本期話題：
政府購買服務(wù)浪潮下的政府采購
主持人：
本報(bào)記者 賈璐
本期嘉賓：
南京審計(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長 裴 育
中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授 王叢虎
西北政法大學(xué)歐盟法研究中心主任 楊蔚林
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院黨總支副書記 姜愛華
清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后 宋雅琴
陜西省商洛市政府采購中心副主任 李 平
廣東省韶關(guān)市財(cái)政局政府采購管理辦公室 譚 俊
日前，廣東省財(cái)政廳公布首批政府購買服務(wù)項(xiàng)目目錄，涉及基本公共服務(wù)、社會(huì)事務(wù)服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)事項(xiàng)、技術(shù)服務(wù)事項(xiàng)、政府履職所需輔助性和技術(shù)性服務(wù)等5大類別共262項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目。
那么，政府購買服務(wù)能為政府采購帶來什么？順應(yīng)這種趨勢(shì)，政府采購在制度、辦法、操作過程中應(yīng)當(dāng)注意什么？圍繞這些問題，本期圓桌論壇特邀請(qǐng)業(yè)內(nèi)專家和一線操作者一起探討。
◎政府購買服務(wù)是大勢(shì)所趨
《中國政府采購報(bào)》: 5大類，262項(xiàng)！廣東省首批政府購買服務(wù)項(xiàng)目目錄帶給人的首先是強(qiáng)烈的數(shù)字視覺沖擊。那么，這個(gè)數(shù)字對(duì)政府采購而言，意味著什么？
裴育:隨著中國經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變，三次產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)是一種現(xiàn)實(shí)選擇，提高第三產(chǎn)業(yè)在整個(gè)產(chǎn)業(yè)中的比重是大勢(shì)所趨，而政府服務(wù)屬于第三產(chǎn)業(yè)范疇，這些政府服務(wù)大多與民生相關(guān)，并且其規(guī)模會(huì)隨著民生支出的擴(kuò)大而相應(yīng)擴(kuò)大，同時(shí)所涉及范圍也越來越大。所以，日前廣東省首批政府購買服務(wù)目錄中所涉及的服務(wù)種類有5大類262項(xiàng)印證了上述分析結(jié)論。
有鑒于此，我認(rèn)為廣東省財(cái)政廳這一做法恰恰說明了政府采購要做的事情還有很多，而并不是有些人認(rèn)為的政府采購該轉(zhuǎn)型或取消；同時(shí)，隨著第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重的進(jìn)一步提高，政府服務(wù)采購占政府采購的比重一定會(huì)得到進(jìn)一步提升，發(fā)展到一定階段甚至?xí)^貨物采購和工程采購的占比。因此，我個(gè)人還是比較看好地方政府采購管理部門積極拓展服務(wù)類政府采購范圍的，廣東省無疑開了一個(gè)好頭。
《中國政府采購報(bào)》:透過廣東開的這個(gè)好頭，我們能看到一種怎樣的趨勢(shì)？
姜愛華:政府購買服務(wù)是國際上的普遍做法，也是政府采購市場開放的必然要求。它的實(shí)質(zhì)是在政府所需服務(wù)或者政府提供公共服務(wù)的供給機(jī)制中引入競爭，即從原來的獨(dú)家提供改為多家公開招標(biāo)競爭提供。
歸納起來，政府購買的服務(wù)包括兩種基本類型，一是政府及其所屬機(jī)構(gòu)開展日常政務(wù)活動(dòng)所需服務(wù)，如會(huì)議、物業(yè)、餐飲、教育培訓(xùn)等。二是政府及其所屬機(jī)構(gòu)向社會(huì)提供的公共服務(wù)，如公共教育、環(huán)衛(wèi)、住房保障等。
王叢虎：我國市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善，必然需要多元化的市場主體，其中最為急迫的就是社會(huì)組織的發(fā)展；此外，事業(yè)單位的分類改革，也需要消除行政壟斷，建立起有序競爭的市場秩序。
