廣東惠州以政府采購(gòu)中心為主導(dǎo)建立公共資源交易中心的做法是深思熟慮之后的一種理性決策。依法行政是現(xiàn)代政府的核心要求。從法律角度看，政府采購(gòu)是依托《政府采購(gòu)法》進(jìn)行的基本行政方式，土地、礦產(chǎn)、工程、產(chǎn)權(quán)等交易行為，則是《政府采購(gòu)法》出臺(tái)以前政府一般行政職能的附屬職能。在《政府采購(gòu)法》頒布以后，政府采購(gòu)作為政府職能中的一項(xiàng)基本職能得以確立，以前的附屬職能應(yīng)當(dāng)向基本職能靠攏。
撇開(kāi)部門利益不談，以政府采購(gòu)中心為基礎(chǔ)建立公共資源交易中心，也有其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)十多年的快速發(fā)展，政府采購(gòu)中心已經(jīng)為公共資源交易中心建設(shè)奠定了較好的軟硬件基礎(chǔ)，初步形成了一支職業(yè)化、專業(yè)化的人員隊(duì)伍，并且融采購(gòu)操作、在線交易、實(shí)時(shí)監(jiān)管于一體的電子化政府采購(gòu)平臺(tái)已現(xiàn)雛形。更為關(guān)鍵的是，十多年的改革和運(yùn)行實(shí)踐表明，政府采購(gòu)尤其是集中采購(gòu)的公開(kāi)、公平、公正和總體清廉度值得信賴。
上海市政府采購(gòu)中心綜合管理部副部長(zhǎng) 徐 舟
國(guó)際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購(gòu)研究所副所長(zhǎng) 羌建新
北京憲臨律師事務(wù)所主任、律師 王 軍
背景：何為"惠州模式"
今年3月26日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)第五次廉政工作會(huì)議。溫家寶總理強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)管理改革，整合各部門分散設(shè)立的招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)，加快建立健全統(tǒng)一規(guī)范的招投標(biāo)和公共資源交易市場(chǎng)。
近年來(lái)，各地陸續(xù)開(kāi)始建立公共資源交易中心，將建設(shè)工程招投標(biāo)、政府采購(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易、土地使用權(quán)買賣集中到一起。然而，將預(yù)算管理范疇不同、主管部門不同、操作方法不同的幾項(xiàng)事物統(tǒng)一到一起，什么樣的模式才能實(shí)現(xiàn)最佳效果，值得深入思考和研究。
據(jù)《南方日?qǐng)?bào)》報(bào)道，為了加強(qiáng)公共資源管理，今年6月底，廣東省惠州市政府采購(gòu)中心正式更名為公共資源交易中心，為市政府直屬公益一類事業(yè)單位，副處級(jí)建制，按正處級(jí)高配。惠州市公共資源交易中心成立后，將該市原土地與礦業(yè)交易中心、建設(shè)工程交易中心、產(chǎn)權(quán)交易所3家單位納入其中，依法開(kāi)展政府采購(gòu)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)交易、建設(shè)工程招投標(biāo)交易、產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)，并負(fù)責(zé)制定各項(xiàng)業(yè)務(wù)操作規(guī)程和行業(yè)交易規(guī)范。
"惠州模式"是理性決策
主持人：結(jié)合廣東惠州的做法，以政府采購(gòu)中心為主導(dǎo)建立公共資源交易中心有哪些優(yōu)勢(shì)？
采購(gòu)中心總體清廉度值得信賴
徐舟：將原本相互獨(dú)立、自成體系的幾項(xiàng)事物統(tǒng)一到一起，什么樣的模式才能實(shí)現(xiàn)最佳效果，值得深入思考和研究。
我個(gè)人認(rèn)為，惠州的做法應(yīng)該是深思熟慮之后的一種理性決策。撇開(kāi)部門利益不談，以政府采購(gòu)中心為基礎(chǔ)建立公共資源交易中心，的確有其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
公共資源交易的方式不是僅限于招標(biāo)，還有拍賣、談判、議價(jià)等，政府采購(gòu)多樣化的采購(gòu)方式和嚴(yán)密的采購(gòu)程序正好能夠滿足這一需要。
