可持續(xù)采購理念貫穿政府采購全程
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發(fā)布日期：2012年12月05日
■ 賈康 劉軍民 王桂娟
◎建立以最終績效為導(dǎo)向的采購原則
歐盟、英國對政府采購的規(guī)范性要求很多，但其核心原則只有一條，即“物有所值”。該原則是對政府采購目標的規(guī)定，不僅要考慮獲取商品時的價格、性能、服務(wù)，還要綜合考慮運行、維護成本，以及在商品生命周期結(jié)束后的處置成本，如對環(huán)境、健康和安全的影響等。在保證采購結(jié)果能“物有所值”的原則下，可以對采購方式進行非常靈活的選擇。
近年來英國還將可持續(xù)采購的理念貫穿整個政府采購過程，放棄單純依靠價格決定中標的采購模式，在采購中使用經(jīng)濟、環(huán)境和社會的綜合標準評價產(chǎn)品和供應(yīng)商，激勵可持續(xù)產(chǎn)品市場并推動社會的可持續(xù)發(fā)展。正是在“物有所值”的原則指引下，英國政府采購才可以突破既有采購原則（強調(diào)初始采購成本節(jié)約）的一些藩籬，從更廣、更長遠的視野來執(zhí)行采購，從使用全生命周期成本和效益等視角來綜合評標，這樣不僅使采購創(chuàng)新產(chǎn)品和技術(shù)方案成為可能，也可使采購決策更加科學(xué)。
我國政府采購的基本原則是：公開透明、公平競爭、公正和誠實信用原則，強調(diào)的重點是采購過程的成本控制與節(jié)約。雖采購過程對采購結(jié)果的影響重大，但過度強調(diào)過程，有可能使整個采購過程陷入形式化，還會增加采購成本和降低采購效率，即只追求程序合格、過程規(guī)范而不注重結(jié)果，在實踐中，這方面的負面案例有很多。
◎最大程度地實現(xiàn)公開透明
歐盟、英國對政府采購程序有非常嚴格的要求，如在英國所有的超過1萬英鎊以上的采購都要上網(wǎng)發(fā)布，同時最終授予合同的具體條款也要公布，此外對于采購方式的應(yīng)用也有嚴格要求。通過透明公開的程序，鼓勵盡可能多的合格供應(yīng)商參與，可以有效地防止“共謀”和串標、圍標等不良現(xiàn)象。在歐盟、英國，關(guān)于政府采購質(zhì)疑和投訴比例一直很低。
我國政府采購實施以來，由于信息不對稱,供應(yīng)商之間的合謀串標、圍標等現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，嚴重地違背了政府采購基本原則。以實行競爭性談判方式的政府采購項目為例，由于參加競爭談判的供應(yīng)商名單往往由項目使用單位推薦，再加上項目使用單位出于方便自身工作等原因，為使原供應(yīng)商繼續(xù)中標，往往選擇幾家與原供應(yīng)商有工作業(yè)務(wù)聯(lián)系的供貨商共同參與競爭性談判，導(dǎo)致某些政府采購項目最后成交時，出現(xiàn)政府采購成交價與項目預(yù)算基本相同或差別不大的情況，造成圍標或串標現(xiàn)象的出現(xiàn)。
◎多種靈活方式鼓勵中小企業(yè)參與
通過政府采購形式扶持中小企業(yè)發(fā)展是目前各國比較普遍的做法。英國政府明確確立了25%的政府采購合同應(yīng)授予中小企業(yè)的戰(zhàn)略目標，這并不是說要求各部門將一定比例的采購合同預(yù)先留給中小企業(yè)，而是要促進采購主體盡可能地充分運用已有的政策盡可能地擴大中小企業(yè)的參與度。從2011年3月起，所有的中央政府部門都被要求公布使更多的中小企業(yè)參與到本部門采購合同中的目標和措施。為此，英國采取了合同分包、精簡采購程序等諸多手段來促進中小企業(yè)參與政府采購市場，并取得了較好的成效。
我國《政府采購法》第九條提出了政府采購應(yīng)當有助于實現(xiàn)促進中小企業(yè)發(fā)展等目標，但長期以來，缺乏具體目標和行動計劃，缺乏相關(guān)的配套法規(guī)和有效的政策實施手段。2011年底，財政部、工信部印發(fā)了《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》（財庫〔2011〕181號），要求從2012年起，負有編制部門預(yù)算職責的各部門，在滿足機構(gòu)自身運轉(zhuǎn)和提供公共服務(wù)基本需求的前提下，應(yīng)當預(yù)留本部門年度政府采購項目預(yù)算總額的30%以上，專門面向中小企業(yè)采購，其中預(yù)留給小型和微型企業(yè)的比例不低于60%；對于非專門面向中小企業(yè)的項目，對小型和微型企業(yè)產(chǎn)品的價格給予6%-10%的扣除，用扣除后的價格參與評審；并鼓勵采購人允許獲得政府采購合同的大型企業(yè)依法向中小企業(yè)分包。