招投標(biāo)異議和政府采購(gòu)質(zhì)疑存在十大差異
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發(fā)布日期：2012年12月31日
■ 汪才華
在招標(biāo)投標(biāo)和政府采購(gòu)過程中，投標(biāo)人（供應(yīng)商）、潛在投標(biāo)人、其他利害關(guān)系人認(rèn)為自身權(quán)益可能受到損害的，可以向招標(biāo)人或代理機(jī)構(gòu)提出異議或質(zhì)疑（招標(biāo)投標(biāo)中稱為異議，政府采購(gòu)中稱為質(zhì)疑）。異議或質(zhì)疑作為法律明確規(guī)定的招標(biāo)采購(gòu)人具有的維權(quán)手段，對(duì)于在基本不影響效率的情況下維護(hù)投標(biāo)人或供應(yīng)商的權(quán)益，減輕后序行政監(jiān)督部門受理和處理投訴的工作壓力具有非常重要的意義。但是，由于《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》“兩法不一”的問題，異議和質(zhì)疑存在一定的差異。
1．稱謂差異
1999年出臺(tái)的《招標(biāo)投標(biāo)法》在第65中提出了異議的概念，但是在配套的部門規(guī)章中并沒有對(duì)異議的內(nèi)容進(jìn)行充實(shí)，客觀上造成了招標(biāo)投標(biāo)中的異議制度長(zhǎng)期處于實(shí)質(zhì)性缺失狀態(tài)。2002年出臺(tái)的《政府采購(gòu)法》提出了質(zhì)疑的概念，并從立法之初就對(duì)質(zhì)疑的程序作出了詳盡的規(guī)定。
實(shí)際上異議和質(zhì)疑兩者是一個(gè)概念，只是稱謂不同而已。2011年出臺(tái)的《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》在第22條、第44條、第54條、第60條中對(duì)異議的具體操作以作出了規(guī)定，體現(xiàn)了借鑒《政府采購(gòu)法》的立法思路。
2．有權(quán)提出主體差異
從《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的第22條、第44條、第54條規(guī)定中可以看出，有權(quán)提出異議的主體包括投標(biāo)人、潛在投標(biāo)人、其他利害關(guān)系人。需要注意的是，不同階段的主體是不同的：對(duì)資格預(yù)審文件或招標(biāo)文件有異議的，有權(quán)提出異議的主體為潛在投標(biāo)人或其他利害關(guān)系人；開標(biāo)階段有權(quán)提出異議的主體僅為投標(biāo)人；對(duì)于評(píng)標(biāo)結(jié)果有異議的，有權(quán)提出異議的主體為投標(biāo)人或其他利害關(guān)系人。而《政府采購(gòu)法》及其配套制度規(guī)定，有權(quán)提出質(zhì)疑人為供應(yīng)商。對(duì)于供應(yīng)商的概念，《政府采購(gòu)法》第21條界定為向采購(gòu)人提供貨物、工程或者服務(wù)的法人、其他組織或者自然人。相比之下，招標(biāo)投標(biāo)中異議提出的權(quán)利主體“投標(biāo)人、潛在投標(biāo)人、其他利害關(guān)系人”比政府采購(gòu)中質(zhì)疑提出的單一權(quán)利主體“供應(yīng)商”，范圍更廣，定義更為準(zhǔn)確。
3．前序維權(quán)手段差異
質(zhì)疑或異議畢竟是一個(gè)較為正式的法律流程，對(duì)于招標(biāo)投標(biāo)這種平等主體之間的民事行為，是否允許投標(biāo)人或供應(yīng)商在這一法律流程前有其他非正式的維權(quán)手段，《招標(biāo)投標(biāo)法》及其下位法并沒有規(guī)定，而《政府采購(gòu)法》第51條明確規(guī)定：供應(yīng)商對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)事項(xiàng)有疑問的，可以向采購(gòu)人提出詢問，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出答復(fù)。很明顯，政府采購(gòu)允許供應(yīng)商在質(zhì)疑前先行提出詢問，當(dāng)然這種詢問應(yīng)當(dāng)是非正式的，相關(guān)制度既沒有規(guī)定這種詢問是質(zhì)疑的前置，也沒有要求采用書面方式，在答復(fù)方面也沒有作出強(qiáng)制性的時(shí)限要求。
4．提出異議或質(zhì)疑的時(shí)限差異
