案例回放
江蘇省靖江市公安局組織道路監(jiān)控管理圖像專用網(wǎng)絡項目采購，招標對象是當?shù)鼗A通信運營商，采購內(nèi)容包括主干網(wǎng)絡（組建3個或3個以上環(huán)網(wǎng)，帶寬每個環(huán)至少1萬兆；干線提供至不少于60個派出所、科所隊單位的千兆直接接入）和網(wǎng)絡傳輸線路租賃費用（4年133路100兆光纖租用費）。
眾所周知，各地的基礎通信運營商只有中國移動、中國電信、中國聯(lián)通3家，只要采購內(nèi)容涉及基礎通信，最終參與競爭的也只有3家。這種現(xiàn)狀對投標人的數(shù)量是極大的限制，也增加了廢標的風險。本項目的投標人就只有中國移動通信集團江蘇有限公司靖江分公司、中國聯(lián)合網(wǎng)絡通信有限公司泰州市分公司、中國電信股份有限公司靖江分公司。
本項目的中標公告發(fā)布以后，投標人之一的中國電信股份有限公司靖江分公司提出質(zhì)疑，稱根據(jù)工信部電管〔2009〕686號文件和工信部電管函〔2011〕500號文件要求，中國移動各地公司不得經(jīng)營有線寬帶業(yè)務和國內(nèi)通信設施服務業(yè)務（TD-SCDMA網(wǎng)絡元素出租出售除外），因此對該項目由中國移動通信集團江蘇有限公司靖江分公司為主體進行投標存在疑義。
被質(zhì)疑人稱，靖江移動具有基礎電信業(yè)務經(jīng)營資質(zhì)，靖江電信將網(wǎng)絡接入業(yè)務與之混淆，是對相關法律及政策的理解錯誤。
在收到兩家公司的有關說明后，采購代理機構一時也不知道如何確定通信行業(yè)的內(nèi)部規(guī)定，便按照"誰主張、誰舉證"的原則，在答復書中要求質(zhì)疑人去江蘇通信行業(yè)管理部門對此項目投標人的資格進行裁定。但本項目質(zhì)疑人靖江電信在規(guī)定的期限內(nèi)沒有取得江蘇通信管理局的最終裁定，因此最終的中標人還是靖江移動。
另外，本項目中萬兆環(huán)網(wǎng)以及與不超過60個科所隊千兆接入線路的整體費用，靖江移動的報價為0元。在現(xiàn)有的政府采購法律法規(guī)中，并未對"零報價"提出明確解釋和應對辦法，但"零報價"的確違反了《招標投標法》、《反不正當競爭法》和《價格法》的相關規(guī)定。同時，"零報價"也有違《政府采購法》倡導的"公平競爭"原則，可能會擾亂采購秩序，給正常的政府采購工作帶來不良影響。
本項目中標人靖江移動在報價澄清中解釋說，通過"平安靖江"和"校園安防"等政府項目建設，靖江移動已經(jīng)建成覆蓋整個靖江范圍的光纖管道傳輸網(wǎng)絡，管道已基本鋪設到位，本項目只需增加光纖和端到端設備即可，故投資成本比較少。靖江移動作為當?shù)刈畲笸ㄐ胚\營商，一直以來以提升靖江地區(qū)整體信息化水平為工作目標，與政府合作時均在價格方面表現(xiàn)出了極大的誠意，為降低采購成本作出了較大貢獻。
案例分析
針對本案例，有三個問題值得思考。
問題一：如何解決潛在投標人過少的難題？
答案是既要治標又要治本。在治標方面，正因為投標人數(shù)量有限，各運營商內(nèi)部結構又相當復雜，總公司和分公司資質(zhì)、功能各不相同，分公司接受總公司授權的流程又相當漫長，所以采購代理機構項目負責人在制作標書時應該對各運營商資質(zhì)狀況有所了解，在設定投標人條件時充分考慮合理性和可操作性；同時，做好開標前期的準備工作，在答疑會上仔細對招標文件進行解讀，強調(diào)投標時必須提供的資格證明文件及有可能忽視的采購需求，盡可能保證所有投標人均有效投標。
在治本方面，如果是包含設備采購與通信服務的綜合性項目，可以考慮允許運營商授權的經(jīng)銷商也參與投標。經(jīng)銷商在通信服務上的弱勢或許可以通過設備采購、項目集成的優(yōu)勢來淡化，但這么做的風險是某家運營商一家獨大，找兩家經(jīng)銷商來"陪標"，從而失去了政府采購的意義。因此，確定合理的資格要求是治本的重要舉措，也是本案例值得思考的第二個問題。
問題二：如何設定科學合理的供應商資質(zhì)條件？
