服務采購：方興未艾 問題突出
十八大提出"建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府"的要求，將極大地推進政府服務類采購活動的廣度和深度。日前，財政部、民政部頒布實施政府購買社會工作服務的指導意見，可以預見，政府采購類服務的制度化、規(guī)范性將得到進一步強化。
政府購買公共服務是指政府將自身承擔的為社會和民生提供的公共服務事項交給有資質的社會組織來完成的活動。服務采購須按照市場標準建立提供公共服務產品的合約，由社會組織按約提供公共服務產品，政府依約評估履約情況并支付服務費用。其主要方式是"市場運作、政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現(xiàn)"。
我國20世紀末開始引入政府購買公共服務制度，實現(xiàn)了公共服務供給主體多元化。但對于政府購買公共服務，仍普遍存在認識不清、重視不夠等問題。如政府購買服務的范圍和規(guī)模多大，即什么樣的公共服務可以購買，什么樣的不能購買。其基本內容、要領和操作規(guī)范標準，還存在研究不夠深入，認識難以統(tǒng)一，成效仍待檢驗等缺陷；實務操作中也暴露出購買過程不規(guī)范、監(jiān)督缺乏等問題，存在缺乏競爭、供應商壟斷等風險。
服務業(yè)的復雜性決定了服務采購理論研究的艱巨性、長期性，符合法定規(guī)范的政府購買服務在實踐方面尚處于論證探索階段，遠沒有形成較為成熟的采購實踐活動。因此，有必要對政府采購服務類型進行科學合理分類，根據不同項目性質分別制定相應的管理制度、采購文件、評分規(guī)則和標準，以實現(xiàn)政府服務采購供給與需求的有效、合法銜接。
服務業(yè)構成：種類多 情況復雜
服務業(yè)構成龐雜、類型多，性質差異大。僅中央政府層面就有服務類事業(yè)單位近4000個，按職能劃分為管理類、執(zhí)行類、中介類、服務類四種。服務業(yè)覆蓋的范圍橫跨經濟和社會領域，對服務業(yè)內涵準確界定國內外尚無統(tǒng)一標準。
按不同的標準，可以對服務業(yè)進行如下分類：
傳統(tǒng)服務業(yè)與現(xiàn)代服務業(yè)。這兩類服務業(yè)性質迥異。傳統(tǒng)服務業(yè)指早于現(xiàn)代制造業(yè)就存在和發(fā)展的服務產業(yè)，如醫(yī)療、教育、文化、治安等行業(yè)，其特點一是服務過程不產生有形結果；二是服務生產和消費同時同地發(fā)生；三是服務難以儲存；四是不可貿易，即服務無法在一地生產而在另一地消費；五是所有權不能完全讓渡，只是讓渡人力資本使用權。
現(xiàn)代服務業(yè)指隨著現(xiàn)代制造業(yè)的出現(xiàn)以及人們生活方式的變化而發(fā)展起來的服務業(yè)如金融、商務、研發(fā)、信息等行業(yè)，它們具備技術含量高、經濟規(guī)模大、勞動生產率提高快的特點。它既包括傳統(tǒng)的"純勞動"型服務如警察、保安、保潔等行業(yè)，也包括設計、技術高度密集的服務如通信、航空服務等行業(yè)，還包括知識含量很高的研發(fā)、軟件咨詢、創(chuàng)意等行業(yè)；既包括最具備完全競爭性的商務服務等行業(yè)，也包括最具備自然壟斷性質的金融、電信和網絡設施等行業(yè)，還包括大量超出經濟含義的行業(yè)如文化、教育、衛(wèi)生和政府部門等。
生產性服務業(yè)與生活性服務業(yè)。按照主要服務組成和功能，分為現(xiàn)代物流、科技研究，金融保險、軟件信息、中介會展、文化傳媒、創(chuàng)意等生產性服務業(yè)；以及家政、旅游、休閑、人才與職業(yè)培訓等生活性服務業(yè)。
標準化服務和非標準化服務。前者強調結果或過程的同質化，如信息、通信、金融等，后者則不可同質化，不可能用機構替代勞動和大規(guī)模同質化生產；后者中一些屬于專業(yè)知識密切型服務如醫(yī)療、教育、文化、咨詢等，另一類屬于直接勞動型服務如保安、保潔等。
筆者對服務類采購提出如下分類建議。資本服務類：保險、評估、拍賣、擔保等；會計服務類：會計代理、審計業(yè)務、資產管理、信用管理等；信息服務類：會展、電子商務、戰(zhàn)略咨詢、信息咨詢、廣告等；經營管理類：監(jiān)理、租賃、環(huán)保等。研發(fā)技術類：產品研發(fā)、技術轉讓、軟件開發(fā)、知識產權、交易服務等。人力資源類：人才招募、人才培訓、崗位技能鑒定；法律服務類：律師事務、公證。
制訂針對性采購政策和方案
就標準服務業(yè)而言，其采購需求、采購文件編制（采購門檻、評分規(guī)則和標準容易進行流程化標準化的管理和要求。但對于非標準化的服務類，從政府采購分類來說，有些界于服務與工程、服務與貨物之間，有些兩者同時存在，屬于復合型采購，其管理和操作難度就較大，就連界定政府采購邊界的政府采購目錄和限額標準，也難以用文字準確描述。
基于以上分析，筆者認為，業(yè)者應貼近采購實踐，以充滿生機活力的政府采購市場為基礎，細分服務類采購行為、采購標準和采購市場，有針對性地推出適應不同性質、類型的采購模式和采購方案，積極有效地預測、判斷政府購買公共服務中出現(xiàn)的問題，從理論上分析問題成因，積極有效地構建符合中國國情的政府購買公共服務的管理思想、理論體系。
在發(fā)展理念上，要具有以政府購買公共服務來服務經濟和社會發(fā)展的歷史使命感。要以公共產品理論、公共選擇理論、公共管理理論作為政府購買公共服務理論的基礎，構建"政府立項、政府采購、合同管理、民間運作、評估兌現(xiàn)"的新型政府購買公共服務方式，從而促進政府理念的轉變，實現(xiàn)從全能政府向有限政府轉型，實現(xiàn)從管理到服務的轉變，提高政府公共服務的供給效率和質量，協(xié)助政府由公共服務的直接提供者轉變?yōu)楣操Y源的協(xié)調者，使政府購買公共服務從純技術操作層面轉為制度性安排，深化服務型政府建設。
在發(fā)展目標上，要以拓展服務采購為目標導向，尋找擴大政府采購規(guī)模的新突破口。不僅將管制性服務，也將一般性服務納入購買服務的范圍。
在運行機制上，逐步建立健全政府采購服務的規(guī)章制度，明確政府購買公共服務的基本原則，實施范圍和主體，承接對象范圍和資質，購買形式和操作流程，支付方式和各部門職責分工等內容。實行分類管理，制定年度政府服務分類目錄，分類制定評分規(guī)則和標準，以適應不同類別政府購買服務的需要。
在資源配置上，應依托公共資源管理體制改革逐步搭建服務平臺。
來源：政府采購信息報
