是否惡意低價(jià)關(guān)鍵在成本認(rèn)定
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發(fā)布日期：2012年08月01日
案例回放
2011年5月，某市政府采購(gòu)中心接受該市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的委托，對(duì)質(zhì)監(jiān)通移動(dòng)政務(wù)平臺(tái)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)。該項(xiàng)目采購(gòu)預(yù)算120萬(wàn)元，采用綜合評(píng)分法，評(píng)審因素被細(xì)化為價(jià)格、商務(wù)、方案等10項(xiàng)，其中價(jià)格分設(shè)定為20分。
為了保證采購(gòu)活動(dòng)的順利進(jìn)行和供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)需求的理解，采購(gòu)人于5月27日召開(kāi)了標(biāo)前答疑會(huì)，共有4家供應(yīng)商參加。6月10日，采購(gòu)中心組織了開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)，到投標(biāo)截止時(shí)間共有A、B、C三家公司參與投標(biāo)，A公司報(bào)價(jià)7萬(wàn)元，B公司報(bào)價(jià)106萬(wàn)元，C公司報(bào)價(jià)119萬(wàn)元。經(jīng)過(guò)評(píng)標(biāo)委員會(huì)的綜合評(píng)審，A公司中標(biāo)。
中標(biāo)公告發(fā)出后，B公司對(duì)中標(biāo)結(jié)果提出了質(zhì)疑，主要內(nèi)容包括兩方面：一是中標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯不合理并低于成本，必將影響商品質(zhì)量和不能誠(chéng)信履約；二是中標(biāo)人以明顯不合理并低于成本的報(bào)價(jià)謀取中標(biāo)，已經(jīng)構(gòu)成了不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)取消其中標(biāo)資格。
C公司也對(duì)中標(biāo)結(jié)果提出了質(zhì)疑，主要內(nèi)容同樣是中標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于成本，違反了《政府采購(gòu)法》的規(guī)定。未中標(biāo)的兩家公司的訴求基本一致。
接到B、C兩家公司的質(zhì)疑后，采購(gòu)中心及時(shí)將供應(yīng)商質(zhì)疑的內(nèi)容通告了被質(zhì)疑人，要求被質(zhì)疑人立即作出書(shū)面說(shuō)明，解釋其投標(biāo)價(jià)格的成本構(gòu)成，是否存在以低于成本的價(jià)格參與投標(biāo)的行為。
被質(zhì)疑人A公司的書(shū)面說(shuō)明顯示，本次采購(gòu)3臺(tái)服務(wù)器的投入成本為每年23000元，440臺(tái)移動(dòng)終端的每臺(tái)采購(gòu)成本為3200元，因?yàn)椴捎眯聶C(jī)必須入網(wǎng)3年，包月最低消費(fèi)為169元，既符合A公司免費(fèi)贈(zèng)機(jī)的營(yíng)銷政策，又符合招標(biāo)文件的要求。因此，A公司認(rèn)為自己不存在惡意的低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)行為。
在大量收集雙方材料后，采購(gòu)中心結(jié)合項(xiàng)目評(píng)審過(guò)程，對(duì)質(zhì)疑雙方提供的材料進(jìn)行了復(fù)核。在該項(xiàng)目的評(píng)審過(guò)程中，評(píng)標(biāo)委員會(huì)注意到了中標(biāo)的A公司投標(biāo)報(bào)價(jià)比較低，在投標(biāo)人演示的過(guò)程中，已經(jīng)要求其對(duì)此問(wèn)題作出現(xiàn)場(chǎng)闡述。經(jīng)過(guò)投標(biāo)人的解釋，評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)同了A公司的報(bào)價(jià)，并認(rèn)定這個(gè)報(bào)價(jià)沒(méi)有低于成本。
據(jù)此，采購(gòu)中心認(rèn)定B、C兩家公司的質(zhì)疑理由不成立。
案例分析
本案例的爭(zhēng)議焦點(diǎn)有兩個(gè)方面：一是投標(biāo)人的報(bào)價(jià)是否低于成本；二是投標(biāo)人是否存在用不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)謀取中標(biāo)的行為。這兩點(diǎn)質(zhì)疑雖然形式上不一樣，但實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)的都是"成本"問(wèn)題。但正因?yàn)樾问缴系牟煌?，處理程序也?yīng)該有所區(qū)別。
焦點(diǎn)一：如何認(rèn)定投標(biāo)人以低于成本的報(bào)價(jià)謀取中標(biāo)。