應(yīng)該說，這些規(guī)定體現(xiàn)了重大的政策進步，未來的關(guān)鍵是要確保其執(zhí)行力。筆者建議：一是應(yīng)提升這些規(guī)定的法律層級，比如將之上升到《政府采購法實施條例》和《中小企業(yè)促進法實施條例》中去。二是加強政策實施評估，對照目標對采購部門落實中小企業(yè)采購情況進行檢查和評估，輔以必要的獎懲機制。
◎引領(lǐng)和激勵企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新
政府采購作為政府需求管理政策，可以通過需求的拉動作用，促進全社會對高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的研發(fā)投入，引導(dǎo)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的速度和方向。具體來說，主要包括以下幾個方面：一是政府作為高技術(shù)產(chǎn)品的重要用戶，為高技術(shù)產(chǎn)品提供穩(wěn)定市場。二是政府作為高技術(shù)產(chǎn)品的先行用戶，反饋使用信息，促進高技術(shù)產(chǎn)品加快發(fā)展成熟。三是政府可以在高技術(shù)產(chǎn)品采購過程中，制定產(chǎn)品標準、質(zhì)量，引導(dǎo)企業(yè)自主創(chuàng)新的方向，使其更符合國家的產(chǎn)業(yè)政策。
我國政府自2011年7月1號起停止執(zhí)行2007年頒布的自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購相關(guān)辦法。事實上，通過政府采購來支持和激勵企業(yè)創(chuàng)新是國際上的一項通行做法，如英國的競爭性談判采購方式、遠期采購合約方式、中小企業(yè)創(chuàng)新計劃等都取得了不錯的成效。我們不能因噎廢食，還應(yīng)積極尋找支持科技創(chuàng)新的政府采購并與國際采購規(guī)則兼容的支持方式，更多地將政府采購與培育新興產(chǎn)業(yè)相結(jié)合起來考慮。
◎“責權(quán)利”有機結(jié)合
英國政府采購實行的是分散化的體制。各部門自行制定采購計劃，即“誰需要誰采購”。在這種體制下，采購評標結(jié)果由采購機構(gòu)和采購專家組成的評審小組決定，且采購機構(gòu)有權(quán)剔除采購人代表中與多數(shù)人意見不一致的打分或意見，實現(xiàn)了采購者與使用者、采購權(quán)與使用權(quán)的合一。這種評審制度將“責、權(quán)、利”三者結(jié)合起來，充分保證采購目標的實現(xiàn)。
我國政府采購以實施集中采購為主的模式，這雖有助于節(jié)約采購成本和集中實現(xiàn)國家調(diào)控目標，但同時也存在著集采機構(gòu)采購權(quán)利與義務(wù)不對等、采購權(quán)與使用權(quán)相脫節(jié)以及采購程序僵化帶來效率低下等諸多弊端。另外，目前我國政府采購實行的是第三方專家評審制度，也就是說項目中標決定權(quán)在評審專家手上。經(jīng)過多年實踐，這種“有權(quán)、有利而無責”的第三方專家評審制度的缺陷越來越明顯。
另外，在質(zhì)疑、投訴和申訴方面，英國將質(zhì)疑與投訴兩者合一，即如果供應(yīng)商對結(jié)果有異議，可以用口頭或書面形式向采購機構(gòu)提出異議，如對采購機構(gòu)的答復(fù)不滿意，即可以直接向法院提起訴訟（但在英國政府采購領(lǐng)域很少有訴訟發(fā)生）。其過程簡單，采購效率也得以提高，這從另一方面也降低了采購成本。目前我國的質(zhì)疑與投訴程序基本是：供應(yīng)商如對結(jié)果有異議，須先向采購機構(gòu)提出質(zhì)疑，如對采購機構(gòu)的答復(fù)不滿意，須向同級政府采購監(jiān)管機構(gòu)進行投訴，如對政府采購監(jiān)管機構(gòu)的答復(fù)也不滿意，可以向上一級行政機關(guān)申請行政復(fù)議或向人民法院提起行政訴訟。我國在質(zhì)疑與投訴方面要花費較多時間和精力，并延長了采購時間、增加了采購成本、降低了采購效率。
