資格復審，是指在評標后、定標前，由采購人組織有關人員，對預中標人是否有能力按照其投標文件中提供的資格和條件有效地履行合同，而進行的更為細致的實地審查，是對資格后審的有效補充。其優(yōu)點是避免投標人投機取巧、弄虛作假，使投標文件更為真實可靠，同時也增強了采購人對采購結果趨好的信心；缺點是增加了采購人由于資格復審而產生的工作量和費用支出。此方法適用新穎、重大和復雜的采購項目，在采購人和采購機構對潛在投標人均不太清楚和了解的情況下使用，不宜普遍適用。
緣 由 復雜大項目催生資格復審
采取何種措施可以有效杜絕投標人的虛假應標并提高投標文件的真實可信度？
2009年年初，江蘇省鎮(zhèn)江市委市政府為改善該市水上執(zhí)法裝備相對落后的現(xiàn)狀，決定投資建造一艘裝備及性能都比較先進的新型水政監(jiān)察執(zhí)法艇。鎮(zhèn)江市政府明確要求由鎮(zhèn)江市政府采購中心完成該項目的采購。該項目采購任務非常艱巨，查遍當時政府采購領域，也沒找到可以借鑒的案例。由于沒有類似項目的采購經驗，采購人鎮(zhèn)江市水利局對采購中心能否成功完成該項目的采購充滿擔憂。
采購人對采購效果疑問多
采購人代表提出了一連串疑問：
首先，這個項目的采購結果將決定誰來承建這艘性能卓越的監(jiān)察執(zhí)法艇，所以建造單位的好壞亦將直接影響產品的質量，因此采購中心能否保證一次性按時、保質地完成市里下達的采購任務？
其次，《政府采購法》第五條規(guī)定，"任何單位和個人不得采用任何方式，阻撓和限制供應商自由進入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購市場。"采購中心如面向全國發(fā)布招標信息，預示著潛在供應商可能遍布全國各地，那么采購中心如何在短時間內從良莠不齊的潛在供應商中好中選優(yōu)、挑出最合適的供應商？
最后，政府采購的評標依據(jù)來源于投標文件，而采購人前期考察的時間有限、對象有限，實際參與競標的潛在供應商又不可預估，那么采購中心采取何種措施可以有效杜絕投標人的虛假應標并提高投標文件的真實可信？
采購人認為：如果一個其從未接觸（前期考察）和了解的供應商中標，雖然其投標文件經評選最優(yōu)，但是不代表該投標人真能完成該艇的建造任務。如果在項目實施過程中，采購人再發(fā)現(xiàn)該中標人弄虛作假，實際上并沒有能力很好地完成監(jiān)察艇的建造，縱使可動用合同條款中規(guī)定的經濟懲罰措施，但不可避免地會影響項目預定周期，進而影響全市水政執(zhí)法的整體進程。
常規(guī)前期考察難以滿足需要
在政府采購的相關法律法規(guī)中，對項目的前期考察沒有明文規(guī)定，但對于重大而又復雜的項目，采購人常常都會在采購前對有關供應商進行實地考察。通過實地考察，能夠比較直觀地了解供應商的資質條件、生產規(guī)模、管理水平和技術力量，等等，從而預估供應商所提供產品質量的優(yōu)劣。
但是，采購人組織的前期考察，常常是憑借自己對采購項目部分供應商的了解，或者是一些提前知曉采購項目的供應商的毛遂自薦，是有選擇的考察。一般情況下，采購人的前期考察不可能窮盡全國范圍內所有潛在的供應商。
政府采購信息是面向全國公開發(fā)布，發(fā)布時間亦有嚴格的要求，在符合規(guī)定的報名時間內，常有采購人未考察或了解但符合招標資格要求的供應商前來報名競標，無論這些潛在供應商孰優(yōu)孰劣，采購人或采購代理機構均無權拒絕。
不可否認，如果采購人前期考察比較滿意的投標人中標，采購人對項目實施有很大的信心；而一旦是采購人從未接觸、甚至從未聽說過的供應商中標，采購人對項目的具體實施將不可避免地產生極大的擔憂。
采購中心曾考慮，在市水政監(jiān)察執(zhí)法艇采購項目中，利用前期考察來打消采購人的顧慮。將考察時間設在招標公告發(fā)布、且投標人報名截止后，對所有報名的供應商進行實地考察。但這一時間段組織實地考察，存在的問題和弊端都不少：
一是在此期間進行項目前期考察沒有查閱到相應的法律法規(guī)上的支持；二是如果報名供應商較多且散布全國各地，采購人的考察費用將很高；三是即使采購人能夠支付考察費用，面對散布在全國各地的供應商，采購人很難有足夠的時間和技術力量在開標前完成所有報名供應商的實地考察；四是實地考察勢必會影響采購人的主觀傾向和客觀判斷；五是這樣的前期考察必將是一對一進行，容易滋生出腐敗現(xiàn)象。