關(guān)于這一問(wèn)題，《政府采購(gòu)法》只有原則性的規(guī)定，沒(méi)有具體如何認(rèn)定低于成本的操作辦法。
《政府采購(gòu)法》第三條規(guī)定：政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)透明原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、公正原則和誠(chéng)實(shí)信用原則；第十七條規(guī)定：集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行政府采購(gòu)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合采購(gòu)價(jià)格低于市場(chǎng)平均價(jià)格、采購(gòu)效率更高、采購(gòu)質(zhì)量?jī)?yōu)良和服務(wù)良好的要求。
《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第18號(hào)）也僅在第五十四條第四款對(duì)此有所提及：采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的，按投標(biāo)報(bào)價(jià)由低到高順序排列。投標(biāo)報(bào)價(jià)相同的，按技術(shù)指標(biāo)優(yōu)劣順序排列。評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為，排在前面的中標(biāo)候選供應(yīng)商的最低投標(biāo)價(jià)或者某些分項(xiàng)報(bào)價(jià)明顯不合理或者低于成本，有可能影響商品質(zhì)量和不能誠(chéng)信履約的，應(yīng)當(dāng)要求其在規(guī)定的期限內(nèi)提供書(shū)面文件予以解釋說(shuō)明，并提交相關(guān)證明材料；否則，評(píng)標(biāo)委員會(huì)可以取消該投標(biāo)人的中標(biāo)候選資格，按順序排在后面的中標(biāo)候選供應(yīng)商遞補(bǔ)，以此類推。然而，本次招標(biāo)采用的是綜合評(píng)分法，前提條件就不匹配，根本不適用本條的規(guī)定。
《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十三條規(guī)定：投標(biāo)人不得以低于成本的報(bào)價(jià)競(jìng)標(biāo)，也不得以他人名義投標(biāo)或者以其他方式弄虛作假，騙取中標(biāo)。該法第四十一條第二款要求，中標(biāo)人的投標(biāo)應(yīng)當(dāng)滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，并且經(jīng)評(píng)審的投標(biāo)價(jià)格最低；但是投標(biāo)價(jià)格低于成本的除外。
《〈招標(biāo)投標(biāo)法〉實(shí)施條例》第五十一條第五款規(guī)定，如果投標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價(jià)低于成本或者高于招標(biāo)文件設(shè)定的最高投標(biāo)限價(jià)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)否決其投標(biāo)。
原國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)發(fā)布的《評(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)方法暫行規(guī)定》第二十一條要求，在評(píng)標(biāo)過(guò)程中，評(píng)標(biāo)委員會(huì)發(fā)現(xiàn)投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于其他投標(biāo)報(bào)價(jià)或者在設(shè)有標(biāo)底時(shí)明顯低于標(biāo)底，使得其投標(biāo)報(bào)價(jià)可能低于其個(gè)別成本的，應(yīng)當(dāng)要求該投標(biāo)人作出書(shū)面說(shuō)明并提供相關(guān)證明材料。投標(biāo)人不能合理說(shuō)明或者不能提供相關(guān)證明材料的，由評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)定該投標(biāo)人以低于成本報(bào)價(jià)競(jìng)標(biāo)，其投標(biāo)應(yīng)作廢標(biāo)處理。
由此可以看出，投標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價(jià)是否低于成本，首先應(yīng)該由評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)定。本案例屬于政府采購(gòu)服務(wù)類項(xiàng)目，并不適用《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，采購(gòu)中心認(rèn)定質(zhì)疑人的質(zhì)疑理由不成立有充分的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)。
