如何讓“小馬”變成“大馬”
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發(fā)布日期：2012年12月21日
■ 呂漢陽
政府采購制度改革是分階段進行的，由于規(guī)模優(yōu)勢未能達到一定程度，影響了政策功能的發(fā)揮。如果把政府采購本身的規(guī)模等比喻成一匹馬的話，那么怎樣擴大政府采購規(guī)模、范圍，將“小馬”變成“大馬”，來拉動“政策功能”這駕大車，將是未來10年面臨的重要問題。
在國外，政府采購規(guī)模一般占年度GDP的10%-15%。根據(jù)近幾年財政部公布的數(shù)據(jù)，我國政府采購規(guī)模僅占GDP的2%左右，還有很大的拓展空間。讓“小馬”長成“大馬”，需要我們多方努力。
多手段擴面增量
擴面增量有很多途徑和手段。今年2月起開始實施的《工程招投標法實施條例》，試圖對《政府采購法》和《招標投標法》進行銜接和融合。其總則的第四條指出，財政部門依法對實行招標投標的政府采購工程建設(shè)項目的預算執(zhí)行情況和政府采購政策執(zhí)行情況實施監(jiān)督。根據(jù)規(guī)定，財政部門對工程招標涉及到政策功能發(fā)揮的，要按照《政府采購法》實施。從這一點上看，工程招投標與政府采購在逐步彌合?？梢灶A見，未來幾年，不管操作程序依據(jù)“兩法”中的哪一部，項目統(tǒng)計數(shù)據(jù)都將納入政府采購領(lǐng)域，這對政府采購擴面增量很有意義。
在拓展采購規(guī)模方面，必須堅持應(yīng)采盡采原則，將財政預算覆蓋范圍內(nèi)的各類資金采購貨物、工程和服務(wù)項目納入政府采購管理范圍。
不同政策功能如何取舍、排序
要想讓政策功能充分而有針對性地發(fā)揮作用，我們還需要考慮兩個方面的問題：未來10年，政府采購政策功能將如何定位？若“小馬”拉不動大車，能否將不同的政策功能進行取舍，或是優(yōu)先排序？
在國外，政府采購的政策功能叫做copper （second function），即次功能，這種功能是有層次的，而不是節(jié)約資金、預防腐敗。對我國而言，除規(guī)范資金支出、節(jié)約財政資金外，還涉及促進自主創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保、扶持中小企業(yè)發(fā)展、購買國貨等目標。能否對其優(yōu)先排序，怎樣排序，這是一個哲學問題。關(guān)于政府采購政策功能的定位問題，應(yīng)堅持“向上靠、向下沉”的原則。
“向上靠”，指的是要將政策功能的發(fā)揮與國家經(jīng)濟政策、大政方針相結(jié)合。2003年《政府采購法》實施時，其實受市場自由主義理論影響很大；2007年起，人們逐漸開始關(guān)注政府采購政策功能，因為那時開始提倡科學發(fā)展觀，不再單純地強調(diào)利益、節(jié)資。政策功能的發(fā)揮放到大的社會經(jīng)濟背景下，放在整體社會發(fā)展規(guī)劃中，一定要與國家發(fā)展改革的大潮緊密聯(lián)系起來。
“向下沉”，指的是我們不僅要出臺文件，還要確保落實。落實的含義不僅包括是否執(zhí)行的問題，還包括在執(zhí)行過程中是否有偏差的問題。以被廢止的3個自主創(chuàng)新文件為例，當時，財政部與相關(guān)科技部門準備劃定一個自主創(chuàng)新產(chǎn)品范圍，即《政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄》，然而一直未出臺。其實在廢止之前，這3個文件并未落實。不過，在部分地區(qū)曾有試點。我曾經(jīng)調(diào)研過一些地方的自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄，可以說是借立目錄之名，行地方保護之實。我國的市場經(jīng)濟本身發(fā)展就不夠健全，競爭不充分，借政府采購促進自主創(chuàng)新的契機推行地方保護，其實與政府采購的立法宗旨是背道而馳的。因此，政策功能的落實一定要結(jié)合現(xiàn)有國情，否則制定多少文件都沒用。
政策將向民生及公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜
未來政府采購政策功能的發(fā)揮，將著重在哪些方面傾斜呢？政府采購政策功能的發(fā)揮，跟我國的國情、發(fā)展階段有關(guān)?！墩少彿ā返牧⒎ㄗ谥际穷A防腐敗，這是我國的國情，與國外有很大不同。隨著時間的推移和經(jīng)濟發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變，政策環(huán)境會發(fā)生變化，政府采購的政策功能也將會逐步調(diào)整。
可以肯定的是，未來10年，首先，政府采購要向民生與公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜。提高政府提供公共產(chǎn)品的能力，擴大公共產(chǎn)品和服務(wù)覆蓋范圍。要針對社會發(fā)展和民生領(lǐng)域的突出問題，大力推進以改善民生為重點的采購項目。其次，政府采購要大力支持科技創(chuàng)新。再其次，政府采購要加強節(jié)能增效和生態(tài)環(huán)保項目采購。積極推行合同能源管理，鼓勵和支持清潔生產(chǎn)，推進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)。
