對于1元成交不能一棍子打死，應(yīng)分析其背后的具體原因，對于一些善意、對銷售市場無太大影響、后續(xù)成本不高的項目，接受也無妨；但對一些惡意、可能會對銷售市場產(chǎn)生影響的項目，則不能輕易接受。
本期嘉賓：安徽省財政廳政府采購處處長 宋寶泉；江蘇省政府采購中心副主任 龔云峰；中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授 王叢虎
背景：供應(yīng)商利用政采項目做慈善
今年3月，某市發(fā)生"預(yù)算15萬元項目1元成交"的案例。在該市春尺蠖飛機(jī)防治項目的開評標(biāo)過程中，預(yù)算金額15萬元、飛防面積達(dá)2萬畝的C包由一家投標(biāo)單位以1元的價格中標(biāo)。
該供應(yīng)商負(fù)責(zé)人表示，自己是本地人，想通過一些慈善活動回報家鄉(xiāng)父老，該公司每年都會拿出一部分資金，無償為當(dāng)?shù)卮迕襁M(jìn)行病蟲害防治。
對于質(zhì)量能否保證的疑問，該負(fù)責(zé)人當(dāng)即承諾："我可以先交16萬元（超出項目預(yù)算）的履約保證金，如果后期不能按規(guī)定完成履約，甘愿接受處罰。"
該項目的中標(biāo)公告發(fā)布后，引發(fā)了廣泛討論，贊賞者有之，也有人表示不同意這種做法。盡管各種聲音都有，但最終這個項目還是完成了履約……
幾個月過去了，從理論探討角度，業(yè)界專家和學(xué)者對這件事的性質(zhì)、操作執(zhí)行過程怎么看呢？
善意值得認(rèn)可 性質(zhì)界定有不同
供應(yīng)商做慈善的初衷值得肯定，但途徑有很多種，比如直接捐贈等。
宋寶泉：我個人認(rèn)為，這件事合理不合法。說它合理，是因為已經(jīng)真實地發(fā)生了，并且采購質(zhì)量沒有受到影響，而且過程也算順利；說它不合法，理由則很簡單，因為整個過程中存在一些不合乎法律規(guī)定的問題。
《政府采購法》第二十五條明確規(guī)定，政府采購當(dāng)事人不得相互串通損害國家利益、社會公共利益和其他當(dāng)事人的合法權(quán)益；不得以任何手段排斥其他供應(yīng)商參與競爭?！墩少徹浳锖头?wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第18號）第三十五條也要求，投標(biāo)人之間不得相互串通投標(biāo)報價，不得妨礙其他投標(biāo)人的公平競爭，不得損害招標(biāo)采購單位或者其他投標(biāo)人的合法權(quán)益。
預(yù)算金額15萬元的項目，供應(yīng)商報出1元的價格并中標(biāo)，其行為明顯損害了其他供應(yīng)商的合法權(quán)益。我個人認(rèn)為，供應(yīng)商做慈善的初衷值得肯定，但途徑有很多種，比如直接捐贈等形式。政府采購有很成熟的制度設(shè)計和嚴(yán)密的操作流程，供應(yīng)商利用政府采購做慈善，不符合法律的相關(guān)規(guī)定。
龔云峰：我個人不贊同"利用政府采購項目做慈善"這種說法。因為慈善基本屬于一種無償捐助行為，做慈善的單位或個人不用承擔(dān)行為的后果，慈善者和被幫助者之間不存在合約關(guān)系，并且做慈善的資金還可以從稅收中得到部分抵扣。
本項目"最終完成了履約"，說明盡管合約的金額很小，但中標(biāo)單位和該項目的實施單位還是存在合約關(guān)系，需要對合約的履行承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，并且也不可能從稅收抵扣中獲利。
我個人認(rèn)為，中標(biāo)人的這種行為更貼切的說法應(yīng)該是借政府采購項目對家鄉(xiāng)進(jìn)行"反哺"。
本人曾經(jīng)遇到過類似的政府采購案例。在同一個項目中，幾家投標(biāo)人的報價分別是0元、1元、1萬元、10萬元、50萬元、100萬元，而項目預(yù)算是100多萬元。幾家投標(biāo)人都通過了資格性檢查和符合性檢查，但在評分時評標(biāo)委員會卻陷入困境，因為根據(jù)綜合評分法價格分的計算公式，報價為0元的投標(biāo)人的價格分為滿分，其余投標(biāo)人的價格分則都是0分。
評委于是想到以報價低于成本來取消部分投標(biāo)人的中標(biāo)資格，但究竟認(rèn)定哪一家或哪幾家投標(biāo)人低于成本，也沒有合適的標(biāo)準(zhǔn)。最終根據(jù)綜合評分，評委推薦報價為0元的供應(yīng)商為中標(biāo)候選人。