結合實際 資格復審應運而生
問題如何解決？鎮(zhèn)江采購中心一邊就采購人所擔心的問題積極與其保持溝通，一邊查閱、分析政府采購的有關規(guī)定及其他領域船舶采購活動的資料。采購人表示前期了解的供應商不多，同時表態(tài)不排斥其他更優(yōu)秀的潛在供應商參與競標。但是擔心由投標文件制作精良，實際情況卻差強人意的潛在供應商中標，這樣將為項目后期建造與使用帶來隱患，希望采購中心想辦法解決這個問題。
綜合各招、投標領域對資格審查的各種方式，鎮(zhèn)江采購中心最終提出在該項目采購程序中增加一個資格復審環(huán)節(jié)，即由采購人在評標后、定標前對預中標人進行資格和能力的復審。該建議立即打消了采購人的種種顧慮，得到采購人的積極支持。
于是，水政監(jiān)察執(zhí)法艇招標文件中出現(xiàn)了這樣的明確規(guī)定：
"采購人保留在結果公示期內，綜合考察預中標人（經評標委員會評審排名第一的投標人）是否有能力令人滿意地履行合同的權利，包括對預中標人在投標文件中提供的資格證明文件、實施能力等進行核實或現(xiàn)場考察。如果考察通過，招標人將把合同授予該投標人；如果考察沒有通過（采購人必須出具合法合理的書面審查依據(jù)），招標人將拒絕把合同授予該投標人，并對排名第二的投標人能否令人滿意地履行合同作類似的考察或重新招標。"
依 據(jù) 增設資格復審環(huán)節(jié)符合法律規(guī)定
小型或技術簡單的采購項目，采購人可以放棄審查權；但新穎、重大且復雜的采購項目，出于謹慎原則，采購人可以使用資格審查權。
澄清資格審查的認識誤區(qū)
在財政部第18號令里，明確規(guī)定了種種屬于項目評標委員會的權利和義務，包括第五十四條："評標應當遵循下列工作程序：投標文件初審。初審分為資格性檢查和符合性檢查。1. 資格性檢查。依據(jù)法律法規(guī)和招標文件的規(guī)定，對投標文件中的資格證明、投標保證金等進行審查，以確定投標供應商是否具備投標資格。2. 符合性檢查。依據(jù)招標文件的規(guī)定，從投標文件的有效性、完整性和對招標文件的響應程度進行審查，以確定是否對招標文件的實質性要求作出響應。"
從上述的條款中，似乎對供應商的資格審查權利完全在項目評標委員會的手中。對此采購人再三表示出疑慮：僅僅憑開、評標現(xiàn)場的短暫評審，評標委員會能否有效察覺或辨別出投標人是否虛假或夸大了投標響應。
在此種情況下，鎮(zhèn)江采購中心工作人員再次查閱財政部第18號令的有關規(guī)定，發(fā)現(xiàn)其中的有關評審條款，多次出現(xiàn)一個很明確的名詞，即："投標文件"。"投標文件"這個名詞的反復出現(xiàn)，令其豁然開朗：我們誤解多年的"投標人的資格性及符合性審查權利均屬于項目評標委員會"，其實應是"投標文件里所描述的投標人資格性及符合性審查權利屬于項目評標委員會"，也就是說，僅僅是評標階段的評審權在評標委員會的手中。
一切評標以投標文件所述為依據(jù)，畢竟是紙上談兵，這里面一直隱含著一個致命的缺陷，即：評標委員會對投標人的初審與詳審來源于投標人提供的投標文件，雖然伴隨投標文件可要求投標人攜帶部分原件資料備查，但生產設備、生產能力等難以體現(xiàn)，而僅憑一紙投標文件確實有可能存在虛假承諾和造假。
采購人有供應商資格審查權
如果投標人在投標文件中造假或夸大自身真實資格，在短暫的評標期間，評標委員會能否有足夠的時間和精力全部辨別出真?zhèn)?？對此顯然沒有一個評委敢給出肯定的回答。正是這樣，采購人的疑慮確實有一定道理，集采機構理應幫其解決。
再來查考《政府采購法》第二十三條的規(guī)定："采購人可以要求參加政府采購的供應商提供有關資質證明文件和業(yè)績情況，并根據(jù)本法規(guī)定的供應商條件和采購項目對供應商的特定要求，對供應商的資格進行審查。"其中的"可以"兩字，毋庸置疑就是說采購人是擁有對供應商的資格審查權的。對于小型或技術簡單的采購項目，采購人自覺不需要審查時完全可以放棄，但對于新穎、重大且復雜的采購項目，出于謹慎原則，采購人可以運用資格審查權。
