編者按 9月5日本報(bào)四版刊出《"惠州模式"引發(fā)思考 以采購中心為基礎(chǔ)組建公共資源交易中心？》一文，文中提出，廣東惠州以政府采購中心為主導(dǎo)建立公共資源交易中心的做法是深思熟慮之后的一種理性決策。文章認(rèn)為，依法行政是現(xiàn)代政府的核心要求，從法律角度看，政府采購是依托《政府采購法》進(jìn)行的基本行政方式，土地、礦產(chǎn)、工程、產(chǎn)權(quán)等交易行為，則是《政府采購法》出臺以前政府一般行政職能的附屬職能。在《政府采購法》頒布以后，政府采購作為政府職能中的一項(xiàng)基本職能得以確立，以前的附屬職能應(yīng)當(dāng)向基本職能靠攏。
文章刊登后，引起了業(yè)內(nèi)的廣泛關(guān)注。廣西壯族自治區(qū)政府采購中心法律顧問沈德能律師還撰文詳細(xì)分析了自己的看法。沈德能認(rèn)為，惠州市把政府采購、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)交易、建設(shè)工程招投標(biāo)交易、產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)集中并以政府采購中心為基礎(chǔ)組建公共資源交易中心（即"惠州模式"）是值得肯定的一種方式，有諸多益處。但他同時認(rèn)為，"惠州模式"仍存在諸多值得改進(jìn)的地方，比如管理機(jī)構(gòu)應(yīng)依法設(shè)置在財(cái)政部門，內(nèi)部交易模式需要進(jìn)一步整合等。今刊登該文，以期進(jìn)一步推動相關(guān)討論。參與討論的讀者請將稿件電郵至 gp_theory@163.com。
依托采購中心組建交易機(jī)構(gòu) "惠州模式"值得肯定
此模式下，政府采購"管采分離"和"采用分離"的相互制衡機(jī)制可以更好地運(yùn)用到公共資源交易中。
"惠州模式"的交易和監(jiān)管
為了加強(qiáng)公共資源管理，今年6月底，廣東省惠州市政府采購中心正式更名為公共資源交易中心?；葜菔泄操Y源交易中心成立后，將該市原土地與礦業(yè)交易中心、建設(shè)工程交易中心、產(chǎn)權(quán)交易所3家單位納入其中，依法開展政府采購、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)交易、建設(shè)工程招投標(biāo)交易、產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)，并負(fù)責(zé)制定各項(xiàng)業(yè)務(wù)操作規(guī)程和行業(yè)交易規(guī)范。
惠州還按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既互相制約又相互協(xié)調(diào)的要求，建立了"’一委’宏觀決策、’一辦’日常協(xié)調(diào)、’一中心’具體操作、各方聯(lián)合監(jiān)督"的新模式：成立高級別的公共資源交易管理委員會，由市長委主任，履行公共資源交易的決策權(quán)；公共資源交易管理委員會辦公室設(shè)在市發(fā)展和改革局，只作為日常協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不作實(shí)體化運(yùn)作，不會與職能監(jiān)管部門產(chǎn)生職責(zé)交叉，不與公共資源交易中心形成事實(shí)上的隸屬關(guān)系；公共資源交易中心直屬于政府，不隸屬于任何部門，主要從事公共資源交易的具體操作。各行業(yè)主管、監(jiān)管部門不從事公共資源交易過程的具體操作，工作重心是履行審批、監(jiān)管等法定職責(zé)。
"惠州模式"仍需完善
把公共資源的各項(xiàng)交易集中到一個單位來辦理是近年來公共資源交易改革的方向，但改革的方式各地則有不同。惠州市把政府采購、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)交易、建設(shè)工程招投標(biāo)交易、產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)集中并以政府采購中心為基礎(chǔ)組建公共資源交易中心（即"惠州模式"）是值得肯定的一種方式。應(yīng)當(dāng)說在依法成立的政府采購中心的基礎(chǔ)上集合各種公共資源交易有諸多的好處，如借助政府采購中心公開、公平、公正的陽光作業(yè)為基礎(chǔ)，更好地推進(jìn)公共資源交易公開透明；更好地節(jié)約交易成本，提高交易效率；政府采購"管采分離"和"采用分離"的相互制衡制度可以更好地運(yùn)用到公共資源交易中；等等。
惠州市建立的"’一委’宏觀決策、’一辦’日常協(xié)調(diào)、’一中心’具體操作、各方聯(lián)合監(jiān)督"的新模式也是當(dāng)前我國公共資源交易監(jiān)管中常見的方式，在各地實(shí)踐中也取得了一定的成效。