（作者單位：財政部財政科學(xué)研究所）
來源：中國政府采購報
◎建立以最終績效為導(dǎo)向的采購原則
歐盟、英國對政府采購的規(guī)范性要求很多，但其核心原則只有一條，即“物有所值”。該原則是對政府采購目標的規(guī)定，不僅要考慮獲取商品時的價格、性能、服務(wù)，還要綜合考慮運行、維護成本，以及在商品生命周期結(jié)束后的處置成本，如對環(huán)境、健康和安全的影響等。在保證采購結(jié)果能“物有所值”的原則下，可以對采購方式進行非常靈活的選擇。
近年來英國還將可持續(xù)采購的理念貫穿整個政府采購過程，放棄單純依靠價格決定中標的采購模式，在采購中使用經(jīng)濟、環(huán)境和社會的綜合標準評價產(chǎn)品和供應(yīng)商，激勵可持續(xù)產(chǎn)品市場并推動社會的可持續(xù)發(fā)展。正是在“物有所值”的原則指引下，英國政府采購才可以突破既有采購原則（強調(diào)初始采購成本節(jié)約）的一些藩籬，從更廣、更長遠的視野來執(zhí)行采購，從使用全生命周期成本和效益等視角來綜合評標，這樣不僅使采購創(chuàng)新產(chǎn)品和技術(shù)方案成為可能，也可使采購決策更加科學(xué)。
我國政府采購的基本原則是：公開透明、公平競爭、公正和誠實信用原則，強調(diào)的重點是采購過程的成本控制與節(jié)約。雖采購過程對采購結(jié)果的影響重大，但過度強調(diào)過程，有可能使整個采購過程陷入形式化，還會增加采購成本和降低采購效率，即只追求程序合格、過程規(guī)范而不注重結(jié)果，在實踐中，這方面的負面案例有很多。
◎最大程度地實現(xiàn)公開透明
歐盟、英國對政府采購程序有非常嚴格的要求，如在英國所有的超過1萬英鎊以上的采購都要上網(wǎng)發(fā)布，同時最終授予合同的具體條款也要公布，此外對于采購方式的應(yīng)用也有嚴格要求。通過透明公開的程序，鼓勵盡可能多的合格供應(yīng)商參與，可以有效地防止“共謀”和串標、圍標等不良現(xiàn)象。在歐盟、英國，關(guān)于政府采購質(zhì)疑和投訴比例一直很低。
我國政府采購實施以來，由于信息不對稱,供應(yīng)商之間的合謀串標、圍標等現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，嚴重地違背了政府采購基本原則。以實行競爭性談判方式的政府采購項目為例，由于參加競爭談判的供應(yīng)商名單往往由項目使用單位推薦，再加上項目使用單位出于方便自身工作等原因，為使原供應(yīng)商繼續(xù)中標，往往選擇幾家與原供應(yīng)商有工作業(yè)務(wù)聯(lián)系的供貨商共同參與競爭性談判，導(dǎo)致某些政府采購項目最后成交時，出現(xiàn)政府采購成交價與項目預(yù)算基本相同或差別不大的情況，造成圍標或串標現(xiàn)象的出現(xiàn)。
◎多種靈活方式鼓勵中小企業(yè)參與
通過政府采購形式扶持中小企業(yè)發(fā)展是目前各國比較普遍的做法。英國政府明確確立了25%的政府采購合同應(yīng)授予中小企業(yè)的戰(zhàn)略目標，這并不是說要求各部門將一定比例的采購合同預(yù)先留給中小企業(yè)，而是要促進采購主體盡可能地充分運用已有的政策盡可能地擴大中小企業(yè)的參與度。從2011年3月起，所有的中央政府部門都被要求公布使更多的中小企業(yè)參與到本部門采購合同中的目標和措施。為此，英國采取了合同分包、精簡采購程序等諸多手段來促進中小企業(yè)參與政府采購市場，并取得了較好的成效。
我國《政府采購法》第九條提出了政府采購應(yīng)當有助于實現(xiàn)促進中小企業(yè)發(fā)展等目標，但長期以來，缺乏具體目標和行動計劃，缺乏相關(guān)的配套法規(guī)和有效的政策實施手段。2011年底，財政部、工信部印發(fā)了《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》（財庫〔2011〕181號），要求從2012年起，負有編制部門預(yù)算職責的各部門，在滿足機構(gòu)自身運轉(zhuǎn)和提供公共服務(wù)基本需求的前提下，應(yīng)當預(yù)留本部門年度政府采購項目預(yù)算總額的30%以上，專門面向中小企業(yè)采購，其中預(yù)留給小型和微型企業(yè)的比例不低于60%；對于非專門面向中小企業(yè)的項目，對小型和微型企業(yè)產(chǎn)品的價格給予6%-10%的扣除，用扣除后的價格參與評審；并鼓勵采購人允許獲得政府采購合同的大型企業(yè)依法向中小企業(yè)分包。應(yīng)該說，這些規(guī)定體現(xiàn)了重大的政策進步，未來的關(guān)鍵是要確保其執(zhí)行力。筆者建議：一是應(yīng)提升這些規(guī)定的法律層級，比如將之上升到《政府采購法實施條例》和《中小企業(yè)促進法實施條例》中去。二是加強政策實施評估，對照目標對采購部門落實中小企業(yè)采購情況進行檢查和評估，輔以必要的獎懲機制。
