——無錫市政府購買公共服務(wù)改革運(yùn)行機(jī)制研究
■ 江蘇省無錫市財(cái)政局課題研究組
從2006年起，無錫市開始推行政府購買公共服務(wù)改革，并在改革過程中結(jié)合了績效管理、國庫集中支付等工作要求。政府購買服務(wù)改革試點(diǎn)以來，取得了一定的成效，提高了公共服務(wù)質(zhì)量，整合了社會(huì)各類資源，推動(dòng)了公共服務(wù)市場化，提升了資金管理使用效率，但也存在一些問題。比如，缺乏完善的政府購買服務(wù)項(xiàng)目選擇機(jī)制、政府購買服務(wù)市場化導(dǎo)向不清晰、缺乏規(guī)范嚴(yán)密的操作管理制度、政府購買服務(wù)項(xiàng)目與財(cái)政資金管理銜接不暢等問題影響了政府購買服務(wù)應(yīng)有功能的發(fā)揮。
為進(jìn)一步深化政府購買服務(wù)改革，無錫市財(cái)政局課題研究組結(jié)合無錫市改革實(shí)際，對政府購買服務(wù)進(jìn)行了全面調(diào)研，并形成了課題報(bào)告。本文為該報(bào)告的建議部分。
——引子
范圍界定
1．范圍界定的基本原則
（1）項(xiàng)目具有公共性。公共性是指納入政府購買范疇的公共服務(wù)屬于市場失靈的領(lǐng)域，這些公共服務(wù)在消費(fèi)上具有非競爭性和非排他性特征，只有通過政府公共提供，才能滿足社會(huì)的公共需要。
?。?）項(xiàng)目具有服務(wù)性。服務(wù)性是指納入政府購買范疇的公共服務(wù)應(yīng)屬于支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的社會(huì)服務(wù)支持系統(tǒng)中的公共服務(wù)。
?。?）項(xiàng)目具有公益性。公益性是指納入政府購買范疇的項(xiàng)目是以社會(huì)效益為主的，屬于社會(huì)公共福利的公共服務(wù)項(xiàng)目，其受益對象是全體社會(huì)公眾，舉辦這類項(xiàng)目符合社會(huì)的公共利益，是政府必須承擔(dān)的責(zé)任。
（4）項(xiàng)目具有非營利性。非營利性是指納入政府購買范疇的公共服務(wù)項(xiàng)目不以營利為目的，借助政府購買這種市場化的方式，在公共服務(wù)領(lǐng)域中，形成充分競爭的選擇機(jī)制，更好地提高公共服務(wù)的提供效率和財(cái)政資源配置和使用的效益。
2．具體項(xiàng)目選擇的標(biāo)準(zhǔn)
根據(jù)上述原則，結(jié)合無錫市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況，按照關(guān)注民生、體現(xiàn)公平、兼顧效率以及先易后難、以點(diǎn)帶面、逐步推開的工作思路，建議根據(jù)以下6個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)選擇近期政府購買服務(wù)項(xiàng)目：相關(guān)工作納入市委市政府年度重點(diǎn)工作目標(biāo)（即“標(biāo)桿”）；直接提供公共服務(wù)不在相關(guān)政府職能部門職責(zé)范圍內(nèi)；該領(lǐng)域已具備成熟的服務(wù)供應(yīng)市場，形成充分競爭；該領(lǐng)域事業(yè)單位已基本完成改制；政府購買服務(wù)資金必須納入年度預(yù)算編制范圍；預(yù)算編制時(shí)，主管部門已對擬實(shí)施政府購買服務(wù)項(xiàng)目提出具體的績效目標(biāo)和量化考核指標(biāo)。
根據(jù)上述原則和標(biāo)準(zhǔn)，建議將近期政府購買公共服務(wù)的推廣面主要集中在社會(huì)工作服務(wù)、環(huán)衛(wèi)保潔服務(wù)、城市基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)、公共文化服務(wù)等領(lǐng)域。
部門職責(zé)分工
1.市公共財(cái)政體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組職責(zé)
政府購買公共服務(wù)由市公共財(cái)政體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭組織部署、協(xié)調(diào)。其主要職責(zé)是：負(fù)責(zé)審定政府購買公共服務(wù)實(shí)施范圍和年度項(xiàng)目計(jì)劃；制定政府購買公共服務(wù)的各項(xiàng)具體制度和管理辦法；決定政府購買服務(wù)的總體流程；督促有關(guān)行政職能部門按規(guī)定及時(shí)實(shí)施政府購買公共服務(wù)工作；協(xié)調(diào)公共服務(wù)購買過程中的各部門關(guān)系等。
2．財(cái)政部門職責(zé)
在政府購買公共服務(wù)中，財(cái)政部門的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)按照市公共財(cái)政體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組的要求，開展具體工作，強(qiáng)化政府購買公共服務(wù)的預(yù)算管理，保障政府購買公共服務(wù)的資金供給，推動(dòng)主管部門的服務(wù)購買行為及績效評估工作。具體包括：審核匯總并編制政府購買公共服務(wù)年度項(xiàng)目、資金計(jì)劃，并納入年度預(yù)算；結(jié)合績效預(yù)算管理要求，在編制年度預(yù)算過程中，審核和確定年度政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目的績效目標(biāo)、購買方式和考評辦法；根據(jù)財(cái)政資金管理要求，規(guī)范購買資金管理，簡化資金撥付流程，保證資金足額、按時(shí)撥付；配合相關(guān)部門實(shí)施政府購買服務(wù)項(xiàng)目的監(jiān)督檢查與績效評估。