（作者系國家信息中心研究員）
來源：中國政府采購報
政府采購制度改革是分階段進行的，由于規(guī)模優(yōu)勢未能達到一定程度，影響了政策功能的發(fā)揮。如果把政府采購本身的規(guī)模等比喻成一匹馬的話，那么怎樣擴大政府采購規(guī)模、范圍，將“小馬”變成“大馬”，來拉動“政策功能”這駕大車，將是未來10年面臨的重要問題。
在國外，政府采購規(guī)模一般占年度GDP的10%-15%。根據(jù)近幾年財政部公布的數(shù)據(jù)，我國政府采購規(guī)模僅占GDP的2%左右，還有很大的拓展空間。讓“小馬”長成“大馬”，需要我們多方努力。
多手段擴面增量
擴面增量有很多途徑和手段。今年2月起開始實施的《工程招投標法實施條例》，試圖對《政府采購法》和《招標投標法》進行銜接和融合。其總則的第四條指出，財政部門依法對實行招標投標的政府采購工程建設(shè)項目的預算執(zhí)行情況和政府采購政策執(zhí)行情況實施監(jiān)督。根據(jù)規(guī)定，財政部門對工程招標涉及到政策功能發(fā)揮的，要按照《政府采購法》實施。從這一點上看，工程招投標與政府采購在逐步彌合?？梢灶A見，未來幾年，不管操作程序依據(jù)“兩法”中的哪一部，項目統(tǒng)計數(shù)據(jù)都將納入政府采購領(lǐng)域，這對政府采購擴面增量很有意義。
在拓展采購規(guī)模方面，必須堅持應(yīng)采盡采原則，將財政預算覆蓋范圍內(nèi)的各類資金采購貨物、工程和服務(wù)項目納入政府采購管理范圍。
不同政策功能如何取舍、排序
要想讓政策功能充分而有針對性地發(fā)揮作用，我們還需要考慮兩個方面的問題：未來10年，政府采購政策功能將如何定位？若“小馬”拉不動大車，能否將不同的政策功能進行取舍，或是優(yōu)先排序？
在國外，政府采購的政策功能叫做copper （second function），即次功能，這種功能是有層次的，而不是節(jié)約資金、預防腐敗。對我國而言，除規(guī)范資金支出、節(jié)約財政資金外，還涉及促進自主創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保、扶持中小企業(yè)發(fā)展、購買國貨等目標。能否對其優(yōu)先排序，怎樣排序，這是一個哲學問題。關(guān)于政府采購政策功能的定位問題，應(yīng)堅持“向上靠、向下沉”的原則。
“向上靠”，指的是要將政策功能的發(fā)揮與國家經(jīng)濟政策、大政方針相結(jié)合。2003年《政府采購法》實施時，其實受市場自由主義理論影響很大；2007年起，人們逐漸開始關(guān)注政府采購政策功能，因為那時開始提倡科學發(fā)展觀，不再單純地強調(diào)利益、節(jié)資。政策功能的發(fā)揮放到大的社會經(jīng)濟背景下，放在整體社會發(fā)展規(guī)劃中，一定要與國家發(fā)展改革的大潮緊密聯(lián)系起來。
“向下沉”，指的是我們不僅要出臺文件，還要確保落實。落實的含義不僅包括是否執(zhí)行的問題，還包括在執(zhí)行過程中是否有偏差的問題。以被廢止的3個自主創(chuàng)新文件為例，當時，財政部與相關(guān)科技部門準備劃定一個自主創(chuàng)新產(chǎn)品范圍，即《政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄》，然而一直未出臺。其實在廢止之前，這3個文件并未落實。不過，在部分地區(qū)曾有試點。我曾經(jīng)調(diào)研過一些地方的自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄，可以說是借立目錄之名，行地方保護之實。我國的市場經(jīng)濟本身發(fā)展就不夠健全，競爭不充分，借政府采購促進自主創(chuàng)新的契機推行地方保護，其實與政府采購的立法宗旨是背道而馳的。因此，政策功能的落實一定要結(jié)合現(xiàn)有國情，否則制定多少文件都沒用。
政策將向民生及公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜
未來政府采購政策功能的發(fā)揮，將著重在哪些方面傾斜呢？政府采購政策功能的發(fā)揮，跟我國的國情、發(fā)展階段有關(guān)?！墩少彿ā返牧⒎ㄗ谥际穷A防腐敗，這是我國的國情，與國外有很大不同。隨著時間的推移和經(jīng)濟發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變，政策環(huán)境會發(fā)生變化，政府采購的政策功能也將會逐步調(diào)整。
可以肯定的是，未來10年，首先，政府采購要向民生與公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜。提高政府提供公共產(chǎn)品的能力，擴大公共產(chǎn)品和服務(wù)覆蓋范圍。要針對社會發(fā)展和民生領(lǐng)域的突出問題，大力推進以改善民生為重點的采購項目。其次，政府采購要大力支持科技創(chuàng)新。再其次，政府采購要加強節(jié)能增效和生態(tài)環(huán)保項目采購。積極推行合同能源管理，鼓勵和支持清潔生產(chǎn)，推進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)。
（作者系國家信息中心研究員）
來源：中國政府采購報