按照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的規(guī)定，對(duì)于資格預(yù)審文件有異議的，應(yīng)當(dāng)在遞交資格預(yù)審申請(qǐng)文件截止時(shí)間前2日提出；對(duì)于招標(biāo)文件有異議的，應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)截止時(shí)間前10日提出；對(duì)于開標(biāo)的異議，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)提出；對(duì)于評(píng)標(biāo)結(jié)果的異議，應(yīng)當(dāng)在公示期內(nèi)提出。按照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，供應(yīng)商有權(quán)提出質(zhì)疑的時(shí)間為知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起7個(gè)工作日內(nèi)。相比之下， “知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起7個(gè)工作日內(nèi)”是一個(gè)相對(duì)模糊、實(shí)踐中難于判斷的概念，招標(biāo)投標(biāo)中的異議提出時(shí)限規(guī)定比政府采購(gòu)中的質(zhì)疑提出時(shí)限規(guī)定更為明確，也有利于招標(biāo)采購(gòu)效率的提高。
5.提出和答復(fù)的方式差異
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》對(duì)異議的提出和答復(fù)方式均沒有作出規(guī)定，而《政府采購(gòu)法》及其配套制度均明確規(guī)定，提出質(zhì)疑和質(zhì)疑答復(fù)采用書面方式，相對(duì)更加嚴(yán)謹(jǐn)。
6．明確提出異議或質(zhì)疑的針對(duì)事項(xiàng)差異
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》對(duì)異議事項(xiàng)明確規(guī)定的有資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)結(jié)果；《政府采購(gòu)法》和《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》明確規(guī)定的質(zhì)疑事項(xiàng)包括采購(gòu)文件、采購(gòu)過程和中標(biāo)、成交結(jié)果，相對(duì)更加寬泛。
7．受理人差異
《招標(biāo)投標(biāo)法》及其下位法規(guī)定受理人為招標(biāo)人，《政府采購(gòu)法》及其配套制度規(guī)定受理人為采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為，這是因?yàn)檎少?gòu)中有集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)這一特殊法律主體，立法時(shí)受理人中加入了采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)這一主體。
8．答復(fù)對(duì)象差異
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》并未對(duì)答復(fù)對(duì)象作出明確規(guī)定，筆者理解為僅限異議提出人；《政府采購(gòu)法》明確規(guī)定答復(fù)對(duì)象為質(zhì)疑供應(yīng)商和其他有關(guān)供應(yīng)商，相對(duì)更加完善。
9．答復(fù)期限差異
按照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的規(guī)定，對(duì)于資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)結(jié)果提出異議的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自收到異議之日起3日內(nèi)予以答復(fù)；按照《政府采購(gòu)法》及其配套制度規(guī)定，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在收到供應(yīng)商的書面質(zhì)疑后7個(gè)工作日內(nèi)作出答復(fù)，時(shí)限相對(duì)要長(zhǎng)許多，不利于招標(biāo)采購(gòu)效率的提高。
10．答復(fù)期間是否暫停招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)差異
按照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的規(guī)定，對(duì)于資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)結(jié)果提出異議的，答復(fù)前，暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)?！墩少?gòu)法》及其配套制度并沒有暫停采購(gòu)活動(dòng)的規(guī)定。筆者認(rèn)為，《政府采購(gòu)法》及其配套制度的立法者顯然在這一問題上考慮了效率的問題，否則在質(zhì)疑答復(fù)期限很長(zhǎng)、提出時(shí)限又缺少明確規(guī)定的情況下，如果有暫停的規(guī)定，將會(huì)使政府采購(gòu)效率變得更低。（作者單位：江西省海濟(jì)租賃有限責(zé)任公司）