焦點(diǎn)二：如何認(rèn)定投標(biāo)人以不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)謀取中標(biāo)。
《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第三條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)督檢查；法律、行政法規(guī)規(guī)定由其他部門監(jiān)督檢查的，依照其規(guī)定。
可見(jiàn)，我國(guó)對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)督檢查的部門主要是縣級(jí)以上的工商行政管理部門，同時(shí)還包括法律、行政法規(guī)規(guī)定的有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督檢查的其他部門。例如，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局有權(quán)對(duì)有關(guān)質(zhì)量的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)督；新聞出版總署有權(quán)對(duì)與出版業(yè)有關(guān)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)督；監(jiān)察部、公安部、文化部等部委也有權(quán)依法對(duì)與其職能、行業(yè)相關(guān)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)督。
B、C兩家公司直接向采購(gòu)中心質(zhì)疑中標(biāo)供應(yīng)商A公司，認(rèn)為其采用不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)方式謀取中標(biāo)。根據(jù)《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起七個(gè)工作日內(nèi)，以書(shū)面形式向采購(gòu)人或采購(gòu)人委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑。B、C兩家公司向采購(gòu)中心提出質(zhì)疑并無(wú)不妥，然而采購(gòu)中心只是政府采購(gòu)的代理機(jī)構(gòu)，不是政府行政管理部門，沒(méi)有直接的和委托的行政執(zhí)法權(quán)，缺少行政執(zhí)法的必要手段，無(wú)法對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行認(rèn)定和查處。由此可以看出，采購(gòu)中心答復(fù)質(zhì)疑供應(yīng)商質(zhì)疑理由不成立也是有法律依據(jù)的。
當(dāng)然，B、C兩家公司的質(zhì)疑理由不成立并不意味著萬(wàn)事大吉，透過(guò)本案例，有一個(gè)問(wèn)題也值得反思，那就是怎么應(yīng)對(duì)供應(yīng)商低于成本報(bào)價(jià)。
現(xiàn)有的政府采購(gòu)法律法規(guī)中，極少涉及以投標(biāo)報(bào)價(jià)低于成本否決投標(biāo)人投標(biāo)的規(guī)定?！斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第十一條規(guī)定：經(jīng)營(yíng)者不得以排擠對(duì)手為目的，以低于成本的價(jià)格銷售商品。也就是說(shuō)，所有以低于成本的價(jià)格銷售商品（包括服務(wù)）的行為都是違法的。政府采購(gòu)理應(yīng)如此，亟需建立和完善這方面的法律制度。原因在于：
第一，我國(guó)目前市場(chǎng)的誠(chéng)信狀況缺失，一部分供應(yīng)商在低于成本報(bào)價(jià)后，往往會(huì)偷工減料、以次充好或者無(wú)法完全履行合同，在我國(guó)目前合同違約追究制度和企業(yè)破產(chǎn)制度不夠健全的情況下，采購(gòu)人將為此承擔(dān)巨大的風(fēng)險(xiǎn)。政府采購(gòu)的實(shí)踐證明，一部分供應(yīng)商以低價(jià)謀取中標(biāo)，在投標(biāo)文件中承諾的上門服務(wù)、免費(fèi)保修往往不能及時(shí)響應(yīng)采購(gòu)人的要求。例如家具采購(gòu)，供應(yīng)商動(dòng)輒承諾保修8年或10年，因企業(yè)的轉(zhuǎn)讓或者破產(chǎn)，承諾的免費(fèi)保修期限成為空中樓閣；重要的金屬配件以次充好，因?yàn)椴少?gòu)人的不專業(yè)被蒙混過(guò)關(guān)，使用一段時(shí)間后出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題；承諾使用的環(huán)保材料，以較低價(jià)格和較低等級(jí)的材料冒充，制成產(chǎn)品后很難發(fā)現(xiàn)。