答案是與采購人進行充分溝通，確保供應商資格要求的合理性，盡量給三大運營商參與競爭的機會。本案例中合格供應商的特定資格條件是當?shù)鼗A通信運營商，這個條件比較籠統(tǒng)，并沒有細化，因此出現(xiàn)了質(zhì)疑。通信行業(yè)內(nèi)部對于有線寬帶業(yè)務和國內(nèi)通信設施服務業(yè)務有具體規(guī)定，但采購人和代理機構項目負責人對這種行業(yè)規(guī)定都不了解，筆者建議凡對供應商的資格提出特殊條件和要求的，必須要在事前報經(jīng)有關部門進行審核備案。
《政府采購法》第二十二條明確規(guī)定：采購人可以根據(jù)采購項目的特殊要求，規(guī)定供應商的特定條件。于是，不少采購人都在具體的采購活動中對供應商提出了一些"特殊"的資格條件，但這些由采購人"單方面"提出的條件和要求是否公平合理，是否對當?shù)?、外地供應商構成歧視性待遇，這些情況必須要進行事前"審查"，否則一旦讓各種性質(zhì)的"霸王"條款竄入政府采購市場，必定會嚴重擾亂政府采購市場秩序，損壞政府采購的形象。
筆者建議，凡是對供應商提出的資格條件超出《政府采購法》第二十二條明確規(guī)定的具體資格條款范圍的，必須在招標之前報送給同級政府采購監(jiān)督管理部門進行審核檢查，必要時還應該進行"公示"，甚至舉行"聽證"，只有從源頭上進行審核把關，才能確保采購人自主確定的供應商"特殊"資格條件更加客觀公正，更加公平合理。
同時，有關權威部門要主動作出明確的"判斷"，有理的要讓供應商接受，無理的要讓采購人放棄，這樣才能有助于采購人合理確定其對供應商提出的特殊資格條款。但所有這些對投標人"設定"的合法合理的"特殊資格要求"，都有必要以一定的形式進行廣泛公示和宣傳，讓采購人、采購代理機構、供應商或投標人等都能共同遵守和執(zhí)行，這樣既能避免供應商無資格亂投標而貽誤日常經(jīng)營活動，又能提高采購效率。
問題三：遇上惡意低價投標怎么辦？
對一些采購要求較高的項目，可以邀請相關專家對其進行論證，也可以用綜合評分法評標。價格分也不一定非要規(guī)定最低價最高分，可以引入招標最低控制價。低于最低控制價按無效報價處理，高于最低控制價的才算有效標，再結合施工組織設計、供應商項目負責人陳述及答辯情況綜合評分。為了減少低價帶來的偷工減料、以次充好造成的質(zhì)量和安全風險，可要求供應商簽訂合同時交納中標項目金額5%～10%的履約保證金，直到工程按招標文件、投標文件、合同等約定完成后才退還。這樣可以減少合同簽訂、施工過程中的扯皮、違約現(xiàn)象，并在很大程度上對采購人現(xiàn)場施工管理起到有利作用。
同時，質(zhì)量保證金制度可以將施工企業(yè)的質(zhì)量責任延續(xù)到竣工投入使用以后的一段時期，對工程施工質(zhì)量保證起到很大的積極作用。另外，細化違約條款和違約責任，比如屬于施工企業(yè)自身原因造成的不能按期施工、按期完工，當延誤工期達到約定天數(shù)的，采購人有權終止合同，并追究供應商的責任。
通過這些辦法的實施，在一定程度上可以杜絕惡意低價投標，因為對于惡意低價投標者來說，只有兩種選擇：一是放棄施工項目，采購人沒收履約保證金；二是保質(zhì)保量完成施工項目，承受虧本的損失。
法規(guī)鏈接
《政府采購法》
第二十二條 采購人可以根據(jù)采購項目的特殊要求，規(guī)定供應商的特定條件，但不得以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇。
《招標投標法》
第四十一條 中標人的投標應當符合下列條件之一：（一）能夠最大限度地滿足招標文件中規(guī)定的各項綜合評價標準；（二）能夠滿足招標文件的實質(zhì)性要求，并且經(jīng)評審的投標價格最低；但是投標價格低于成本的除外。
《反不正當競爭法》
第十一條 經(jīng)營者不得以排擠競爭對手為目的，以低于成本的價格銷售商品。
《價格法》
第十四條 經(jīng)營者不得為排擠對手或獨占市場，以低于成本的價格傾銷，擾亂正常生產(chǎn)經(jīng)營秩序，損害國家利益或其他經(jīng)營者的合法權益。
來源： 政府采購信息報