后有供應(yīng)商質(zhì)疑，經(jīng)法律專家指點，政府采購是以合同方式有償獲得貨物、工程和服務(wù)的行為，0元報價性質(zhì)屬于無償，不符合政府采購的規(guī)定，這次招標(biāo)作為廢標(biāo)處理。
0元報價和1元報價到底有多大的區(qū)別？可以作為一個課題來研究。
本人還經(jīng)歷過另一個項目。供應(yīng)商明確表示，只要能讓其中標(biāo)，不僅不要政府出錢，而且還可以贊助有關(guān)部門一些錢。但限于政府采購的"有償"形式，其只能以最低的價格參與采購活動。
本案例中，如果該供應(yīng)商未取得中標(biāo)資格，即使想無償?shù)貫楫?dāng)?shù)卮迕襁M(jìn)行病蟲害防治，即使通過慈善的途徑，也不一定能得到當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門的允許，0元報價又與政府采購的"有償"原則相違背，因此只能象征性地報出1元的價格。
王叢虎：扶貧濟(jì)困、樂善好施，一方有難、八方支援，是中華民族的傳統(tǒng)美德。為鼓勵社會各界積極投身國家的公益捐贈事業(yè)，我國1999年通過了《公益事業(yè)捐贈法》，其立法目的在于從制度層面推動公益捐贈事業(yè)發(fā)展，起到規(guī)范捐贈和受贈行為，保護(hù)捐贈人、受贈人和受益人合法權(quán)益的積極作用。
《公益事業(yè)捐贈法》第二條規(guī)定：自然人、法人或者其他組織自愿無償向依法成立的公益性社會團(tuán)體和公益性非營利的事業(yè)單位捐贈財產(chǎn)，用于公益事業(yè)的，適用本法。
顯然，本案例中的某供應(yīng)商通過投標(biāo)政府采購項目，進(jìn)而以象征性的1元報價中標(biāo)的行為，還不是《公益事業(yè)捐贈法》中所說的公益捐贈行為。因為《公益事業(yè)捐贈法》適用的是將善款直接無償?shù)鼐杞o公益性社會團(tuán)體和公益性非營利的事業(yè)單位的行為。而本次政府采購中的公益捐贈既不是無償，畢竟有1元的購買款；又沒有直接捐錢，而是直接捐贈服務(wù)的行為。所以這種捐贈行為不能適用《公益事業(yè)捐贈法》。
但值得注意的是，該中標(biāo)供應(yīng)商的行為不以營利為目的，而是出于純粹公共利益的慈善性活動，則又符合公益捐贈行為的本質(zhì)精神。
《政府采購法》的立法目的在于規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護(hù)國家利益和社會公共利益，保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)。而本案中采購人以1元價格購買到了原本準(zhǔn)備用15萬元才能購買的服務(wù)，而且購買合同能夠得到全面履行，顯然這種購買行為完全符合《政府采購法》的立法目的。從這個角度看，本次采購是一種合理合法的行為。
在對本次采購進(jìn)行了合理性、合法性、可行性分析之后，不難得出結(jié)論：類似于本案的公益性、捐贈性政府采購行為值得大力提倡。這種采購不僅能夠滿足采購要求、完成采購任務(wù)，而且還節(jié)約了公共財政資金，倡導(dǎo)了企業(yè)的社會責(zé)任和公益精神，當(dāng)然也為中標(biāo)供應(yīng)商帶來了好名聲，實際上取得了多贏的結(jié)果。
所以，我們在鼓勵和倡導(dǎo)企業(yè)積極參與社會公益捐贈的同時，也同樣應(yīng)該鼓勵供應(yīng)商積極在政府采購項目中實施公益捐贈。
如何區(qū)分？關(guān)鍵看是否排擠其他供應(yīng)商
1元報價對其他供應(yīng)商而言，是屬于排擠，還是屬于正常的競爭行為，這一點值得商榷。
宋寶泉：不管站在哪個角度，"依法"和"規(guī)范"是兩個基本要求。
《政府采購法》第五十九條規(guī)定，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對政府采購活動的監(jiān)督檢查，內(nèi)容包括有關(guān)政府采購的法律、行政法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行情況，采購范圍、采購方式和采購程序的執(zhí)行情況，政府采購人員的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能。但本案例在這些方面并無問題。另外，本次采購活動沒有供應(yīng)商提起投訴，也不需要財政部門參與相關(guān)的處理工作。