來源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
在招標(biāo)投標(biāo)和政府采購(gòu)過程中，投標(biāo)人（供應(yīng)商）、潛在投標(biāo)人、其他利害關(guān)系人認(rèn)為自身權(quán)益可能受到損害的，可以向招標(biāo)人或代理機(jī)構(gòu)提出異議或質(zhì)疑（招標(biāo)投標(biāo)中稱為異議，政府采購(gòu)中稱為質(zhì)疑）。異議或質(zhì)疑作為法律明確規(guī)定的招標(biāo)采購(gòu)人具有的維權(quán)手段，對(duì)于在基本不影響效率的情況下維護(hù)投標(biāo)人或供應(yīng)商的權(quán)益，減輕后序行政監(jiān)督部門受理和處理投訴的工作壓力具有非常重要的意義。但是，由于《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》“兩法不一”的問題，異議和質(zhì)疑存在一定的差異。
1．稱謂差異
1999年出臺(tái)的《招標(biāo)投標(biāo)法》在第65中提出了異議的概念，但是在配套的部門規(guī)章中并沒有對(duì)異議的內(nèi)容進(jìn)行充實(shí)，客觀上造成了招標(biāo)投標(biāo)中的異議制度長(zhǎng)期處于實(shí)質(zhì)性缺失狀態(tài)。2002年出臺(tái)的《政府采購(gòu)法》提出了質(zhì)疑的概念，并從立法之初就對(duì)質(zhì)疑的程序作出了詳盡的規(guī)定。
實(shí)際上異議和質(zhì)疑兩者是一個(gè)概念，只是稱謂不同而已。2011年出臺(tái)的《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》在第22條、第44條、第54條、第60條中對(duì)異議的具體操作以作出了規(guī)定，體現(xiàn)了借鑒《政府采購(gòu)法》的立法思路。
2．有權(quán)提出主體差異
從《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的第22條、第44條、第54條規(guī)定中可以看出，有權(quán)提出異議的主體包括投標(biāo)人、潛在投標(biāo)人、其他利害關(guān)系人。需要注意的是，不同階段的主體是不同的：對(duì)資格預(yù)審文件或招標(biāo)文件有異議的，有權(quán)提出異議的主體為潛在投標(biāo)人或其他利害關(guān)系人；開標(biāo)階段有權(quán)提出異議的主體僅為投標(biāo)人；對(duì)于評(píng)標(biāo)結(jié)果有異議的，有權(quán)提出異議的主體為投標(biāo)人或其他利害關(guān)系人。而《政府采購(gòu)法》及其配套制度規(guī)定，有權(quán)提出質(zhì)疑人為供應(yīng)商。對(duì)于供應(yīng)商的概念，《政府采購(gòu)法》第21條界定為向采購(gòu)人提供貨物、工程或者服務(wù)的法人、其他組織或者自然人。相比之下，招標(biāo)投標(biāo)中異議提出的權(quán)利主體“投標(biāo)人、潛在投標(biāo)人、其他利害關(guān)系人”比政府采購(gòu)中質(zhì)疑提出的單一權(quán)利主體“供應(yīng)商”，范圍更廣，定義更為準(zhǔn)確。
3．前序維權(quán)手段差異
質(zhì)疑或異議畢竟是一個(gè)較為正式的法律流程，對(duì)于招標(biāo)投標(biāo)這種平等主體之間的民事行為，是否允許投標(biāo)人或供應(yīng)商在這一法律流程前有其他非正式的維權(quán)手段，《招標(biāo)投標(biāo)法》及其下位法并沒有規(guī)定，而《政府采購(gòu)法》第51條明確規(guī)定：供應(yīng)商對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)事項(xiàng)有疑問的，可以向采購(gòu)人提出詢問，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出答復(fù)。很明顯，政府采購(gòu)允許供應(yīng)商在質(zhì)疑前先行提出詢問，當(dāng)然這種詢問應(yīng)當(dāng)是非正式的，相關(guān)制度既沒有規(guī)定這種詢問是質(zhì)疑的前置，也沒有要求采用書面方式，在答復(fù)方面也沒有作出強(qiáng)制性的時(shí)限要求。
4．提出異議或質(zhì)疑的時(shí)限差異