第二，在采購(gòu)活動(dòng)中，供應(yīng)商的投標(biāo)報(bào)價(jià)行為是一種承諾或者新要約，但是否接受的權(quán)利在采購(gòu)人手中，即采購(gòu)人有認(rèn)定其為無(wú)效投標(biāo)的權(quán)利。這種認(rèn)定無(wú)效投標(biāo)的權(quán)利應(yīng)建立在法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上，以采購(gòu)文件為準(zhǔn)繩。這與普通消費(fèi)者到市場(chǎng)上采購(gòu)商品既一樣又有所區(qū)別。經(jīng)營(yíng)者報(bào)價(jià)后，普通消費(fèi)者有權(quán)不買，并不需要告知其評(píng)判的理由。但是，政府采購(gòu)的采購(gòu)人拒絕購(gòu)買是有區(qū)別于普通消費(fèi)者的，采購(gòu)人的這一權(quán)利轉(zhuǎn)化為評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)判成本的權(quán)利時(shí)，需要告知被拒絕人理由。但其法理是一樣的。
因此，評(píng)判成本的目的是為了避免影響商品質(zhì)量和不能誠(chéng)信履約，這是政府采購(gòu)過(guò)程中無(wú)法回避的問(wèn)題，也是完善政府采購(gòu)制度的重要舉措，完全符合《政府采購(gòu)法》的立法宗旨。
法規(guī)鏈接
《政府采購(gòu)法》
第十七條 集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行政府采購(gòu)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合采購(gòu)價(jià)格低于市場(chǎng)平均價(jià)格、采購(gòu)效率更高、采購(gòu)質(zhì)量?jī)?yōu)良和服務(wù)良好的要求。
《招標(biāo)投標(biāo)法》
第三十三條 投標(biāo)人不得以低于成本的報(bào)價(jià)競(jìng)標(biāo)，也不得以他人名義投標(biāo)或者以其他方式弄虛作假，騙取中標(biāo)。
第四十一條 中標(biāo)人的投標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合下列條件之一：
?。ㄒ唬┠軌蜃畲笙薅鹊貪M足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；（二）能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，并且經(jīng)評(píng)審的投標(biāo)價(jià)格最低；但是投標(biāo)價(jià)格低于成本的除外。
《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》
第三條 縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)督檢查；法律、行政法規(guī)規(guī)定由其他部門監(jiān)督檢查的，依照其規(guī)定。
第十一條 經(jīng)營(yíng)者不得以排擠對(duì)手為目的，以低于成本的價(jià)格銷售商品。
來(lái)源：政府采購(gòu)信息報(bào)
2011年5月，某市政府采購(gòu)中心接受該市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的委托，對(duì)質(zhì)監(jiān)通移動(dòng)政務(wù)平臺(tái)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)。該項(xiàng)目采購(gòu)預(yù)算120萬(wàn)元，采用綜合評(píng)分法，評(píng)審因素被細(xì)化為價(jià)格、商務(wù)、方案等10項(xiàng)，其中價(jià)格分設(shè)定為20分。
為了保證采購(gòu)活動(dòng)的順利進(jìn)行和供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)需求的理解，采購(gòu)人于5月27日召開(kāi)了標(biāo)前答疑會(huì)，共有4家供應(yīng)商參加。6月10日，采購(gòu)中心組織了開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)，到投標(biāo)截止時(shí)間共有A、B、C三家公司參與投標(biāo)，A公司報(bào)價(jià)7萬(wàn)元，B公司報(bào)價(jià)106萬(wàn)元，C公司報(bào)價(jià)119萬(wàn)元。經(jīng)過(guò)評(píng)標(biāo)委員會(huì)的綜合評(píng)審，A公司中標(biāo)。
中標(biāo)公告發(fā)出后，B公司對(duì)中標(biāo)結(jié)果提出了質(zhì)疑，主要內(nèi)容包括兩方面：一是中標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯不合理并低于成本，必將影響商品質(zhì)量和不能誠(chéng)信履約；二是中標(biāo)人以明顯不合理并低于成本的報(bào)價(jià)謀取中標(biāo)，已經(jīng)構(gòu)成了不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)取消其中標(biāo)資格。
C公司也對(duì)中標(biāo)結(jié)果提出了質(zhì)疑，主要內(nèi)容同樣是中標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于成本，違反了《政府采購(gòu)法》的規(guī)定。未中標(biāo)的兩家公司的訴求基本一致。