政府購買服務(wù)即順應(yīng)了這一潮流，它既能加速推進(jìn)市場化進(jìn)程和事業(yè)單位分類改革，也為進(jìn)一步培育和發(fā)展社會(huì)組織提供了持續(xù)的動(dòng)力。
◎蛋糕大了，怎么吃？
《中國政府采購報(bào)》: 作為該目錄的綱領(lǐng)性文件，于此前發(fā)布的《政府向社會(huì)組織購買服務(wù)暫行辦法》規(guī)定，重大項(xiàng)目、重大民生事項(xiàng)由財(cái)政部門委托第三方機(jī)構(gòu)通過公開招標(biāo)方式組織實(shí)施；其余購買服務(wù)項(xiàng)目中，屬于政府采購范圍的，購買主體應(yīng)按照《政府采購法》等相關(guān)規(guī)定實(shí)施。這對(duì)政府采購而言，意味著什么？
王叢虎：政府購買服務(wù)的范圍、總量隨著我國行政體制改革的逐步深入、政府職能的加快轉(zhuǎn)變也在不斷地?cái)U(kuò)大，所占服務(wù)類采購總量的比重毋庸置疑也會(huì)逐年增加。
姜愛華:事實(shí)上，政府購買服務(wù)并不僅僅是在短期內(nèi)拓展服務(wù)類采購的范圍；從長遠(yuǎn)來看，政府購買服務(wù)的發(fā)展可以達(dá)到節(jié)約財(cái)政資金、提高財(cái)政資金使用效率，降低政府行政成本、提高行政效率的效果。此外，通過公開招標(biāo)程序，也能夠顯著提高政府提供公共服務(wù)過程中的透明度，使之便于社會(huì)監(jiān)督，以進(jìn)一步推動(dòng)廉政建設(shè)。
宋雅琴：將政府購買服務(wù)項(xiàng)目納入政府采購，能充分體現(xiàn)出政府采購在促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變中發(fā)揮的作用。通過將一些政府不擅長、不專業(yè)、成本高的服務(wù)項(xiàng)目向市場主體和社會(huì)主體開放，有利于控制行政機(jī)關(guān)規(guī)模，同時(shí)促進(jìn)市場主體和社會(huì)主體發(fā)育，從而劃清政府、市場、社會(huì)之間的界限，為實(shí)現(xiàn)政府、市場和社會(huì)三者的和諧共榮產(chǎn)生積極作用。
《中國政府采購報(bào)》:面對(duì)這么大一塊蛋糕，怎么“吃”也是擺在政府采購從業(yè)者面前的一個(gè)問題。想請(qǐng)教一下業(yè)內(nèi)人士，如何應(yīng)對(duì)這200多個(gè)服務(wù)類項(xiàng)目？
譚?。捍_實(shí)，服務(wù)類采購是比較難操作的，我們第一次看到這個(gè)《目錄》的時(shí)候也感覺無從下手。但細(xì)分析起來，感覺難度并不是很大。
第一，服務(wù)項(xiàng)目是分批進(jìn)行的，假設(shè)這262個(gè)項(xiàng)目是分3年進(jìn)行的，每年也就90個(gè)項(xiàng)目。第二，具體業(yè)務(wù)采購是由不同單位承擔(dān)的。第三，不少項(xiàng)目是可以合并采購的。比如財(cái)政檢查和財(cái)政審計(jì)這2個(gè)項(xiàng)目，主要提供服務(wù)對(duì)象都是會(huì)計(jì)師事務(wù)所，就可以合并采購。而且服務(wù)類采購大多數(shù)不是一年一招，比如以2年為一個(gè)階段,這樣采購一次就可以使用2年,像公務(wù)用車定點(diǎn)維修、保險(xiǎn)、財(cái)政審計(jì)和檢查都屬于2年一招。還有一些項(xiàng)目，省廳統(tǒng)一采購了，市一級(jí)是可以參照使用的，這樣就緩解了市一級(jí)的工作壓力。像我們現(xiàn)在招的辦公用品協(xié)議采購，縣市區(qū)即可參照?qǐng)?zhí)行。
《中國政府采購報(bào)》:各位專家如何看待這一問題？
楊蔚林：政府購買服務(wù)帶給政府采購的服務(wù)類項(xiàng)目，其具體實(shí)施必須要仔細(xì)研究，大膽探索，其中最重要的問題在于打破現(xiàn)有定式思維，特別是要處理好當(dāng)下已有單位與未來服務(wù)供應(yīng)方之間的關(guān)系。應(yīng)著力防止采購過程中的形式主義以及地方保護(hù)主義，真正培育出一個(gè)服務(wù)類政府采購市場，達(dá)到“小政府、大社會(huì)”的目標(biāo)。