除了傳統(tǒng)的招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)等采購(gòu)方式之外，政府采購(gòu)新興的電子反拍，就能夠很好地應(yīng)用于國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易、土地和礦業(yè)權(quán)交易甚至是工程發(fā)包等領(lǐng)域。
同時(shí)，經(jīng)過(guò)十多年的快速發(fā)展，政府采購(gòu)中心已經(jīng)為公共資源交易中心建設(shè)奠定了較好的軟硬件基礎(chǔ)。政府采購(gòu)工作涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)、行業(yè)跨度大，政府采購(gòu)中心工作阻力大、責(zé)任大、地位不高，政府采購(gòu)因透明度高、社會(huì)關(guān)注度高被喻為"玻璃缸里的金魚"。長(zhǎng)期在這種環(huán)境下磨煉的政府采購(gòu)中心，已經(jīng)初步形成了一支職業(yè)化、專業(yè)化的人員隊(duì)伍。
另外，近年來(lái)我國(guó)電子化政府采購(gòu)發(fā)展迅速，融采購(gòu)操作、在線交易、實(shí)時(shí)監(jiān)管于一體的電子化政府采購(gòu)平臺(tái)已現(xiàn)雛形。更為關(guān)鍵的是，十多年的改革和運(yùn)行實(shí)踐表明，政府采購(gòu)尤其是集中采購(gòu)的公開(kāi)、公平、公正和總體清廉度值得信賴。
羌建新：我個(gè)人認(rèn)為，以政府采購(gòu)中心為主導(dǎo)建設(shè)公共資源交易中心的理由是比較充分的。
從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，以政府采購(gòu)中心為主導(dǎo)建設(shè)公共資源交易中心有利于更好地節(jié)約交易成本，提高交易效率。經(jīng)過(guò)十多年的建設(shè)和努力，與其他操作平臺(tái)相比，各地各級(jí)政府采購(gòu)中心在交易的基礎(chǔ)設(shè)施、業(yè)務(wù)操作規(guī)程和行業(yè)交易規(guī)范、人才、能力建設(shè)等方面都走在了前列，因此，以政府采購(gòu)中心為主導(dǎo)建設(shè)公共資源交易中心，可以較好地利用其現(xiàn)有基礎(chǔ)，節(jié)約建設(shè)成本。
另一方面，由于政府采購(gòu)中心的交易軟、硬件設(shè)施建設(shè)比較成熟，在建設(shè)工程招投標(biāo)、政府采購(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易、土地使用權(quán)買賣幾個(gè)交易平臺(tái)中，選擇以政府采購(gòu)中心為主導(dǎo)建設(shè)公共資源交易中心，有利于"學(xué)習(xí)效應(yīng)"最大程度地發(fā)揮，并降低建設(shè)工程招投標(biāo)、產(chǎn)權(quán)交易、土地使用權(quán)買賣等其他公共市場(chǎng)交易的成本，提高交易效率，進(jìn)而可以從整體上最大程度地降低公共市場(chǎng)的交易成本，提高交易效率。
王軍：首先應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，政府采購(gòu)、土地與礦業(yè)交易、建設(shè)工程交易、產(chǎn)權(quán)交易這些不同性質(zhì)的政府行為，在處置方式和內(nèi)在要求上具有一致性。在處置方式方面都以招投標(biāo)為主，在內(nèi)在要求上都力求公開(kāi)、公平競(jìng)爭(zhēng)和防止腐敗。因此，四者之間具有統(tǒng)一整合的內(nèi)在基礎(chǔ)。
以集采為主導(dǎo)符合法律要求
徐舟：以公共建設(shè)工程交易來(lái)說(shuō)，它本來(lái)就是政府采購(gòu)的一部分。盡管我國(guó)因?yàn)椤墩少?gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》在某些層面的不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致了公共工程招標(biāo)與政府采購(gòu)市場(chǎng)的分割，但公共工程招標(biāo)屬于政府采購(gòu)的一部分應(yīng)該是業(yè)界的一種普遍共識(shí)。
另外，政府采購(gòu)的許多科學(xué)制度和成熟經(jīng)驗(yàn)可以為公共資源交易中心建設(shè)提供借鑒。政府采購(gòu)"管采分離"和"采用分離"的制度保障、極高的透明度要求、統(tǒng)一的電子交易平臺(tái)、全方位的立體監(jiān)督體系、完善的供應(yīng)商救濟(jì)機(jī)制等，能夠?yàn)楣操Y源交易中心建設(shè)提供現(xiàn)成的藍(lán)本。