接到B、C兩家公司的質(zhì)疑后，采購(gòu)中心及時(shí)將供應(yīng)商質(zhì)疑的內(nèi)容通告了被質(zhì)疑人，要求被質(zhì)疑人立即作出書(shū)面說(shuō)明，解釋其投標(biāo)價(jià)格的成本構(gòu)成，是否存在以低于成本的價(jià)格參與投標(biāo)的行為。
被質(zhì)疑人A公司的書(shū)面說(shuō)明顯示，本次采購(gòu)3臺(tái)服務(wù)器的投入成本為每年23000元，440臺(tái)移動(dòng)終端的每臺(tái)采購(gòu)成本為3200元，因?yàn)椴捎眯聶C(jī)必須入網(wǎng)3年，包月最低消費(fèi)為169元，既符合A公司免費(fèi)贈(zèng)機(jī)的營(yíng)銷政策，又符合招標(biāo)文件的要求。因此，A公司認(rèn)為自己不存在惡意的低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)行為。
在大量收集雙方材料后，采購(gòu)中心結(jié)合項(xiàng)目評(píng)審過(guò)程，對(duì)質(zhì)疑雙方提供的材料進(jìn)行了復(fù)核。在該項(xiàng)目的評(píng)審過(guò)程中，評(píng)標(biāo)委員會(huì)注意到了中標(biāo)的A公司投標(biāo)報(bào)價(jià)比較低，在投標(biāo)人演示的過(guò)程中，已經(jīng)要求其對(duì)此問(wèn)題作出現(xiàn)場(chǎng)闡述。經(jīng)過(guò)投標(biāo)人的解釋，評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)同了A公司的報(bào)價(jià)，并認(rèn)定這個(gè)報(bào)價(jià)沒(méi)有低于成本。
據(jù)此，采購(gòu)中心認(rèn)定B、C兩家公司的質(zhì)疑理由不成立。
案例分析
本案例的爭(zhēng)議焦點(diǎn)有兩個(gè)方面：一是投標(biāo)人的報(bào)價(jià)是否低于成本；二是投標(biāo)人是否存在用不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)謀取中標(biāo)的行為。這兩點(diǎn)質(zhì)疑雖然形式上不一樣，但實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)的都是"成本"問(wèn)題。但正因?yàn)樾问缴系牟煌?，處理程序也?yīng)該有所區(qū)別。
焦點(diǎn)一：如何認(rèn)定投標(biāo)人以低于成本的報(bào)價(jià)謀取中標(biāo)。
關(guān)于這一問(wèn)題，《政府采購(gòu)法》只有原則性的規(guī)定，沒(méi)有具體如何認(rèn)定低于成本的操作辦法。
《政府采購(gòu)法》第三條規(guī)定：政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)透明原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、公正原則和誠(chéng)實(shí)信用原則；第十七條規(guī)定：集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行政府采購(gòu)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合采購(gòu)價(jià)格低于市場(chǎng)平均價(jià)格、采購(gòu)效率更高、采購(gòu)質(zhì)量?jī)?yōu)良和服務(wù)良好的要求。
《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第18號(hào)）也僅在第五十四條第四款對(duì)此有所提及：采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的，按投標(biāo)報(bào)價(jià)由低到高順序排列。投標(biāo)報(bào)價(jià)相同的，按技術(shù)指標(biāo)優(yōu)劣順序排列。評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為，排在前面的中標(biāo)候選供應(yīng)商的最低投標(biāo)價(jià)或者某些分項(xiàng)報(bào)價(jià)明顯不合理或者低于成本，有可能影響商品質(zhì)量和不能誠(chéng)信履約的，應(yīng)當(dāng)要求其在規(guī)定的期限內(nèi)提供書(shū)面文件予以解釋說(shuō)明，并提交相關(guān)證明材料；否則，評(píng)標(biāo)委員會(huì)可以取消該投標(biāo)人的中標(biāo)候選資格，按順序排在后面的中標(biāo)候選供應(yīng)商遞補(bǔ)，以此類推。然而，本次招標(biāo)采用的是綜合評(píng)分法，前提條件就不匹配，根本不適用本條的規(guī)定。
《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十三條規(guī)定：投標(biāo)人不得以低于成本的報(bào)價(jià)競(jìng)標(biāo)，也不得以他人名義投標(biāo)或者以其他方式弄虛作假，騙取中標(biāo)。該法第四十一條第二款要求，中標(biāo)人的投標(biāo)應(yīng)當(dāng)滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，并且經(jīng)評(píng)審的投標(biāo)價(jià)格最低；但是投標(biāo)價(jià)格低于成本的除外。