但筆者認(rèn)為"惠州模式"仍然需要進(jìn)一步改革和完善。
改革監(jiān)管方式 在財(cái)政部門設(shè)統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)
根據(jù)法律規(guī)定和公共資源交易的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，應(yīng)在財(cái)政部門設(shè)立統(tǒng)一的公共資源交易監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
"惠州模式"中監(jiān)管改革不到位
惠州市建立了委、辦、中心和相關(guān)監(jiān)管部門各司其職、各負(fù)其責(zé)的機(jī)制，把公共資源交易管理委員會辦公室設(shè)在市發(fā)展和改革局，其他行政監(jiān)管部門仍然履行監(jiān)管職責(zé)。筆者認(rèn)為此種監(jiān)管機(jī)制仍然有不足之處，只是對現(xiàn)有采購招標(biāo)分散監(jiān)管方式的稍微改良，并不是真正的改革。原因如下：
這種機(jī)制不是按照公共資源交易的性質(zhì)來設(shè)置監(jiān)管部門，而是沿用招標(biāo)投標(biāo)中長期實(shí)行的發(fā)展和改革部門協(xié)調(diào)，其他職能部門分工監(jiān)管的方式，并將其擴(kuò)展到目前由財(cái)政部門負(fù)責(zé)監(jiān)管的政府采購領(lǐng)域。這種方式實(shí)質(zhì)上仍然是分散監(jiān)管，公共資源交易中多頭管理、權(quán)利分散，資源浪費(fèi)、管理成本較高等問題并沒有得到解決。這種機(jī)制安排下，公共資源交易管理分散在多個部門，出于對自身既得利益的考慮，各個管理部門都設(shè)有自己的規(guī)定和辦法，分別建立管理體系，在辦公場所建設(shè)、硬件設(shè)備購置、人員配備等諸多方面存在雷同、重復(fù)現(xiàn)象，造成了人力、物力和財(cái)力的巨大浪費(fèi)。
目前，我國公共資源交易與監(jiān)管大致有以下三種模式：其一，集中交易與行業(yè)監(jiān)督相結(jié)合模式。此模式下，由政府規(guī)定可交易公共資源必須集中在統(tǒng)一的交易場所公開交易，各行業(yè)行政監(jiān)管職能部門不得組織交易，但應(yīng)當(dāng)分別依法設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，進(jìn)駐統(tǒng)一的交易場所，實(shí)行行業(yè)全程監(jiān)督，紀(jì)檢監(jiān)察部門仍實(shí)施交易監(jiān)察職能。其二，集中交易與集中監(jiān)管相結(jié)合模式。由政府設(shè)立公共資源交易監(jiān)督機(jī)構(gòu)，各行業(yè)行政監(jiān)管職能部門不再行使交易組織職能，也不再行使交易監(jiān)督職能，但根據(jù)政府的要求向交易監(jiān)督機(jī)構(gòu)授權(quán)，由該統(tǒng)一的交易監(jiān)督機(jī)構(gòu)對集中交易機(jī)構(gòu)組織的交易活動實(shí)施全程監(jiān)督，監(jiān)察部門仍實(shí)施交易監(jiān)察職能。其三，行業(yè)交易與集中監(jiān)管相結(jié)合模式。政府設(shè)在監(jiān)管職能部門的交易機(jī)構(gòu)進(jìn)駐統(tǒng)一的交易場所，分別按職責(zé)組織公共資源的交易。同時設(shè)立統(tǒng)一的公共資源集中交易監(jiān)督機(jī)構(gòu)，根據(jù)政府的授權(quán)由集中交易監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)督，政府監(jiān)察部門仍實(shí)施交易監(jiān)察職能。
筆者認(rèn)為，以政府采購中心為基礎(chǔ)設(shè)立公共資源交易中心的"惠州模式"是集中交易模式，對于公共資源的集中交易應(yīng)當(dāng)實(shí)行集中監(jiān)管，其監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立可以有兩個方案。
財(cái)政部門統(tǒng)一監(jiān)管合理合法
進(jìn)一步改革的首選方案：在財(cái)政部門設(shè)立統(tǒng)一的公共資源交易監(jiān)管機(jī)構(gòu)
