理機構(gòu)庫中，采購人通過該系統(tǒng)選擇代理機構(gòu)時，這樣的代理機構(gòu)就不會出現(xiàn)在采購人視野里，從而不可能有被選擇的機會。
設(shè)置備案門檻出于地方保護嗎
而這樣的被選擇機會，對代理機構(gòu)而言，當然是彌足珍貴的?！斑@在我看來，就是一種地方保護主義?！敝袊鴻C械進出口（集團）有限公司（以下簡稱中機）經(jīng)理人李杭觀點很鮮明。在李杭看來，假如因為當?shù)貨]有場地（或場地不合格）就不能在當?shù)卣箻I(yè)，其理由是站不住腳的，她認為，中機代理的項目中，很多是全國性超大額項目，如果采購人同意使用中機在京場地來京開標，便可享受更加專業(yè)、標準的場所以及全國性的專家?guī)??！耙恍┑胤饺缫驁龅卦蚨蛔屚獾卮頇C構(gòu)備案，他們在做大項目時就很可能把全國最好的代理機構(gòu)及其設(shè)備拒之門外。場地搬不走并不意味著就做不成項目?！崩詈颊f。
然而不可否認，場地等硬件問題終究是個現(xiàn)實問題。像中機那樣能夠吸引采購人來京開標的大公司畢竟是少數(shù)，就像上述那位監(jiān)管部門受訪者所說的，“招標總得有個場地”，記者采訪發(fā)現(xiàn)，一些代理機構(gòu)一般采用臨時租用或借用的方式來解決場地問題，另外，很多地方現(xiàn)在的公共資源交易中心也可為代理機構(gòu)提供開標場所。
國信招標集團總工程師荊貴鎖認為，采購人選擇哪家代理機構(gòu)是采購人的權(quán)利，如果因此連被選擇的機會都沒有是不妥的。61號令畢竟明確規(guī)定，“政府采購代理機構(gòu)可以在全國范圍內(nèi)依法代理政府采購事宜。任何單位和個人不得采取任何方式，阻撓和限制政府采購代理機構(gòu)依法進入本地區(qū)或者本行業(yè)的政府采購市場?！币恍┐頇C構(gòu)負責(zé)人甚至猜測，地方保護主義是導(dǎo)致異地備案成為鉗制手段的背后原因?！敖裉鞂Π岵蛔叩膱龅靥岢鲆?，明天又要求人員必須固定在當?shù)?，后天提出設(shè)立子公司的要求，每個要求看似都是有道理但都沒有上位法依據(jù)，每個要求都會給異地代理機構(gòu)增加負擔?！币晃淮頇C構(gòu)負責(zé)人說。
理性看待異地代理
不得不說的是，對于監(jiān)管部門而言，對異地代理機構(gòu)的監(jiān)督管理的確是個難題?！坝械娜思俪涫悄臣准壒镜捻椖拷M，拿著借來的資質(zhì)就敢做項目。拿錢后就消失了，后續(xù)的驗收、質(zhì)疑投訴等都找不到人?！彼挝跷牡膿鷳n得到了另一位監(jiān)管人員的認同：“萬一對方留的電話打不通、總公司又一再推脫怎么辦？我們總不可能常年去他們外地的公司盯著?！?nbsp;
一位監(jiān)管人員則認為，61號令賦予了監(jiān)管部門要求場地的權(quán)力：“該條例要求代理機構(gòu)必須具有開展政府采購代理業(yè)務(wù)所需的開標場所，這些異地代理機構(gòu)如果在本地沒有場所，就不符合條例規(guī)定。”對此觀點，觀韜律師事務(wù)所律師高虹靜認為，這些要求是針對資質(zhì)申請時提出的，資質(zhì)審批下來，就意味著認可該代理機構(gòu)具有開展政府采購代理業(yè)務(wù)所需的開標場所，監(jiān)管部門應(yīng)予以認可。對此，江蘇省財政廳政府采購管理處負責(zé)代理機構(gòu)工作的科長王坤鵬表示，沒有上位法作為依據(jù)，江蘇并未對異地代理機構(gòu)的場地作出明確要求?！暗潜O(jiān)管的確是個問題，我們還是要求他們在本地要設(shè)常駐辦事處?！蓖趵i說。
浙江省財政廳一位工作人員則對這種監(jiān)管尺度表達了“兩難”之感：在上位法缺失的情況下，備案等管理制度嚴了，對代理機構(gòu)權(quán)益是個侵犯，甚至形成地方保護主義；管理制度寬了，又容易滋生違法違規(guī)行為?！暗艿闹饕矫孢€是目前監(jiān)管偏寬。資質(zhì)拿去后，幾百萬、幾千萬元的項目就做了，這中間有多少項目真正嚴格執(zhí)行了法律法規(guī)，要打一個問號。有些招標代理機構(gòu)做項目僅僅是替業(yè)主走個程序。這樣下去，遲早是要出問題的?！边@位監(jiān)管人員認為，管理應(yīng)當是多維度、全流程的。備案環(huán)節(jié)主要是嚴把準入門檻，而在這個環(huán)節(jié)尚不確定的情況下，可通過推進從業(yè)人員培訓(xùn)監(jiān)管制度、單個項目監(jiān)督考核制度、嚴格查處問責(zé)制度等完善代理機構(gòu)的異地執(zhí)業(yè)監(jiān)管。
國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長羌建新認為，備案的目的主要在于明確異地展業(yè)的監(jiān)管權(quán)歸項目所在地所有；而不對場地、常駐人員等提出要求，就限制了這種監(jiān)管權(quán)的實施。“未來電子化開評標實施以后，也許能夠解決目前浮出水面的場所備案問題。但是要徹底解決異地展業(yè)的監(jiān)管難題，還需進一步完善上位法，明確各方權(quán)責(zé)，并提出具有可操作性的監(jiān)管要求?！?