王叢虎：隨著政府購買服務(wù)的類別增多、范圍擴(kuò)大和深度加強(qiáng)，要求我們根據(jù)服務(wù)的不同特點(diǎn)，進(jìn)一步研究適合政府購買服務(wù)的程序、方式和政策目標(biāo)等等。尤其是作為社會(huì)建設(shè)的重要途徑和抓手，政府購買服務(wù)應(yīng)該發(fā)揮突出作用。如政府購買服務(wù)在實(shí)現(xiàn)扶持民族產(chǎn)業(yè)、扶助弱勢(shì)群體、保護(hù)小微企業(yè)方面是工程、貨物采購所不能替代的，它是我國可持續(xù)政府采購的核心。因此，適時(shí)出臺(tái)政府購買服務(wù)的規(guī)章制度，以確保其實(shí)現(xiàn)特有的政策功能將是今后一段時(shí)間的重要任務(wù)。
◎不能量化，可以近似量化
《中國政府采購報(bào)》:在采購實(shí)踐中，政府購買服務(wù)項(xiàng)目增多，意味著政府部門要做的事更多了。這就回到了那個(gè)老話題，即怎么樣才能做好服務(wù)類采購的問題。
李平：要把服務(wù)類采購做好，我覺得有關(guān)部門，特別是相關(guān)職能部門，應(yīng)為政府采購的執(zhí)行創(chuàng)造一定的政策環(huán)境，使政府采購機(jī)構(gòu)在執(zhí)行中有章可循。
《中國政府采購報(bào)》:那么政策制度的著眼點(diǎn)主要是在哪些方面呢？
裴育:我認(rèn)為在修訂《政府采購法》及其實(shí)施細(xì)則時(shí)，應(yīng)更加重視服務(wù)類采購范圍、采購方式、采購程序、供應(yīng)商（或服務(wù)商）的資格審查、合同簽訂、服務(wù)費(fèi)用支付等具體環(huán)節(jié)的相關(guān)制度規(guī)定，這對(duì)于擴(kuò)大服務(wù)類政府采購范圍、提高政府采購規(guī)模等均有較大的積極作用。
當(dāng)務(wù)之急是“三步走”：第一步，明確服務(wù)類政府采購范圍，與公共服務(wù)相關(guān)的一般性服務(wù)項(xiàng)目均應(yīng)納入采購范圍。第二步，服務(wù)類采購中集中性采購應(yīng)該與授權(quán)采購（相對(duì)集中性采購）區(qū)別開來，除了一般性公共服務(wù)采購采用集中性招標(biāo)采購之外，很多服務(wù)往往需要采用競爭性談判方式，這樣既有競爭性因素在內(nèi)，又可以快速獲得此類服務(wù)供應(yīng)。第三步，明確服務(wù)類采購操作程序，應(yīng)該與貨物采購或工程采購有所區(qū)別，尤其是某些一對(duì)一服務(wù)，在采購方式與程序上應(yīng)該體現(xiàn)其自身內(nèi)在需求。
姜愛華:相對(duì)于貨物和工程采購，服務(wù)類采購的標(biāo)準(zhǔn)更難把握，因此最好能為服務(wù)類采購制定一定的標(biāo)準(zhǔn)。
《中國政府采購報(bào)》:我們知道服務(wù)類采購中最讓人犯怵的是采購需求難明確，就這一點(diǎn)大家有什么好的思路嗎？
李平：服務(wù)類項(xiàng)目，其采購需求的描述本來就比較難具體化，特別是不能量化，這樣一來，就只能把采購需求用語言文字的方式進(jìn)行描述。其實(shí)，在很多貨物、工程項(xiàng)目中，除了貨物、設(shè)備的技術(shù)參數(shù)，工程上的工程量、圖紙等可以用具體數(shù)值指標(biāo)表述外，采購方案也是通過語言文字進(jìn)行表述的。
宋雅琴：從國際經(jīng)驗(yàn)來看，科學(xué)、規(guī)范、客觀、清晰地描述政府到底需要什么樣的服務(wù)、對(duì)供應(yīng)商的資質(zhì)有什么樣的要求，最為關(guān)鍵。國外通常用兩階段招標(biāo)，第一階段征集建議書，第二階段征集供應(yīng)商。剛剛修改的聯(lián)合國貿(mào)法委《公共采購示范法》提供了不通過談判征求建議書、兩階段招標(biāo)、通過對(duì)話征求建議書、通過順序談判征求建議書等四種方式，我們應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行深入研究，并結(jié)合我國實(shí)踐提出適應(yīng)我國國情的采購方式。
《中國政府采購報(bào)》:服務(wù)類采購的評(píng)審辦法也很難量化。