根據(jù)公共資源交易的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，應(yīng)在財(cái)政部門設(shè)立統(tǒng)一的公共資源交易監(jiān)管機(jī)構(gòu)。公共資源交易無非包含采購和出讓兩大業(yè)務(wù)，采購是通過財(cái)政資金支出購買所需的貨物、服務(wù)和工程，出讓是通過賣出公共資源而增加財(cái)政收入。財(cái)政資金的支出和財(cái)政資金的收入都是財(cái)政部門的當(dāng)然監(jiān)管范圍。
"惠州模式"是以政府采購中心為基礎(chǔ)設(shè)立公共資源交易中心，按照《政府采購法》的規(guī)定政府采購的監(jiān)管部門已經(jīng)設(shè)立在財(cái)政部門。經(jīng)過多年的運(yùn)作，政府采購的監(jiān)管在制度建設(shè)、業(yè)務(wù)流程、人員素質(zhì)等方面完全可以適應(yīng)公共資源交易的監(jiān)管。只要與其他監(jiān)管部門在人員和業(yè)務(wù)上稍加整合，就能很快適應(yīng)需要。
在財(cái)政部門設(shè)立統(tǒng)一的公共資源交易監(jiān)管機(jī)構(gòu)有法律依據(jù)。《政府采購法》明確規(guī)定財(cái)政部門是政府采購監(jiān)管部門?！丁凑袠?biāo)投標(biāo)法〉實(shí)施條例》第四條規(guī)定："縣級以上地方人民政府對其所屬部門有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)督職責(zé)分工另有規(guī)定的，從其規(guī)定。財(cái)政部門依法對實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)的政府采購工程建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和政府采購政策執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督。"上述規(guī)定已經(jīng)為公共資源交易當(dāng)中的招投標(biāo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)集合到財(cái)政部門提供了法律依據(jù)，無須再通過政府部門間的授權(quán)來解決監(jiān)管權(quán)力集中的問題。
行政監(jiān)管權(quán)力相對集中是當(dāng)前行政管理體制改革的方向（即大部制改革），在財(cái)政部門設(shè)立統(tǒng)一的公共資源交易監(jiān)管機(jī)構(gòu)符合行政管理體制改革的要求。既然公共資源交易招投標(biāo)的監(jiān)管權(quán)力依法可以集中，其他公共資源交易行為的監(jiān)管權(quán)力按理也可以集中。因此，把同屬于財(cái)政監(jiān)管職權(quán)范圍內(nèi)的公共財(cái)政采購（財(cái)政支出）和公共資源出讓（財(cái)政收入）的監(jiān)管集合到財(cái)政部門是順理成章的事情，能更好地發(fā)揮集中監(jiān)管的優(yōu)勢，避免前述分散監(jiān)管的弊端。
獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)是改革次選方案
改革的次選方案，是由政府設(shè)立獨(dú)立的行政部門，專門對公共資源交易實(shí)施監(jiān)管。各地現(xiàn)有的公共資源交易監(jiān)督管理局、招標(biāo)投標(biāo)管理局等在某種程度上就是此方案的實(shí)踐?！丁凑袠?biāo)投標(biāo)法〉實(shí)施條例》第四條和當(dāng)前大部制的行政管理改革政策導(dǎo)向也為設(shè)立獨(dú)立的公共資源交易監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供了依據(jù)，也避免了分散監(jiān)管的弊端。但相比較而言，以政府采購中心設(shè)立公共資源交易中心的"惠州模式"，如果把監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)在財(cái)政部門則更具優(yōu)勢。
由交易中心直接操作工程招投標(biāo)
代理納入集中采購目錄的建設(shè)工程招投標(biāo)是交易中心這一新政府集中采購機(jī)構(gòu)的職責(zé)和任務(wù)。
惠州市公共資源交易中心的交易模式是混合制的，既有自己直接操作辦理業(yè)務(wù)的，如政府采購、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)交易、產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)；也有提供交易場所和交易服務(wù)但不操作辦理業(yè)務(wù)的，如建設(shè)工程招投標(biāo)交易，就只"為工程承包交易各方主體提供規(guī)范的交易場所和見證等配套服務(wù)；負(fù)責(zé)工程交易信息的收集與發(fā)布；負(fù)責(zé)對投標(biāo)人的和中介機(jī)構(gòu)企業(yè)資質(zhì)及相關(guān)從業(yè)人員信息的進(jìn)場登記工作；負(fù)責(zé)對進(jìn)場交易項(xiàng)目資料的核驗(yàn)工作；負(fù)責(zé)中標(biāo)通知書的辦理和發(fā)放工作"等。