來源： 中國政府采購報
這位讀者向本報反映，最近，該公司在異地開展業(yè)務(wù)備案過程中，當?shù)乇O(jiān)管部門要求其登記在當?shù)氐膱龅匦畔?，如果沒有則不給備案。這位代理機構(gòu)負責(zé)人認為這不符合《政府采購代理機構(gòu)資格認定辦法》（財政部令第61號，以下簡稱61號令）的規(guī)定。
代理機構(gòu)異地開展業(yè)務(wù)時，需在當?shù)剞k理備案手續(xù)，這是財政部第61號令中明確規(guī)定的。但在不少代理機構(gòu)看來，這個備案程序在一些地方似乎有抬高門檻之嫌。
遍地開花的備案要求
“很多外地所謂的甲級代理機構(gòu)來本省做項目，就那么幾個人，也沒有自己的場地，更不了解本地政策。但是就因為他們擁有甲級代理資質(zhì)，就可以在本省代理大額項目，用什么來保障他們有完成項目的能力？”河南省財政廳政府采購監(jiān)督管理處的宋熙文曾這樣問記者。去年頒布的《河南省財政廳關(guān)于開展政府采購代理機構(gòu)資格認定和備案工作的通知》中要求異地甲級代理機構(gòu)備案時需提交在河南省區(qū)域內(nèi)固定營業(yè)場所證明，并要求該營業(yè)場所條件參照該省乙級政府采購代理機構(gòu)要求。
不止在河南省，根據(jù)公開的管理辦法，記者采訪發(fā)現(xiàn)，貴州、天津、江蘇等省市也在備案時對異地代理機構(gòu)提出了諸如經(jīng)營場所、常設(shè)機構(gòu)等要求。對照61號令，這幾項顯然是超越企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記證副本、《資格證書》復(fù)印件等61號令明確要求的備案條件的。
那么地方政府采購監(jiān)督管理部門為什么要這么做呢？一位受訪者表示，這么做實屬無奈?！皼]有場地就難以規(guī)范操作，這是事實，若是遇上了拿著借來的資質(zhì)打一槍換一個地方的主兒，更愁煞人。這樣的事情我們遇到不止一例了。真沒辦法?！边@位受訪者反問：“總得有個場地讓我們在質(zhì)疑、投訴時能找到人吧？”宋熙文告訴記者，開標時合格的場地意味著可以有效隔離相關(guān)利益人等，場地內(nèi)的合格監(jiān)控設(shè)備則可以實現(xiàn)監(jiān)管要求。因此，符合要求的場地是規(guī)范開標的前提。
而在政府采購電子化管理的背景下，采購計劃審批、采購方式變更等監(jiān)管環(huán)節(jié)逐步進行電子化操作，很多省份的采購人在接到項目審批后只需輕輕點擊鼠標，就能在當?shù)氐拇頇C構(gòu)庫中尋找可供委托的采購代理機構(gòu)。而對于政府采購監(jiān)督管理部門而言，電子化管理為代理機構(gòu)備案成為監(jiān)督硬手段創(chuàng)造了新的條件。那些未能滿足當?shù)靥岢龅膫浒笚l件的代理機構(gòu)，將不會出現(xiàn)在當?shù)卣少徆芾硐到y(tǒng)的代理機構(gòu)庫中，采購人通過該系統(tǒng)選擇代理機構(gòu)時，這樣的代理機構(gòu)就不會出現(xiàn)在采購人視野里，從而不可能有被選擇的機會。
設(shè)置備案門檻出于地方保護嗎
而這樣的被選擇機會，對代理機構(gòu)而言，當然是彌足珍貴的?！斑@在我看來，就是一種地方保護主義?！敝袊鴻C械進出口（集團）有限公司（以下簡稱中機）經(jīng)理人李杭觀點很鮮明。在李杭看來，假如因為當?shù)貨]有場地（或場地不合格）就不能在當?shù)卣箻I(yè)，其理由是站不住腳的，她認為，中機代理的項目中，很多是全國性超大額項目，如果采購人同意使用中機在京場地來京開標，便可享受更加專業(yè)、標準的場所以及全國性的專家?guī)??！耙恍┑胤饺缫驁龅卦蚨蛔屚獾卮頇C構(gòu)備案，他們在做大項目時就很可能把全國最好的代理機構(gòu)及其設(shè)備拒之門外。場地搬不走并不意味著就做不成項目?！崩詈颊f。