《〈招標(biāo)投標(biāo)法〉實(shí)施條例》第五十一條第五款規(guī)定，如果投標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價(jià)低于成本或者高于招標(biāo)文件設(shè)定的最高投標(biāo)限價(jià)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)否決其投標(biāo)。
原國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)發(fā)布的《評(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)方法暫行規(guī)定》第二十一條要求，在評(píng)標(biāo)過(guò)程中，評(píng)標(biāo)委員會(huì)發(fā)現(xiàn)投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于其他投標(biāo)報(bào)價(jià)或者在設(shè)有標(biāo)底時(shí)明顯低于標(biāo)底，使得其投標(biāo)報(bào)價(jià)可能低于其個(gè)別成本的，應(yīng)當(dāng)要求該投標(biāo)人作出書(shū)面說(shuō)明并提供相關(guān)證明材料。投標(biāo)人不能合理說(shuō)明或者不能提供相關(guān)證明材料的，由評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)定該投標(biāo)人以低于成本報(bào)價(jià)競(jìng)標(biāo)，其投標(biāo)應(yīng)作廢標(biāo)處理。
由此可以看出，投標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價(jià)是否低于成本，首先應(yīng)該由評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)定。本案例屬于政府采購(gòu)服務(wù)類項(xiàng)目，并不適用《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，采購(gòu)中心認(rèn)定質(zhì)疑人的質(zhì)疑理由不成立有充分的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)。
焦點(diǎn)二：如何認(rèn)定投標(biāo)人以不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)謀取中標(biāo)。
《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第三條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)督檢查；法律、行政法規(guī)規(guī)定由其他部門監(jiān)督檢查的，依照其規(guī)定。
可見(jiàn)，我國(guó)對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)督檢查的部門主要是縣級(jí)以上的工商行政管理部門，同時(shí)還包括法律、行政法規(guī)規(guī)定的有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督檢查的其他部門。例如，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局有權(quán)對(duì)有關(guān)質(zhì)量的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)督；新聞出版總署有權(quán)對(duì)與出版業(yè)有關(guān)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)督；監(jiān)察部、公安部、文化部等部委也有權(quán)依法對(duì)與其職能、行業(yè)相關(guān)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)督。
B、C兩家公司直接向采購(gòu)中心質(zhì)疑中標(biāo)供應(yīng)商A公司，認(rèn)為其采用不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)方式謀取中標(biāo)。根據(jù)《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起七個(gè)工作日內(nèi)，以書(shū)面形式向采購(gòu)人或采購(gòu)人委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑。B、C兩家公司向采購(gòu)中心提出質(zhì)疑并無(wú)不妥，然而采購(gòu)中心只是政府采購(gòu)的代理機(jī)構(gòu)，不是政府行政管理部門，沒(méi)有直接的和委托的行政執(zhí)法權(quán)，缺少行政執(zhí)法的必要手段，無(wú)法對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行認(rèn)定和查處。由此可以看出，采購(gòu)中心答復(fù)質(zhì)疑供應(yīng)商質(zhì)疑理由不成立也是有法律依據(jù)的。