◎引領(lǐng)和激勵企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新
政府采購作為政府需求管理政策，可以通過需求的拉動作用，促進全社會對高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的研發(fā)投入，引導(dǎo)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的速度和方向。具體來說，主要包括以下幾個方面：一是政府作為高技術(shù)產(chǎn)品的重要用戶，為高技術(shù)產(chǎn)品提供穩(wěn)定市場。二是政府作為高技術(shù)產(chǎn)品的先行用戶，反饋使用信息，促進高技術(shù)產(chǎn)品加快發(fā)展成熟。三是政府可以在高技術(shù)產(chǎn)品采購過程中，制定產(chǎn)品標準、質(zhì)量，引導(dǎo)企業(yè)自主創(chuàng)新的方向，使其更符合國家的產(chǎn)業(yè)政策。
我國政府自2011年7月1號起停止執(zhí)行2007年頒布的自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購相關(guān)辦法。事實上，通過政府采購來支持和激勵企業(yè)創(chuàng)新是國際上的一項通行做法，如英國的競爭性談判采購方式、遠期采購合約方式、中小企業(yè)創(chuàng)新計劃等都取得了不錯的成效。我們不能因噎廢食，還應(yīng)積極尋找支持科技創(chuàng)新的政府采購并與國際采購規(guī)則兼容的支持方式，更多地將政府采購與培育新興產(chǎn)業(yè)相結(jié)合起來考慮。
◎“責權(quán)利”有機結(jié)合
英國政府采購實行的是分散化的體制。各部門自行制定采購計劃，即“誰需要誰采購”。在這種體制下，采購評標結(jié)果由采購機構(gòu)和采購專家組成的評審小組決定，且采購機構(gòu)有權(quán)剔除采購人代表中與多數(shù)人意見不一致的打分或意見，實現(xiàn)了采購者與使用者、采購權(quán)與使用權(quán)的合一。這種評審制度將“責、權(quán)、利”三者結(jié)合起來，充分保證采購目標的實現(xiàn)。
我國政府采購以實施集中采購為主的模式，這雖有助于節(jié)約采購成本和集中實現(xiàn)國家調(diào)控目標，但同時也存在著集采機構(gòu)采購權(quán)利與義務(wù)不對等、采購權(quán)與使用權(quán)相脫節(jié)以及采購程序僵化帶來效率低下等諸多弊端。另外，目前我國政府采購實行的是第三方專家評審制度，也就是說項目中標決定權(quán)在評審專家手上。經(jīng)過多年實踐，這種“有權(quán)、有利而無責”的第三方專家評審制度的缺陷越來越明顯。
另外，在質(zhì)疑、投訴和申訴方面，英國將質(zhì)疑與投訴兩者合一，即如果供應(yīng)商對結(jié)果有異議，可以用口頭或書面形式向采購機構(gòu)提出異議，如對采購機構(gòu)的答復(fù)不滿意，即可以直接向法院提起訴訟（但在英國政府采購領(lǐng)域很少有訴訟發(fā)生）。其過程簡單，采購效率也得以提高，這從另一方面也降低了采購成本。目前我國的質(zhì)疑與投訴程序基本是：供應(yīng)商如對結(jié)果有異議，須先向采購機構(gòu)提出質(zhì)疑，如對采購機構(gòu)的答復(fù)不滿意，須向同級政府采購監(jiān)管機構(gòu)進行投訴，如對政府采購監(jiān)管機構(gòu)的答復(fù)也不滿意，可以向上一級行政機關(guān)申請行政復(fù)議或向人民法院提起行政訴訟。我國在質(zhì)疑與投訴方面要花費較多時間和精力，并延長了采購時間、增加了采購成本、降低了采購效率。
（作者單位：財政部財政科學(xué)研究所）
來源：中國政府采購報