3．主管部門職責(zé)
政府購買公共服務(wù)中，主管部門的職責(zé)主要是對政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督管理，組織實(shí)施具體購買活動(dòng)。要對政府購買公共服務(wù)的具體項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)研，測算服務(wù)成本，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃服務(wù)總量，細(xì)化購買流程，分項(xiàng)制定政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施方案，報(bào)市公共財(cái)政體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組審查批準(zhǔn)，并根據(jù)方案組織實(shí)施購買；要建立項(xiàng)目評審制度，對政府所購買的公共服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督考察，組織、監(jiān)督項(xiàng)目單位按時(shí)、保質(zhì)、保量地提供公共服務(wù)，會(huì)同有關(guān)部門對所監(jiān)管單位進(jìn)行績效考核。具體包括：
?。?）貫徹執(zhí)行政府購買公共服務(wù)的各項(xiàng)制度和管理辦法；
?。?）根據(jù)政府購買服務(wù)的范圍原則和項(xiàng)目選擇標(biāo)準(zhǔn)，提出年度購買服務(wù)項(xiàng)目計(jì)劃，報(bào)市財(cái)政部門審核匯總；
?。?）提出年度購買服務(wù)項(xiàng)目計(jì)劃對應(yīng)的資金計(jì)劃，提出資金安排建議，報(bào)市財(cái)政部門審核匯總；
?。?）提出政府購買服務(wù)項(xiàng)目的具體績效目標(biāo)和量化考核指標(biāo)；
?。?）制定本部門購買公共服務(wù)的具體操作方案；
?。?）監(jiān)督管理政府購買項(xiàng)目的實(shí)施；
（7）會(huì)同相關(guān)部門組織實(shí)施政府購買服務(wù)項(xiàng)目的績效評估。
4．市編委職責(zé)
市編委要根據(jù)行政管理體制改革的總體方向和公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展的客觀情況，不斷調(diào)整完善市屬事業(yè)單位的分類改革辦法，調(diào)整和完善政府行政職能部門的職能職責(zé)，并相應(yīng)修訂部門“三定”方案。
5．審計(jì)部門職責(zé)
市審計(jì)局要把政府購買服務(wù)資金管理、支付、使用、效益等全面納入審計(jì)范圍，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，提出改進(jìn)建議，以促進(jìn)財(cái)政資金使用效益的提高。
6．項(xiàng)目單位職責(zé)
項(xiàng)目單位根據(jù)政府購買服務(wù)方案或協(xié)議，具體承擔(dān)提供相應(yīng)公共服務(wù)的職責(zé)，加強(qiáng)內(nèi)部管理，不斷提高管理和服務(wù)水平，提高服務(wù)效率和質(zhì)量，具體包括：執(zhí)行政府購買公共服務(wù)的相關(guān)制度和管理辦法；履行政府購買公共服務(wù)合同和協(xié)議；確保政府公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量；配合財(cái)政與主管部門的監(jiān)督和檢查。
購買服務(wù)的方式
根據(jù)政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目的不同特點(diǎn)，可選擇不同的購買方式，具體包括政府采購、定額補(bǔ)助和憑單3種。
1．政府采購。政府采購主要采用公開招投標(biāo)形式進(jìn)行，符合政府采購相關(guān)規(guī)定的，經(jīng)審批后可采用邀請招標(biāo)或競爭性談判的方式進(jìn)行。公開招標(biāo)的方式是由購買方確定需購買公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，向社會(huì)公開招標(biāo)，中標(biāo)單位與購買方簽訂政府購買服務(wù)合同，中標(biāo)單位在合同許可的范圍內(nèi)自由配置可支配資源，并按合同提供公共服務(wù)。
2.定額補(bǔ)助。政府在不增加固定資產(chǎn)投入的前提下，根據(jù)企業(yè)或民間社會(huì)組織提供特定公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按一定標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼，從而鼓勵(lì)企業(yè)或者民間社會(huì)組織提供公共服務(wù)。
3．憑單。政府向符合規(guī)定條件的公共服務(wù)對象發(fā)放憑單，由公共服務(wù)的消費(fèi)者選擇服務(wù)提供方，并向服務(wù)提供方交付憑單，服務(wù)提供方持憑單向主管部門要求兌現(xiàn)一定數(shù)量的資金。這種方式主要適用于具有特定消費(fèi)人群且服務(wù)群體較為分散、需求量大、服務(wù)提供方數(shù)量眾多的項(xiàng)目。