在實際政府采購活動中，正是因為《政府采購法》及其他相關法律法規(guī)中，沒有明確采購人對供應商行使審查權的具體時間和具體形式，而導致了原本屬于采購人的這項審查權得不到有效行使。
現(xiàn)在需要解決的問題是：采購人對供應商的資格審查應以何種方式又在何時進行比較恰當？
資格復審是資格審查的種類之一
在政府采購領域里，對供應商的資格審查一般有兩種形式，即資格預審和資格后審。
資格預審是指采用邀請招標方式采購時，招標人通過發(fā)布招標資格預審公告，向不特定的潛在投標人發(fā)出投標邀請，并組織招標資格審查委員會，按照招標資格預審公告和資格預審文件確定的資格預審條件、標準和方法對投標申請人進行評審。確定合格的投標人后，隨機抽取其中三家（或以上）邀請其參加投標。其優(yōu)點是可以降低社會成本、減少評標階段的工作量、縮短評標時間；缺點是延長了招、投標過程，增加了招、投標雙方資格預審的費用、支出。
資格后審是指采用公開招標方式采購時，評標委員會在開標后的初步評審階段，根據(jù)招標文件規(guī)定的投標資格條件對投標人進行的評審，投標資格評審合格的投標文件才能進入詳細評審。其優(yōu)點是縮短了招、投標過程，避免了招、投標雙方資格預審的工作環(huán)節(jié)和費用支出，有利于擴大和增強投標的競爭性；缺點是在投標人過多時，會增加社會成本和評標工作量。
上述兩種資格審查方式，由于邀請招標本身這種采購方式在政府采購工作中很少使用，故資格預審亦使用較少。而作為政府采購的主要采購方式--公開招標，通常采用資格后審的方式。在實際工作中，由于資格后審的對象建立在投標人提供的投標文件上，這的確給某些心存僥幸、弄虛作假的投標人提供了可乘之機。
鎮(zhèn)江市水政監(jiān)察執(zhí)法艇項目的采購，是鎮(zhèn)江采購中心第一個船舶類采購項目，而且也是一個重大且技術復雜的項目，各方的關注都比較強。面對這樣的新項目，該中心的操作越加謹慎，并最終醞釀出一個新的資格審查方式，即"資格復審"。
根據(jù)《政府采購法》第二十三條"采購人可以要求參加政府采購的供應商提供……并根據(jù)本法……對供應商的資格進行審查"的規(guī)定，該中心在新設的資格復審環(huán)節(jié)中，把對預中標人的資格復審權交給了采購人。
至此，在鎮(zhèn)江市水政監(jiān)察執(zhí)法艇采購項目上，誕生并運用了第三種資格審查方式--資格復審。資格復審的運用，改變了以往不管什么項目，都僅憑一紙投標文件"定終身"的傳統(tǒng)定標模式。在某些新穎、重大和復雜的項目上，完全可以利用資格復審這個環(huán)節(jié)，在定標前變被動為主動，有效地提前防止或糾正某些因虛假材料而導致的誤評誤判。
資格復審環(huán)節(jié)設在評標后、定標前
資格復審的時間定為評標后、定標前的依據(jù)如下：
一是財政部第18號令第五十九條，"采購代理機構應當在評標結束后五個工作日內將評標報告送采購人。采購人應當在收到評標報告后五個工作日內，按照評標報告中推薦的中標候選供應商順序確定中標供應商……"
二是第六十條規(guī)定的"中標供應商因不可抗力或者自身原因不能履行政府采購合同的，采購人可以與排位在中標供應商之后第一位的中標候選供應商簽訂政府采購合同，以此類推。"
根據(jù)第五十九條可以推定，采購人最遲定標時間是評標結束后十個工作日。把資格復審的時間定在與評標結果公示期同步，其原因是：結果公示期根據(jù)有關規(guī)定為七個工作日，低于采購人最長定標時間；常規(guī)項目的中標人均是一名供應商，采購人在結果公示期內完全有足夠的時間完成對他的資格復審；與結果公示期同步，無須延長整個招標采購期間，可以滿足采購人對采購時效的要求。
同時，上述兩個條款也是啟用"資格復審"這個程序的有力依據(jù)之一：第五十九條給了采購人五個工作日定標時間，如果采購人真的只需簡單地按照評標報告中推薦的中標候選供應商順序來確定中標供應商，那么采購人還需要五個工作日來定標嗎？或許半天就足夠完成對評標報告的瀏覽并拍板定標。