羌建新：從公共交易性質(zhì)的角度來(lái)看，無(wú)論是建設(shè)工程招投標(biāo)、政府采購(gòu)，還是產(chǎn)權(quán)交易、土地使用權(quán)買賣，這些公共市場(chǎng)的交易行為都涉及財(cái)政資金、公共資金的流入或流出，因此這些公共資源交易屬于公共財(cái)政的范疇，都應(yīng)該納入統(tǒng)一的公共財(cái)政管理框架之中。
但是在現(xiàn)行制度安排下，上述公共資源交易并沒(méi)有納入統(tǒng)一的公共財(cái)政管理框架，而是由不同的部門分散管理，由此割裂了公共資源交易與公共財(cái)政之間的內(nèi)在聯(lián)系。在現(xiàn)行法律框架下，由于政府采購(gòu)中心與財(cái)政部門之間的天然聯(lián)系，以政府采購(gòu)中心為主導(dǎo)建設(shè)公共資源交易中心，有利于理順公共資源交易與公共財(cái)政之間的關(guān)系，有利于將公共資源交易納入統(tǒng)一的公共財(cái)政嚴(yán)格化、規(guī)范化管理的軌道。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，以政府采購(gòu)中心為主導(dǎo)建設(shè)公共資源交易中心，有利于最終打破部門的藩籬，最終將全部的公共資源交易納入公共財(cái)政管理框架，推動(dòng)我國(guó)公共財(cái)政體制的改革與完善。
具體而言，以政府采購(gòu)中心為主導(dǎo)建設(shè)公共資源交易中心，首先有利于打破建設(shè)工程招投標(biāo)、政府采購(gòu)的分割局面，推動(dòng)建立統(tǒng)一、完整的政府采購(gòu)管理、操作框架；其次有利于以此為突破口，將產(chǎn)權(quán)交易、土地使用權(quán)買賣等逐步納入財(cái)政部門的監(jiān)管之下，從而為公共資源交易收支納入統(tǒng)一的國(guó)庫(kù)支付制度、全口徑預(yù)算管理制度創(chuàng)造良好的條件，提高公共財(cái)政的科學(xué)性、完整性、規(guī)范性和權(quán)威性。
王軍：政府采購(gòu)是依托《政府采購(gòu)法》進(jìn)行的基本行政方式，土地、礦產(chǎn)、工程、產(chǎn)權(quán)等交易行為，則是《政府采購(gòu)法》出臺(tái)以前政府一般行政職能的附屬職能。在《政府采購(gòu)法》頒布以后，政府采購(gòu)作為政府職能中的一項(xiàng)基本職能得以確立，以前的附屬職能應(yīng)當(dāng)向基本職能靠攏。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是《政府采購(gòu)法》確立的法定執(zhí)行機(jī)構(gòu)，比其他由部門規(guī)章確立的機(jī)構(gòu)具有更高的法律地位。因此，惠州以政府采購(gòu)中心為主統(tǒng)一整合土地、礦產(chǎn)、工程、產(chǎn)權(quán)交易的行為，應(yīng)該是比較適宜的。
采購(gòu)中心應(yīng)做好充分準(zhǔn)備
主持人：政府采購(gòu)中心應(yīng)該如何主動(dòng)作為，確保在本地公共資源交易中心組建潮流中其法定職能不被弱化？
苦練內(nèi)功是關(guān)鍵
徐舟：政府采購(gòu)中心在公共資源交易改革中不能寄希望于"天上掉餡餅"，只能通過(guò)自身努力去創(chuàng)造機(jī)遇。
首先，政府采購(gòu)中心要一如既往地規(guī)范運(yùn)作，強(qiáng)化、固化自身公正廉潔、服務(wù)大局、團(tuán)隊(duì)專業(yè)的既有優(yōu)勢(shì)，凸顯政府采購(gòu)中心的規(guī)范平臺(tái)、廉政堡壘形象。
其次，政府采購(gòu)中心要盡快做大做強(qiáng)，做大規(guī)模，做強(qiáng)隊(duì)伍，做出亮點(diǎn)。只有做到了以上兩點(diǎn)，贏得廣泛的口碑，政府采購(gòu)中心才有可能進(jìn)入決策層的視野，從而爭(zhēng)取在本地公共資源交易中心建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。
最后，政府采購(gòu)中心要找準(zhǔn)定位，謀求合作共贏。建設(shè)工程招投標(biāo)、政府采購(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易、土地使用權(quán)買賣等，其預(yù)算管理范疇、行業(yè)主管部門、管理體制、操作模式都不相同，各有各的法規(guī)政策體系，要想真正統(tǒng)一，首先必須實(shí)現(xiàn)相關(guān)法規(guī)政策體系的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。