當(dāng)然，B、C兩家公司的質(zhì)疑理由不成立并不意味著萬(wàn)事大吉，透過(guò)本案例，有一個(gè)問(wèn)題也值得反思，那就是怎么應(yīng)對(duì)供應(yīng)商低于成本報(bào)價(jià)。
現(xiàn)有的政府采購(gòu)法律法規(guī)中，極少涉及以投標(biāo)報(bào)價(jià)低于成本否決投標(biāo)人投標(biāo)的規(guī)定?！斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第十一條規(guī)定：經(jīng)營(yíng)者不得以排擠對(duì)手為目的，以低于成本的價(jià)格銷售商品。也就是說(shuō)，所有以低于成本的價(jià)格銷售商品（包括服務(wù)）的行為都是違法的。政府采購(gòu)理應(yīng)如此，亟需建立和完善這方面的法律制度。原因在于：
第一，我國(guó)目前市場(chǎng)的誠(chéng)信狀況缺失，一部分供應(yīng)商在低于成本報(bào)價(jià)后，往往會(huì)偷工減料、以次充好或者無(wú)法完全履行合同，在我國(guó)目前合同違約追究制度和企業(yè)破產(chǎn)制度不夠健全的情況下，采購(gòu)人將為此承擔(dān)巨大的風(fēng)險(xiǎn)。政府采購(gòu)的實(shí)踐證明，一部分供應(yīng)商以低價(jià)謀取中標(biāo)，在投標(biāo)文件中承諾的上門服務(wù)、免費(fèi)保修往往不能及時(shí)響應(yīng)采購(gòu)人的要求。例如家具采購(gòu)，供應(yīng)商動(dòng)輒承諾保修8年或10年，因企業(yè)的轉(zhuǎn)讓或者破產(chǎn)，承諾的免費(fèi)保修期限成為空中樓閣；重要的金屬配件以次充好，因?yàn)椴少?gòu)人的不專業(yè)被蒙混過(guò)關(guān)，使用一段時(shí)間后出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題；承諾使用的環(huán)保材料，以較低價(jià)格和較低等級(jí)的材料冒充，制成產(chǎn)品后很難發(fā)現(xiàn)。
第二，在采購(gòu)活動(dòng)中，供應(yīng)商的投標(biāo)報(bào)價(jià)行為是一種承諾或者新要約，但是否接受的權(quán)利在采購(gòu)人手中，即采購(gòu)人有認(rèn)定其為無(wú)效投標(biāo)的權(quán)利。這種認(rèn)定無(wú)效投標(biāo)的權(quán)利應(yīng)建立在法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上，以采購(gòu)文件為準(zhǔn)繩。這與普通消費(fèi)者到市場(chǎng)上采購(gòu)商品既一樣又有所區(qū)別。經(jīng)營(yíng)者報(bào)價(jià)后，普通消費(fèi)者有權(quán)不買，并不需要告知其評(píng)判的理由。但是，政府采購(gòu)的采購(gòu)人拒絕購(gòu)買是有區(qū)別于普通消費(fèi)者的，采購(gòu)人的這一權(quán)利轉(zhuǎn)化為評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)判成本的權(quán)利時(shí)，需要告知被拒絕人理由。但其法理是一樣的。
因此，評(píng)判成本的目的是為了避免影響商品質(zhì)量和不能誠(chéng)信履約，這是政府采購(gòu)過(guò)程中無(wú)法回避的問(wèn)題，也是完善政府采購(gòu)制度的重要舉措，完全符合《政府采購(gòu)法》的立法宗旨。
法規(guī)鏈接
《政府采購(gòu)法》
第十七條 集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行政府采購(gòu)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合采購(gòu)價(jià)格低于市場(chǎng)平均價(jià)格、采購(gòu)效率更高、采購(gòu)質(zhì)量?jī)?yōu)良和服務(wù)良好的要求。
《招標(biāo)投標(biāo)法》
第三十三條 投標(biāo)人不得以低于成本的報(bào)價(jià)競(jìng)標(biāo)，也不得以他人名義投標(biāo)或者以其他方式弄虛作假，騙取中標(biāo)。
第四十一條 中標(biāo)人的投標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合下列條件之一：
?。ㄒ唬┠軌蜃畲笙薅鹊貪M足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；（二）能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，并且經(jīng)評(píng)審的投標(biāo)價(jià)格最低；但是投標(biāo)價(jià)格低于成本的除外。
《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》
第三條 縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)督檢查；法律、行政法規(guī)規(guī)定由其他部門監(jiān)督檢查的，依照其規(guī)定。
第十一條 經(jīng)營(yíng)者不得以排擠對(duì)手為目的，以低于成本的價(jià)格銷售商品。
來(lái)源：政府采購(gòu)信息報(bào)