財政部門應(yīng)該做的事是加快處理本次采購的結(jié)余資金，因為1元錢中標(biāo)，預(yù)算資金幾乎可以認(rèn)為原封不動，財政部門應(yīng)該加強(qiáng)這方面的監(jiān)管。顯然這個項目屬于民生采購，可以結(jié)合實際情況，加大投入惠及民生。
《政府采購法》第十七條規(guī)定，集中采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行政府采購活動，應(yīng)當(dāng)符合采購價格低于市場平均價格、采購效率更高、采購質(zhì)量優(yōu)良和服務(wù)良好的要求。結(jié)合法律要求和采購過程，操作機(jī)構(gòu)并沒有明顯的工作失誤。
作為評審專家來說，認(rèn)定供應(yīng)商報價1元是否屬于以不正當(dāng)手段排擠其他供應(yīng)商，是問題的關(guān)鍵所在。由于對本次采購活動的評審過程不是很清楚，所以不便對此發(fā)表意見。
龔云峰：監(jiān)管部門的重點在于認(rèn)定中標(biāo)人的行為是否違反政府采購相關(guān)法律法規(guī)?！墩少彿ā返谄呤邨l、財政部令第18號第七十四條和第七十五條，分別對供應(yīng)商的違法違規(guī)行為作出規(guī)定，只有供應(yīng)商出現(xiàn)規(guī)定的情形之一，監(jiān)管部門才能對其進(jìn)行處罰，并取消其中標(biāo)資格。該供應(yīng)商以1元的價格中標(biāo)，惟一可以與上述規(guī)定比照的情形就是"采取不正當(dāng)手段詆毀、排擠其他供應(yīng)商"。
根據(jù)背景介紹，該供應(yīng)商以報價1元參加投標(biāo)，經(jīng)過評標(biāo)委員會評審取得了中標(biāo)資格，在此情形下，監(jiān)管部門無法認(rèn)定其是否采取了不正當(dāng)手段。但是，1元報價對其他供應(yīng)商而言，是屬于排擠，還是屬于正常的競爭行為，這一點值得商榷。我個人認(rèn)為，該供應(yīng)商的行為應(yīng)當(dāng)不屬于"采取不正當(dāng)手段詆毀、排擠其他供應(yīng)商"的情形，因此沒有違反政府采購相關(guān)法律法規(guī)。
作為評審專家來說，不能隨自己的主觀意愿，應(yīng)該根據(jù)采購文件中明確的評審辦法和評審因素進(jìn)行評審。評審專家首先應(yīng)該對投標(biāo)文件進(jìn)行資格性和符合性審查，如果1元報價為有效投標(biāo)，則應(yīng)根據(jù)確定的評審辦法進(jìn)行評審。
當(dāng)采用綜合評分法和性價比法時，1元報價的供應(yīng)商如果評審后得分或商數(shù)得分最高，則應(yīng)當(dāng)確定為中標(biāo)候選人。
當(dāng)采用最低評標(biāo)價法時，評標(biāo)委員會認(rèn)為1元報價明顯不合理或者低于成本，有可能影響商品質(zhì)量和不能誠信履約，應(yīng)當(dāng)要求其在規(guī)定的期限內(nèi)提供書面文件予以解釋說明，并提交相關(guān)證明材料。如果1元報價的供應(yīng)商在規(guī)定期限內(nèi)提供了書面文件予以解釋說明，并提交相關(guān)證明材料，則應(yīng)當(dāng)被確認(rèn)為中標(biāo)候選供應(yīng)商；否則評標(biāo)委員會可以取消其中標(biāo)候選資格，按順序由排在后面的中標(biāo)候選供應(yīng)商遞補(bǔ)，以此類推。
王叢虎："預(yù)算15萬元項目1元成交"必然會引起公眾的關(guān)注。從監(jiān)管部門的角度看，最擔(dān)心的莫過于該購買行為是否存在暗中交易或后續(xù)的增值服務(wù)。
而從實踐上看，似乎這種擔(dān)心又是多余的，因為供應(yīng)商做這種虧本買賣無非是為了占得先機(jī)，為后續(xù)利益的優(yōu)先獲取打下基礎(chǔ)。但從本案看，這種可能性幾乎沒有，因為這種類型的采購基本上沒有后續(xù)補(bǔ)充購買的問題。