羌建新：政府采購(gòu)中心應(yīng)苦練內(nèi)功，進(jìn)一步健全自身交易基礎(chǔ)設(shè)施、業(yè)務(wù)操作規(guī)程和行業(yè)交易規(guī)范、人才、能力建設(shè)，使自身真正能承擔(dān)起整合其他平臺(tái)、建立統(tǒng)一中心的責(zé)任。
盡管這些年來(lái)各地政府采購(gòu)中心在操作平臺(tái)的建設(shè)方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，以此為基礎(chǔ)開(kāi)展統(tǒng)一的公共市場(chǎng)交易中心建設(shè)可能更加便捷。但是必須看到，各種類型的公共市場(chǎng)交易行為除了一些共性特征之外，也具有各自不同的特點(diǎn)，因此，政府采購(gòu)中心要想勝任整合其他交易平臺(tái)、建設(shè)統(tǒng)一公共資源交易中心的重任，首先必須加強(qiáng)自身的"軟"、"硬"件建設(shè)，從公共交易本質(zhì)特征的角度改進(jìn)和完善交易基礎(chǔ)設(shè)施、業(yè)務(wù)流程，同時(shí)以適應(yīng)未來(lái)公共市場(chǎng)交易為目標(biāo)，前瞻性地加強(qiáng)對(duì)人才的業(yè)務(wù)能力建設(shè)，以便一旦當(dāng)?shù)卣x予主導(dǎo)本地公共資源交易中心建設(shè)的任務(wù)，政府采購(gòu)中心能順利完成這一使命。
王軍：政府采購(gòu)中心應(yīng)當(dāng)更深入地研究土地、礦產(chǎn)、工程、產(chǎn)權(quán)交易的行政行為與政府采購(gòu)的關(guān)系，重點(diǎn)是這些事務(wù)之間的內(nèi)在一致性；其次，應(yīng)當(dāng)深入研究《政府采購(gòu)法》頒布后對(duì)整個(gè)政府職能所帶來(lái)的轉(zhuǎn)變；另外，應(yīng)當(dāng)深入論證政府采購(gòu)機(jī)制在承擔(dān)土地、礦產(chǎn)、工程、產(chǎn)權(quán)交易等方面的優(yōu)勢(shì)，拿出具有實(shí)證意義的研究結(jié)果。當(dāng)然，通過(guò)廣泛的討論和傳播形成影響力是必不可少的。
與財(cái)政部門密切配合是根本
徐舟：不管最終以何種形式被納入統(tǒng)一平臺(tái)，政府采購(gòu)中心都要清醒地進(jìn)行自我定位。第一，在政府采購(gòu)領(lǐng)域內(nèi)，政府采購(gòu)中心只是操作執(zhí)行的主渠道，不是政府采購(gòu)的全部，即使今后真的推廣"惠州模式"，以政府采購(gòu)中心為基礎(chǔ)搭建公共資源交易中心，政府采購(gòu)中心也與建設(shè)工程交易中心、土地交易中心等機(jī)構(gòu)一樣，都是統(tǒng)一平臺(tái)的一個(gè)組成部分，各自的業(yè)務(wù)范圍和運(yùn)作依然具有相當(dāng)程度的獨(dú)立性。
第二，政府采購(gòu)是強(qiáng)化公共支出管理的一項(xiàng)制度，它是財(cái)政預(yù)算管理的延伸和配套，這一本質(zhì)永遠(yuǎn)不會(huì)改變。政府采購(gòu)中心必須深刻把握這一本質(zhì)屬性，無(wú)論其設(shè)在哪里、隸屬于誰(shuí)，都必須堅(jiān)持與財(cái)政預(yù)算管理配套這一最基本的功能定位，始終將政府采購(gòu)的組織實(shí)施過(guò)程納入"財(cái)政預(yù)算-政府采購(gòu)-國(guó)庫(kù)支付"這個(gè)公共支出管理整體鏈條中。
第三，在立足政府采購(gòu)本職、堅(jiān)定配套財(cái)政管理的前提下，政府采購(gòu)中心要努力發(fā)揮示范、引領(lǐng)和輻射作用，爭(zhēng)取將政府采購(gòu)一些好的管理體制、運(yùn)作機(jī)制、電子平臺(tái)等讓統(tǒng)一平臺(tái)借鑒和共享，帶動(dòng)公共資源交易中心整體健康發(fā)展。
羌建新：政府采購(gòu)中心應(yīng)與財(cái)政部門密切配合，積極向當(dāng)?shù)卣ㄑ垣I(xiàn)策，充分闡釋以政府采購(gòu)中心為主導(dǎo)建設(shè)公共資源交易中心的必要性、合理性，特別是以政府采購(gòu)中心為主導(dǎo)建設(shè)公共資源交易中心對(duì)于建設(shè)公共財(cái)政的重要意義，爭(zhēng)取當(dāng)?shù)卣睦斫夂椭С帧?