然而不可否認，場地等硬件問題終究是個現(xiàn)實問題。像中機那樣能夠吸引采購人來京開標的大公司畢竟是少數(shù)，就像上述那位監(jiān)管部門受訪者所說的，“招標總得有個場地”，記者采訪發(fā)現(xiàn)，一些代理機構(gòu)一般采用臨時租用或借用的方式來解決場地問題，另外，很多地方現(xiàn)在的公共資源交易中心也可為代理機構(gòu)提供開標場所。
國信招標集團總工程師荊貴鎖認為，采購人選擇哪家代理機構(gòu)是采購人的權(quán)利，如果因此連被選擇的機會都沒有是不妥的。61號令畢竟明確規(guī)定，“政府采購代理機構(gòu)可以在全國范圍內(nèi)依法代理政府采購事宜。任何單位和個人不得采取任何方式，阻撓和限制政府采購代理機構(gòu)依法進入本地區(qū)或者本行業(yè)的政府采購市場?！币恍┐頇C構(gòu)負責(zé)人甚至猜測，地方保護主義是導(dǎo)致異地備案成為鉗制手段的背后原因?！敖裉鞂Π岵蛔叩膱龅靥岢鲆?，明天又要求人員必須固定在當?shù)?，后天提出設(shè)立子公司的要求，每個要求看似都是有道理但都沒有上位法依據(jù)，每個要求都會給異地代理機構(gòu)增加負擔?！币晃淮頇C構(gòu)負責(zé)人說。
理性看待異地代理
不得不說的是，對于監(jiān)管部門而言，對異地代理機構(gòu)的監(jiān)督管理的確是個難題?！坝械娜思俪涫悄臣准壒镜捻椖拷M，拿著借來的資質(zhì)就敢做項目。拿錢后就消失了，后續(xù)的驗收、質(zhì)疑投訴等都找不到人?！彼挝跷牡膿鷳n得到了另一位監(jiān)管人員的認同：“萬一對方留的電話打不通、總公司又一再推脫怎么辦？我們總不可能常年去他們外地的公司盯著?！?nbsp;
一位監(jiān)管人員則認為，61號令賦予了監(jiān)管部門要求場地的權(quán)力：“該條例要求代理機構(gòu)必須具有開展政府采購代理業(yè)務(wù)所需的開標場所，這些異地代理機構(gòu)如果在本地沒有場所，就不符合條例規(guī)定。”對此觀點，觀韜律師事務(wù)所律師高虹靜認為，這些要求是針對資質(zhì)申請時提出的，資質(zhì)審批下來，就意味著認可該代理機構(gòu)具有開展政府采購代理業(yè)務(wù)所需的開標場所，監(jiān)管部門應(yīng)予以認可。對此，江蘇省財政廳政府采購管理處負責(zé)代理機構(gòu)工作的科長王坤鵬表示，沒有上位法作為依據(jù)，江蘇并未對異地代理機構(gòu)的場地作出明確要求?！暗潜O(jiān)管的確是個問題，我們還是要求他們在本地要設(shè)常駐辦事處?！蓖趵i說。
浙江省財政廳一位工作人員則對這種監(jiān)管尺度表達了“兩難”之感：在上位法缺失的情況下，備案等管理制度嚴了，對代理機構(gòu)權(quán)益是個侵犯，甚至形成地方保護主義；管理制度寬了，又容易滋生違法違規(guī)行為?！暗艿闹饕矫孢€是目前監(jiān)管偏寬。資質(zhì)拿去后，幾百萬、幾千萬元的項目就做了，這中間有多少項目真正嚴格執(zhí)行了法律法規(guī)，要打一個問號。有些招標代理機構(gòu)做項目僅僅是替業(yè)主走個程序。這樣下去，遲早是要出問題的?！边@位監(jiān)管人員認為，管理應(yīng)當是多維度、全流程的。備案環(huán)節(jié)主要是嚴把準入門檻，而在這個環(huán)節(jié)尚不確定的情況下，可通過推進從業(yè)人員培訓(xùn)監(jiān)管制度、單個項目監(jiān)督考核制度、嚴格查處問責(zé)制度等完善代理機構(gòu)的異地執(zhí)業(yè)監(jiān)管。
國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長羌建新認為，備案的目的主要在于明確異地展業(yè)的監(jiān)管權(quán)歸項目所在地所有；而不對場地、常駐人員等提出要求，就限制了這種監(jiān)管權(quán)的實施。“未來電子化開評標實施以后，也許能夠解決目前浮出水面的場所備案問題。但是要徹底解決異地展業(yè)的監(jiān)管難題，還需進一步完善上位法，明確各方權(quán)責(zé)，并提出具有可操作性的監(jiān)管要求?！?
來源： 中國政府采購報
