公共資源交易管理有三項(xiàng)職能
一般來說，政府部門對公共資源交易需要履行三項(xiàng)職能：
一是管理職能。公共資源在理論上歸全民所有，由政府代為掌控，因此政府必然要承擔(dān)對公共資源交易行為的管理，以保證交易活動符合公眾意志。如制定公平的交易規(guī)則、提供便利的設(shè)施條件等，并且政府還要將一些政策目標(biāo)體現(xiàn)在管理當(dāng)中，引導(dǎo)公共資源在交易過程中能夠體現(xiàn)國家的意志，如發(fā)揮宏觀調(diào)控職能、促進(jìn)企業(yè)發(fā)展等要求。
二是組織職能。公共資源交易必須依法開展，這使得交易組織和操作工作非常重要，而政府也要負(fù)責(zé)做好相關(guān)工作。
三是監(jiān)督職能。出于維護(hù)公共利益的目的，政府還要對交易行為和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，對出現(xiàn)的違法行為進(jìn)行追責(zé)和處罰，以保證交易行為按照設(shè)定的軌道秩序運(yùn)行，保證交易秩序的公平、公正、公開。
目前交易監(jiān)督職能發(fā)揮不到位
就政府采購來說，"管采分離"的要求使得交易組織職能有了新的承擔(dān)主體，法律賦予財(cái)政部門的職責(zé)只是監(jiān)督和管理職能。在管理職能上看，經(jīng)過10余年的發(fā)展，無論是在規(guī)范交易行為層面上，還是在落實(shí)宏觀調(diào)控政策、促進(jìn)社會全面發(fā)展的國家意志層面上，財(cái)政部門都充分體現(xiàn)出了管理主導(dǎo)的地位作用。
相比之下，對交易組織（即采購操作）的監(jiān)督職能成為財(cái)政部門履職的短板，這主要表現(xiàn)在三方面：
一是監(jiān)督力度不夠。財(cái)政部門的職責(zé)決定了財(cái)政監(jiān)督的重點(diǎn)在于財(cái)政資金使用及財(cái)政政策的運(yùn)用上，而不可能將過多的行政資源投入到公共資源的交易行為監(jiān)管中。特別是當(dāng)前財(cái)政績效管理水平還相對滯后，政府采購制度本身還存在諸多不健全、不完善、不配套的情況下，光靠財(cái)政部門一家監(jiān)督政府采購交易行為是否規(guī)范明顯力不從心。
二是監(jiān)督立場不專。 在"管監(jiān)合一"的雙重身份下，財(cái)政部門既是政策制度的制定者，又是政策制度執(zhí)行情況的評判者。這就導(dǎo)致一方面不利于對管理水平做出客觀真實(shí)的評價(jià)；另一方面，由于當(dāng)前財(cái)政部門還在一定程度上具有微觀項(xiàng)目審批權(quán)，一旦受到利益干擾做出不當(dāng)管理行為后，也往往能通過自身的監(jiān)督職能抹平產(chǎn)生的不良后果，使監(jiān)督喪失了公正和獨(dú)立性。
三是對違法行為難以處理到位。財(cái)政部門由于職能所限，對在政府采購活動監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)人員并無權(quán)進(jìn)行處理，只能由當(dāng)事人所在部門或者有關(guān)職能部門作出處理決定。但這些部門是依據(jù)財(cái)政部門出具的處理建議作出處理決定，還是重新調(diào)查取證后進(jìn)行處理，有關(guān)法規(guī)并沒有作出明確規(guī)定，這使得很多違法違紀(jì)行為最后都不了了之，嚴(yán)重削弱了監(jiān)督的權(quán)威性。
設(shè)立專門機(jī)構(gòu) 強(qiáng)化交易監(jiān)督
因此，從加強(qiáng)公共資源交易監(jiān)督的角度講，成立統(tǒng)一的公共資源交易監(jiān)督機(jī)構(gòu)是有必要性的。其監(jiān)督的范圍就是所有公共資源交易中必然涉及的招標(biāo)、投標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)四個(gè)共有環(huán)節(jié)，監(jiān)督的重點(diǎn)就是這四大環(huán)節(jié)中的各類主體的行為，而監(jiān)督的目標(biāo)就是保證交易過程及結(jié)果公開、公平、公正。