根據(jù)《政府采購法》中的第二十三條，再結合財政部第18號令中第五十九條和第六十條的相關規(guī)定，如果排名第一的投標人被采購人在定標前被發(fā)現(xiàn)弄虛作假，只要采購人提供的證據(jù)真實合法有效，采購人應可依據(jù)事實，將其視為因自身原因不能履行政府采購合同，并采取下一步行動。
成 效 資格復審獲效率、效益雙豐收
雖然水政監(jiān)察執(zhí)法艇項目在采購過程中所做的溝通、調查、研究等工作很多，但采購過程干凈利落，毫不拖沓且成效喜人。
2009年4月6日，鎮(zhèn)江市水政監(jiān)察支隊水政監(jiān)察執(zhí)法艇采購項目舉行開、評標會議，根據(jù)當天的評標結果，綜合得分排名第一的是常州交運集團有限公司。該投標人恰恰是采購人前期從未接觸和了解的供應商。
于是，采購人在評標結果公示期內啟動了資格復審這個環(huán)節(jié)，自行組建考察組對該預中標人進行了細致、全面的實地考察。根據(jù)項目招標文件及預中標人的投標文件，采購人對常州交運集團有限公司的資格實地審查結果是符合投標人資格及項目特定要求，其實力、規(guī)模、成功案例等也正如投標文件中所描述。結果公示期結束后，采購人正式與其簽訂了監(jiān)察執(zhí)法艇建造合同。
至此，雖然水政監(jiān)察執(zhí)法艇項目在采購過程中所做的溝通、調查、研究等工作很多，但采購過程干凈利落，毫不拖沓。整個采購周期安排合理緊湊，不僅為采購人節(jié)約了資金（項目預算440萬元，中標價398.6萬元），而且為采購人挑選出了優(yōu)秀的船舶建造商。同時，該項目的采購過程和結果均得到了各方好評。
至今，該艇已正式投入運行兩年，所有合同款項也于2012年5月10日支付完畢。這艘由鎮(zhèn)江采購中心負責采購的性能超群、裝備精良的水政監(jiān)察執(zhí)法艇，有效解決了鎮(zhèn)江市水政執(zhí)法中掣肘的因素，尤其是切實解決了該市在打擊長江非法采砂活動中對非法采砂船只"羈押難、運送難"的問題，提高了該市水行政執(zhí)法裝備水平和執(zhí)法能力。
此后，鎮(zhèn)江采購中心還運用資格復審環(huán)節(jié)進行了城市道路衛(wèi)生作業(yè)等多個復雜項目的采購活動，都取得了良好成效。
限 制 資格復審不宜大規(guī)模運用
資格復審不宜在全部或大面積的政府采購項目上使用，在普通項目上沒有必要增加這一環(huán)節(jié)。
依托上述項目的采購，鎮(zhèn)江采購中心在合理聽取采購人對項目的要求和期待的同時，積極創(chuàng)新政府采購工作思路，以合法和規(guī)范為操作核心，改進工作中固有的模式，積極謀劃新措施、新方法，使得合法、規(guī)范與創(chuàng)新在政府采購工作中相輔相成。在已使用資格復審環(huán)節(jié)的所有項目上，不僅增強了采購人對采購結果的信心，而且基本杜絕了競標供應商的虛假應標，真正將規(guī)范、科學、細致做到實處。
當然，運用資格復審是有一定適用范圍的。資格復審不應該在全部或大面積的政府采購項目上使用。在普通項目上沒有必要增加這一環(huán)節(jié)，如購買一臺電腦等，還要提出去生產廠家去審查，就多此一舉了。同時，在使用這個環(huán)節(jié)時也應注意，在資格復審環(huán)節(jié)，采購人不得以任何與履行合同的資格和能力無關的理由拒絕與中標人簽訂合同。
應該說，鎮(zhèn)江采購中心提出并試運用資格復審這個環(huán)節(jié)，更多的用意是督促投標人以謹慎的態(tài)度制作投標文件，保證其具有履行項目的資格和能力，并將其資格和能力在投標文件中真實體現(xiàn)出來，而不要因造假而自毀信譽，將自己列入不誠信的供應商之列。同時，這一環(huán)節(jié)的啟用也確實給采購人在采購前吃下一顆"定心丸"，有利于后續(xù)工作的推進。
值得注意的是，鎮(zhèn)江采購中心提出并使用資格復審這個環(huán)節(jié)主要依據(jù)的法律法規(guī)是《政府采購法》和財政部第18號令，并不是離開法律隨意創(chuàng)新。政府采購中任何一個新方法、新舉措的提出并實施，一定要尋求適用的法律法規(guī)的支持，從而確保政府采購全過程有法可依，讓政府采購活動在合法有序的環(huán)境下進行。
來源： 政府采購信息報