改革建議：建設(shè)工程招投標(biāo)全部由交易中心操作辦理。理由如下：
公共財(cái)政下的建設(shè)工程招投標(biāo)是政府采購的一部分，依法應(yīng)按照政府采購來操作。《政府采購法》第二條規(guī)定：本法所稱政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。本法所稱工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等。
代理納入集中采購目錄的建設(shè)工程招投標(biāo)是政府集中采購機(jī)構(gòu)的職責(zé)和任務(wù)?！墩少彿ā返谑藯l規(guī)定：采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目，必須委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購。以政府集中采購機(jī)構(gòu)（政府采購中心）為主組建的惠州市公共資源交易中心繼承了采購中心的集采機(jī)構(gòu)地位，依法要接受采購人的委托操作辦理納入集中采購目錄的建設(shè)工程招投標(biāo)業(yè)務(wù)。把納入集中采購目錄的建設(shè)工程招投標(biāo)交易交由社會中介機(jī)構(gòu)代理，而交易中心只提供場地和相關(guān)服務(wù)是違反《政府采購法》的失職行為。
現(xiàn)實(shí)中，建設(shè)工程招投標(biāo)交易各方（招標(biāo)人、投標(biāo)人等）并不能在交易中心辦理所有的業(yè)務(wù)，仍需奔忙于各個部門之間，不能實(shí)現(xiàn)組建交易中心以減少交易成本、提供交易效率的目標(biāo)。
我國即將加入的WTO《政府采購協(xié)議》（GPA）規(guī)定，公共財(cái)政下的企業(yè)采購也是政府采購的范圍。我國國有企業(yè)的公共財(cái)政下的采購也必將納入到政府采購之中，依法由政府集中采購機(jī)構(gòu)來代理采購。
按交易方式調(diào)整交易中心內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)
按采購和出讓兩種交易方式整合交易中心業(yè)務(wù)部門，增設(shè)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)。
設(shè)政府采購部和拍賣出讓部
公共資源交易可以按照交易方式分為：采購和出讓（即買入和賣出）兩種。雖然先行的政府采購協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購也有電子反拍，但其不是《拍賣法》規(guī)定的真正意義的拍賣，沒有法律來規(guī)范約束；公共資源的出讓中也有招標(biāo)，但也不是《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的招標(biāo)，所依據(jù)的法律規(guī)范層級太低，效力不高。把不同交易方式的業(yè)務(wù)混合在一個業(yè)務(wù)部門，不利于專業(yè)化和提高效率。
改革建議：把交易業(yè)務(wù)整合為采購方式和出讓方式，并相應(yīng)調(diào)整業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。
根據(jù)采購和出讓的方式把內(nèi)部業(yè)務(wù)部門區(qū)分為政府采購和拍賣出讓兩大部門，凡是需要買入的交易由政府采購部負(fù)責(zé)，按照《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》來操作，內(nèi)部可以再細(xì)分為貨物采購招標(biāo)、服務(wù)采購招標(biāo)和工程采購招標(biāo)；凡是須出讓的交易由拍賣出讓部負(fù)責(zé)，按照《拍賣法》和其他行政法規(guī)來操作，內(nèi)部可以細(xì)分為土地拍賣出讓、產(chǎn)權(quán)拍賣出讓、資產(chǎn)拍賣出讓和其他公共資源拍賣出讓等。
設(shè)交易中心內(nèi)部監(jiān)督部門