可以說，抓好這四個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督也就抓住導(dǎo)致當(dāng)前公共資源交易市場活動混亂情況的重要癥結(jié)所在。特別是在當(dāng)前，公共資源交易管理還處于分散管理、各自為政的局面，而作為政府采購"憲法"的《政府采購法》也還面臨著缺乏配套細(xì)化規(guī)定以及"兩法"并存下的管理困境。
另一方面，由于市場誠信自律機(jī)制薄弱，交易主體采取的各種擦邊鉆漏甚至違紀(jì)違法的交易行為層出不窮，且手段日趨隱蔽化，程序也日益合法化。
因此盡快建立一套強(qiáng)有力的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)是當(dāng)務(wù)之急，以徹底實(shí)現(xiàn)對公共資源交易流程的全覆蓋，嚴(yán)格做好公共資源交易行為最后守門人的角色。這既是深化市場配置資源功能、提升政府公信力的重要舉措，也是從源頭預(yù)防和治理腐敗的有效途徑。而統(tǒng)一的公共資源交易體系就能滿足這樣的需要。
交易監(jiān)督配合而非替代財(cái)政監(jiān)管
設(shè)立統(tǒng)一交易監(jiān)督機(jī)構(gòu)有利于優(yōu)化行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。黨的十七大提出了建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的目標(biāo)，深化了對國家權(quán)力制約監(jiān)督規(guī)律的認(rèn)識程度。就政府采購來說，在原有部門管理監(jiān)管的基礎(chǔ)上增加統(tǒng)一監(jiān)督監(jiān)管層，從"管、采分離"上升到"管、采、監(jiān)相互分離"，這無疑是貫徹落實(shí)三權(quán)分離架構(gòu)設(shè)計(jì)、優(yōu)化行政分離權(quán)力監(jiān)控機(jī)制的一次重要實(shí)踐，這既符合中央深化權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革的精神，同時(shí)也更加明確了政府部門的分工。
設(shè)立統(tǒng)一公共資源交易體系后，財(cái)政等職能部門可以專注于"管"和"裁"，公共資源交易中心可以專業(yè)于"采"，統(tǒng)一的公共資源交易監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以專職于"監(jiān)"，一旦發(fā)現(xiàn)交易中存在問題，就及時(shí)向財(cái)政等有關(guān)職能部門報(bào)告，財(cái)政等部門可以依法進(jìn)行裁斷處理。這既體現(xiàn)了監(jiān)督的應(yīng)有之義，也節(jié)省了部門大量的行政資源，從而更好地專注于各自職能的發(fā)揮。
當(dāng)然，作為一項(xiàng)改革實(shí)踐，公共資源交易統(tǒng)一市場體系建設(shè)還沒有固定成熟的模式可以借鑒，其發(fā)展的路徑在一定程度上也突破了現(xiàn)行法律的有關(guān)規(guī)定。就當(dāng)前來說，公共資源交易監(jiān)督與財(cái)政部門在監(jiān)管上的確存在監(jiān)管職能沖突的現(xiàn)象。造成沖突的原因既有權(quán)力運(yùn)行機(jī)制與行政管理體制的不協(xié)調(diào)，也有政府采購自身管理架構(gòu)設(shè)計(jì)的不完善，這些都是發(fā)展中的問題，也必須要通過發(fā)展和改革才能予以解決。這就需要有關(guān)方面以理性的態(tài)度去對待這項(xiàng)工作，客觀地分析改革的利弊得失。
另一方面，要做到管理與監(jiān)督分離，財(cái)政部門還要科學(xué)準(zhǔn)確地進(jìn)行職能剝離，在當(dāng)下政府采購監(jiān)管職能混淆、職責(zé)不清的環(huán)境下，如何保證自身職能不缺位、不越位，防止新的扯皮現(xiàn)象的發(fā)生，這也是推進(jìn)公共資源交易建設(shè)進(jìn)程中需要認(rèn)真思考的一道難題。
?。ㄗ髡邌挝唬汉颖笔∝?cái)政廳政府采購辦公室）
來源： 政府采購信息報(bào) 作者：邸 偉