李平：是的，但是我的觀點(diǎn)是，不能量化，可以采取近似量化的方法。比如，我們?cè)谝淮握写磴y行的項(xiàng)目中，就采取了近似量化的方法。雖然銀行的資質(zhì)等沒有國家標(biāo)準(zhǔn)，但各個(gè)銀行內(nèi)部都有自己的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，我們就把這些標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范加起來，將銀行的服務(wù)分成若干個(gè)項(xiàng)目類型，如營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量及分布、辦事效率、服務(wù)承諾、等待時(shí)間、人員素質(zhì)等十幾個(gè)方面。然后，把這些標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范列出來，交給評(píng)委；再把這些標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范做成項(xiàng)目計(jì)劃，作為我們的要求，發(fā)給各個(gè)銀行，讓他們根據(jù)我們的要求，做出他們的響應(yīng)計(jì)劃。他們根據(jù)這些計(jì)劃做成標(biāo)書后，我們?cè)俳M織評(píng)委進(jìn)行評(píng)審。在評(píng)審時(shí)，雖然沒有具體標(biāo)準(zhǔn)，不好量化評(píng)分，但我們讓評(píng)委把各家銀行放在一起進(jìn)行對(duì)比，將他們的表述、承諾、響應(yīng)方案都分成優(yōu)、良、好、一般、差等5個(gè)檔次，讓評(píng)委進(jìn)行打分。這樣做出的評(píng)價(jià)，雖然不敢說能反映出各銀行的完整情況，但基本能夠反映出大致狀況。
《中國政府采購報(bào)》:在有了規(guī)章制度之后，要做好服務(wù)類采購還需要什么輔助性工作？
姜愛華:我認(rèn)為，還應(yīng)建立良好的服務(wù)采購運(yùn)行機(jī)制，充分引入競爭機(jī)制的同時(shí)也要建立良好的監(jiān)管機(jī)制，確保服務(wù)采購的效果。此外，政府購買服務(wù)可能會(huì)對(duì)服務(wù)類政府采購預(yù)算管理工作帶來新的挑戰(zhàn)，因此還要做好政府采購預(yù)算編制及管理工作。
《中國政府采購報(bào)》:感謝各位嘉賓的精彩發(fā)言！
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政府購買服務(wù)的方式
政府向社會(huì)組織購買服務(wù)根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國合同法》等有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施。
1.重大項(xiàng)目、重大民生事項(xiàng)或黨委、政府因工作需要臨時(shí)確定的重要事項(xiàng)需向社會(huì)組織購買服務(wù)的，由財(cái)政部門委托第三方機(jī)構(gòu)通過公開招標(biāo)方式組織實(shí)施。
2.其余購買服務(wù)項(xiàng)目中，屬于政府采購范圍的，購買主體應(yīng)按照《中華人民共和國政府采購法》等相關(guān)規(guī)定，通過公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購等方式實(shí)施；不屬于政府采購范圍的，除單筆金額較小的項(xiàng)目外，均應(yīng)通過公開競爭方式實(shí)施，具體操作辦法由省財(cái)政廳會(huì)同有關(guān)部門另行制訂。
通過以上方式確定承接服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)組織后，購買主體或其委托單位應(yīng)及時(shí)與該社會(huì)組織簽訂購買服務(wù)合同，明確購買服務(wù)的時(shí)間、范圍、內(nèi)容、服務(wù)要求、資金支付和違約責(zé)任等內(nèi)容。購買主體應(yīng)將合同報(bào)同級(jí)財(cái)政部門備案。
（據(jù)廣東省人民政府辦公廳《政府向社會(huì)組織購買服務(wù)暫行辦法》）
來源：中國政府采購報(bào)