暗中交易的一般情況是供應(yīng)商希望通過該項目獲取其他非法利益，本案例中顯然也不存在這種情況。那么，剩下的就只能解釋為供應(yīng)商企圖通過該購買行為獲取好的聲望和口碑。這種行為我們應(yīng)該提倡，因為供應(yīng)商的良好信譽(yù)能夠確保政府采購的正常秩序。
排除了供應(yīng)商的非法動機(jī)和目的后，純粹基于公益目的的投標(biāo)行為會讓采購人、采購代理機(jī)構(gòu)和評標(biāo)專家大大減輕壓力。采購人的購買行為就是希望找到能夠以低價格、高質(zhì)量服務(wù)完成任務(wù)的供應(yīng)商；代理機(jī)構(gòu)應(yīng)該通過合法的程序來滿足采購人的要求；評標(biāo)專家則是以獨立的專業(yè)精神，根據(jù)招標(biāo)文件進(jìn)行專業(yè)評判，最終推薦或確定中標(biāo)人。
顯然，本案中的供應(yīng)商完全滿足采購人、代理機(jī)構(gòu)和評標(biāo)專家的要求，也是理想的中標(biāo)供應(yīng)商。
一分為二看待"1元"中標(biāo)
對于1元中標(biāo)，不能簡單地持支持或反對的立場，應(yīng)當(dāng)分析具體情況而定。
宋寶泉：再過十幾天，業(yè)界就將迎來《政府采購法》實施十周年的日子。十年改革，我國政府采購取得了舉世矚目的成就。但隨著這項事業(yè)的不斷發(fā)展，改革也慢慢進(jìn)入深水區(qū)，各種問題和矛盾逐漸凸顯出來。在這種情況下，營造一個好的改革環(huán)境，對這項事業(yè)實現(xiàn)長期、健康發(fā)展尤其重要。
結(jié)合本案例來說，在依法、規(guī)范操作的前提下，以正常的中標(biāo)價格完成采購，則不會引起這么大的關(guān)注，正因為1元錢中標(biāo)結(jié)果的產(chǎn)生，才引起了大家的注意。在公眾對政府采購認(rèn)識不深、了解不透的現(xiàn)實情況下，這樣的事還是越少越好。
龔云峰：對于1元中標(biāo)，不能簡單地持支持或反對的立場，應(yīng)當(dāng)分析具體情況而定。1元在許多場合都是一種象征性的"有償"表示，并不代表合約背后的實際價值。隨著政府采購范圍的不斷拓展，一些項目采購并不能簡單地看作是一種購買行為，有些采購活動甚至可以理解為一種行政許可的市場化行為。
有的供應(yīng)商剛進(jìn)入新的市場，市場認(rèn)可度可能不高，通過極低的價格獲取政府采購中標(biāo)資格后，可以展示自身的實力，變相進(jìn)行廣告宣傳，提高供應(yīng)商的知名度。在此情況下，對1元報價應(yīng)該給予理解和接受，從最終履約情況看也是一個不錯的結(jié)果。
有些供應(yīng)商報出這樣的價格則明顯有不正當(dāng)競爭的嫌疑，對市場的長遠(yuǎn)、健康發(fā)展會帶來不利影響。例如對一些中央和地方系統(tǒng)建設(shè)要求必須配套一致的項目，某些供應(yīng)商在參加中央或省級的采購活動時，以極低甚至1元報價獲取中標(biāo)后，再以高價賣給必須配套一致的市縣級政府部門，堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)。
另有一些軟件開發(fā)項目，個別供應(yīng)商投標(biāo)時可以免費(fèi)贈送或報價極低，但軟件開發(fā)完成后的維護(hù)和升級費(fèi)用卻非常高，短期損失長期受益。
還有一些供應(yīng)商為了壟斷市場，以明顯低于成本的價格進(jìn)行銷售，迫使競爭對手退出，一旦達(dá)到目的便立即提高價格，牟取暴利；有些供應(yīng)商出于攪局的目的，故意報出極低的價格，一旦中標(biāo)則以種種借口拖延簽訂合同，或簽訂合同后遲遲不履約，攪亂正常的采購秩序。
因此，對于1元報價不能一棍子打死，應(yīng)分析其背后的具體原因，對于一些善意、對銷售市場無太大影響、后續(xù)成本不高的項目，譬如本案例，接受也無妨；但對一些惡意的、可能會對銷售市場產(chǎn)生影響的項目，則不能輕易接受。
王叢虎：透過本案能夠欣喜地看到一種創(chuàng)新行為已經(jīng)出現(xiàn)在政府采購活動之中。我們有理由相信，這種創(chuàng)新行為隨著社會的和諧發(fā)展會越來越多，也會越來越規(guī)范。《政府采購法》也將隨著這種新事物的不斷涌現(xiàn)而得到不斷調(diào)整、逐步完善，以適應(yīng)新形勢的需要。
既然公益捐贈在政府采購中已經(jīng)起航，我們完全可以相信：政府采購與公益捐贈將會結(jié)合得更加協(xié)調(diào)、更加美好。
來源：政府采購信息報