按照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的規(guī)定，對(duì)于資格預(yù)審文件有異議的，應(yīng)當(dāng)在遞交資格預(yù)審申請(qǐng)文件截止時(shí)間前2日提出；對(duì)于招標(biāo)文件有異議的，應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)截止時(shí)間前10日提出；對(duì)于開標(biāo)的異議，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)提出；對(duì)于評(píng)標(biāo)結(jié)果的異議，應(yīng)當(dāng)在公示期內(nèi)提出。按照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，供應(yīng)商有權(quán)提出質(zhì)疑的時(shí)間為知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起7個(gè)工作日內(nèi)。相比之下， “知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起7個(gè)工作日內(nèi)”是一個(gè)相對(duì)模糊、實(shí)踐中難于判斷的概念，招標(biāo)投標(biāo)中的異議提出時(shí)限規(guī)定比政府采購(gòu)中的質(zhì)疑提出時(shí)限規(guī)定更為明確，也有利于招標(biāo)采購(gòu)效率的提高。
5.提出和答復(fù)的方式差異
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》對(duì)異議的提出和答復(fù)方式均沒有作出規(guī)定，而《政府采購(gòu)法》及其配套制度均明確規(guī)定，提出質(zhì)疑和質(zhì)疑答復(fù)采用書面方式，相對(duì)更加嚴(yán)謹(jǐn)。
6．明確提出異議或質(zhì)疑的針對(duì)事項(xiàng)差異
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》對(duì)異議事項(xiàng)明確規(guī)定的有資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)結(jié)果；《政府采購(gòu)法》和《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》明確規(guī)定的質(zhì)疑事項(xiàng)包括采購(gòu)文件、采購(gòu)過程和中標(biāo)、成交結(jié)果，相對(duì)更加寬泛。
7．受理人差異
《招標(biāo)投標(biāo)法》及其下位法規(guī)定受理人為招標(biāo)人，《政府采購(gòu)法》及其配套制度規(guī)定受理人為采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為，這是因?yàn)檎少?gòu)中有集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)這一特殊法律主體，立法時(shí)受理人中加入了采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)這一主體。
8．答復(fù)對(duì)象差異
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》并未對(duì)答復(fù)對(duì)象作出明確規(guī)定，筆者理解為僅限異議提出人；《政府采購(gòu)法》明確規(guī)定答復(fù)對(duì)象為質(zhì)疑供應(yīng)商和其他有關(guān)供應(yīng)商，相對(duì)更加完善。
9．答復(fù)期限差異
按照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的規(guī)定，對(duì)于資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)結(jié)果提出異議的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自收到異議之日起3日內(nèi)予以答復(fù)；按照《政府采購(gòu)法》及其配套制度規(guī)定，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在收到供應(yīng)商的書面質(zhì)疑后7個(gè)工作日內(nèi)作出答復(fù)，時(shí)限相對(duì)要長(zhǎng)許多，不利于招標(biāo)采購(gòu)效率的提高。
10．答復(fù)期間是否暫停招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)差異
按照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的規(guī)定，對(duì)于資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)結(jié)果提出異議的，答復(fù)前，暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)?！墩少?gòu)法》及其配套制度并沒有暫停采購(gòu)活動(dòng)的規(guī)定。筆者認(rèn)為，《政府采購(gòu)法》及其配套制度的立法者顯然在這一問題上考慮了效率的問題，否則在質(zhì)疑答復(fù)期限很長(zhǎng)、提出時(shí)限又缺少明確規(guī)定的情況下，如果有暫停的規(guī)定，將會(huì)使政府采購(gòu)效率變得更低。（作者單位：江西省海濟(jì)租賃有限責(zé)任公司）
來源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