服務(wù)定價(jià)
政府購買服務(wù)涉及的項(xiàng)目多，不同項(xiàng)目的成本構(gòu)成比較復(fù)雜，而且有的成本可以量化，有的則不能夠直接量化。因此，對于具體的項(xiàng)目成本核算，可考慮借助專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)的力量，進(jìn)行精確的成本核算。在核算當(dāng)中，應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平、生活水平、居民收入狀況、財(cái)政支付能力等各項(xiàng)因素進(jìn)行綜合定價(jià)。
1．定價(jià)基本原則
在具體定價(jià)過程中，可以采取分類分級定價(jià)策略，遵循以下基本原則：
?。?）不以盈利為目標(biāo)，重在保護(hù)消費(fèi)者的利益；
?。?）發(fā)揮價(jià)格機(jī)制的作用，重在引導(dǎo)公共服務(wù)健康發(fā)展；
（3）適當(dāng)維護(hù)公共服務(wù)供應(yīng)者的利益，以損益平衡或微利為標(biāo)準(zhǔn)；
?。?）公共服務(wù)的購買總價(jià)應(yīng)在地方財(cái)力可承受范圍內(nèi)，通過政府年度預(yù)算加以控制。
2．具體定價(jià)方法
（1）全額補(bǔ)貼法。以服務(wù)項(xiàng)目的勞務(wù)成本為依據(jù)確定購買公共服務(wù)的價(jià)格，公共服務(wù)的勞務(wù)成本全部納入政府預(yù)算，由財(cái)政給予全額補(bǔ)貼。主要適用于社會(huì)福利性公共服務(wù)項(xiàng)目，如太湖閘站管理等。
購買價(jià)格＝人員基本工資＋材料消耗費(fèi)用＋社會(huì)保障費(fèi)用
（2）差額補(bǔ)貼法。由政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平、基本生活水平狀況進(jìn)行差額補(bǔ)貼。主要適用于政府鼓勵(lì)企業(yè)單位參與公共服務(wù)領(lǐng)域基本建設(shè)、且提供公共服務(wù)過程中的成本難以全面準(zhǔn)確核算的項(xiàng)目。如社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等。
購買價(jià)格＝同業(yè)價(jià)格×服務(wù)數(shù)量
?。?）平均成本法。即購買價(jià)格與平均成本相等，財(cái)務(wù)收支相抵，損益平衡。主要適用于政府不擅長或?yàn)橥瓿稍摲?wù)必須專門負(fù)擔(dān)人員經(jīng)費(fèi)從而導(dǎo)致效率低下的專門服務(wù)項(xiàng)目，如公益性場館的物業(yè)管理等。
購買價(jià)格＝該服務(wù)的社會(huì)平均單價(jià)×服務(wù)數(shù)量
（4）微利法。即根據(jù)社會(huì)平均成本加上經(jīng)營者的合理收益來確定，使公共服務(wù)供應(yīng)者能獲得微利。主要適用于同類公共服務(wù)的供應(yīng)主體較多、已存在充分競爭的市場，且專業(yè)性較強(qiáng)、技術(shù)含量較高的項(xiàng)目，如園林綠化等。
購買價(jià)格＝（成本+利潤）×服務(wù)數(shù)量
管理與評估
1．強(qiáng)化績效目標(biāo)管理。政府購買服務(wù)要圍繞公共服務(wù)績效目標(biāo)的制訂、服務(wù)提供、日常監(jiān)管和績效考評等環(huán)節(jié)實(shí)施全過程的績效目標(biāo)管理。政府購買服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施前，主管部門應(yīng)制定詳細(xì)、可量化的績效目標(biāo)，并采取切實(shí)措施分解落實(shí)，建立跟蹤和分析制度，在服務(wù)的提供過程中進(jìn)行全面及時(shí)的監(jiān)控；在一個(gè)服務(wù)周期結(jié)束后，會(huì)同相關(guān)部門對績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、服務(wù)質(zhì)量、數(shù)量、態(tài)度、協(xié)作狀況等進(jìn)行綜合考核評價(jià)。
2．強(qiáng)化績效預(yù)算管理。政府購買服務(wù)資金計(jì)劃應(yīng)在編制年度政府預(yù)算時(shí)通盤考慮，按照政府預(yù)算編制績效管理改革的要求，對政府購買服務(wù)資金使用實(shí)行嚴(yán)格的績效考評，并將績效考評結(jié)果與今后主管部門的經(jīng)費(fèi)安排掛鉤。
3．強(qiáng)化購買資金管理。政府購買服務(wù)資金全部納入年度預(yù)算，嚴(yán)格按照相關(guān)財(cái)政資金管理辦法執(zhí)行，資金撥付與績效考評結(jié)果掛鉤，逐步實(shí)行國庫集中支付。對已實(shí)行政府購買服務(wù)并落實(shí)了購買服務(wù)資金的，政府年度預(yù)算中不應(yīng)再另行安排用于直接提供該項(xiàng)公共服務(wù)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，政府主管部門實(shí)施相關(guān)領(lǐng)域公共服務(wù)監(jiān)管屬于部門法定職責(zé)，納入正常工作經(jīng)費(fèi)，通過部門預(yù)算解決。
來源：中國政府采購報(bào)