統(tǒng)一的公共交易中心能夠降低交易成本、提高交易效率，如果由政府采購(gòu)中心來(lái)主導(dǎo)整合，將更有利于節(jié)約平臺(tái)建設(shè)成本和公共市場(chǎng)交易成本，還更有利于將公共市場(chǎng)交易納入公共財(cái)政管理框架。
然而，將原來(lái)分散實(shí)施的公共交易行為整合為由統(tǒng)一的公共市場(chǎng)交易操作平臺(tái)來(lái)實(shí)施，必然會(huì)涉及部門利益的調(diào)整，還有"誰(shuí)"整合"誰(shuí)"的問(wèn)題，單靠政府采購(gòu)中心和財(cái)政部門自身的力量很難完成統(tǒng)一的公共市場(chǎng)交易平臺(tái)建設(shè)目標(biāo)。因此，為了減少整合的阻力和障礙，政府采購(gòu)中心應(yīng)積極與財(cái)政部門配合，推動(dòng)當(dāng)?shù)卣跈?quán)由財(cái)政部門和政府采購(gòu)中心來(lái)整合分散在各個(gè)政府部門的公共市場(chǎng)交易平臺(tái)，以政府采購(gòu)中心為主導(dǎo)來(lái)進(jìn)行公共資源交易中心建設(shè)。
"惠州模式"降成本提效率
主持人：相比各部門分散管理的模式，公共資源交易中心有哪些作用？
徐舟：政府采購(gòu)、建設(shè)工程招投標(biāo)、產(chǎn)權(quán)交易、土地和礦業(yè)權(quán)買賣等，本質(zhì)上都是通過(guò)公開(kāi)、有序的競(jìng)爭(zhēng)方式，對(duì)行政資源、自然資源和社會(huì)資源等公共資源進(jìn)行市場(chǎng)化配置。
建立綜合性的公共資源交易市場(chǎng)，可以使各類公共資源交易活動(dòng)實(shí)現(xiàn)配置市場(chǎng)化、監(jiān)管集約化、操作統(tǒng)一化、運(yùn)作陽(yáng)光化，有利于打破部門封鎖和行業(yè)壟斷，提高公共資源信息的共享性和交易過(guò)程的透明度，從源頭上預(yù)防和治理腐??；同時(shí)還能有效整合行政資源，改變因各部門分散建設(shè)所導(dǎo)致的重復(fù)投資、利用不充分等資源浪費(fèi)現(xiàn)象，降低行政監(jiān)管和操作運(yùn)行成本；另外，對(duì)公共資源配置進(jìn)行集中管理，還有利于政府更加便捷有效地實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控。
羌建新：從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，與各部門分散管理的交易模式相比，公共資源交易中心最重要的優(yōu)勢(shì)在于降低交易成本，提高交易效率。具體而言，由統(tǒng)一的公共資源交易中心或平臺(tái)來(lái)實(shí)施公共市場(chǎng)交易行為，能夠產(chǎn)生"范圍經(jīng)濟(jì)"。
也就是說(shuō)，當(dāng)原來(lái)分散的各種公共交易行為統(tǒng)一由一個(gè)交易平臺(tái)操作時(shí)，由于建設(shè)工程招投標(biāo)、政府采購(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易、土地使用權(quán)買賣等各種公共市場(chǎng)交易具有的相似性和關(guān)聯(lián)性，因而可以共同使用某些相同的交易場(chǎng)地、設(shè)備、設(shè)施，甚至有利于統(tǒng)一平臺(tái)內(nèi)部合理的資源整合、專業(yè)化分工，使交易場(chǎng)地、設(shè)備、設(shè)施等得到充分利用。因此，從長(zhǎng)期來(lái)看，與分散的交易操作平臺(tái)相比，統(tǒng)一的公共資源交易中心或平臺(tái)可以提高公共市場(chǎng)交易的效率，降低交易成本。
王軍：統(tǒng)一交易平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是提高行政效率；二是便于統(tǒng)一規(guī)制和監(jiān)管。當(dāng)然，其難點(diǎn)是各種不同法律關(guān)系的整合。
來(lái)源： 政府采購(gòu)信息報(bào)