惠州市公共資源交易中心業(yè)務(wù)部門只有政府采購部、土地與礦業(yè)交易部、建設(shè)工程交易部和產(chǎn)權(quán)交易部，缺乏內(nèi)部監(jiān)督部門。雖然現(xiàn)有的公共資源交易的業(yè)務(wù)都有相應(yīng)的行政監(jiān)管部門即外部監(jiān)督，但是內(nèi)部監(jiān)督仍然很有必要。一般而言，行政監(jiān)管部門的外部監(jiān)督注重于制定規(guī)則和事后監(jiān)管，業(yè)務(wù)操作的監(jiān)督就必須依靠交易中心內(nèi)設(shè)的監(jiān)督部門，從內(nèi)部業(yè)務(wù)流程到具體業(yè)務(wù)行為進(jìn)行全程監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督共同組成完整的監(jiān)督體系，兩者共同發(fā)力才能發(fā)揮監(jiān)督效力。
擴(kuò)大范圍 公共資源全部進(jìn)場交易
把所有公共資源都集中到交易中心公開交易，應(yīng)當(dāng)是公共資源交易改革的下一步目標(biāo)。
明晰5類可交易公共資源
?。ㄒ唬┱少忣?。各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行政府采購。
其中工程采購類包括工程建設(shè)項(xiàng)目，包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進(jìn)行招標(biāo)：（1）大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項(xiàng)目；（2）全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項(xiàng)目；（3）使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項(xiàng)目。
（二）土地及礦產(chǎn)資源類。土地屬于國家所有或者農(nóng)民集體所有?？山灰淄恋?，主要是指國有土地使用權(quán)。除劃撥用地外，國有土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)有償出讓。國家土地有償出讓是指國家以土地所有者身份將國有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用權(quán)人，該土地使用權(quán)人向國家支付土地出讓金后取得土地使用權(quán)的行為。依據(jù)我國《房地產(chǎn)管理法》第十二條規(guī)定，商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標(biāo)方式；沒有條件，不能采取拍賣、招標(biāo)方式的，可以采取雙方協(xié)議的方式。礦藏屬于國家所有，向具有開采權(quán)資質(zhì)的企業(yè)出讓礦藏開采權(quán)的行為，屬于公共資源交易行為。
?。ㄈ﹪挟a(chǎn)權(quán)類。國有產(chǎn)權(quán)主要是指國家所有的房屋、車輛、設(shè)備及其他動產(chǎn)、不動產(chǎn)。國有產(chǎn)權(quán)出讓通常發(fā)生所有權(quán)轉(zhuǎn)移，屬于可交易公共資源。通過司法途徑強(qiáng)行將刑事犯罪嫌疑人或者民事訴訟當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)公開出讓也是產(chǎn)權(quán)公開出讓范疇。
?。ㄋ模﹪蟹课莸葒匈Y產(chǎn)的出租租賃。
?。ㄎ澹└鞣N特許經(jīng)營權(quán)的交易也是可交易公共資源。如戶外廣告經(jīng)營權(quán)、出租車經(jīng)營權(quán)等。
所有公共資源統(tǒng)一進(jìn)場交易
惠州市公共資源交易中心的公開交易公共資源僅限于政府采購（含建設(shè)工程）、土地和礦業(yè)、企業(yè)產(chǎn)權(quán)。其可交易的公共資源范圍還不夠?qū)?，沒有涵蓋所有的公共資源。應(yīng)予以改革，將所有的公共資源都?xì)w于交易中心公開交易。
當(dāng)前，在公共資源交易改革當(dāng)中，多數(shù)地方僅是把各個政府職能部門原設(shè)立的交易機(jī)構(gòu)機(jī)械地搬到公共資源交易中心，甚至人員、交易規(guī)則、方式等都未發(fā)生變化。交易機(jī)構(gòu)搬家集合僅僅是公共資源交易改革的最初一步，仍有許多公共資源并未開展公開交易，更沒有集中到交易中心交易。這些未公開交易的公共資源的配置不是通過市場競爭的方式實(shí)現(xiàn)而是通過政府職能部門審批或一般合同協(xié)議方式非公開進(jìn)行，極易導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失和滋生腐敗。因此，擴(kuò)大公共資源交易的范圍，把所有公共資源都集中到交易中心公開交易，應(yīng)當(dāng)是公共資源交易改革的下一步目標(biāo)。
來源： 政府采購信息報(bào)
