完整意義上的政府采購(gòu)制度應(yīng)具有以下幾個(gè)內(nèi)涵：以公共利益為其法律本位；其調(diào)整范圍應(yīng)該涵蓋所有具有公共性質(zhì)的交易活動(dòng)（包括購(gòu)買及出讓）；相關(guān)主體職權(quán)關(guān)系和權(quán)責(zé)關(guān)系相對(duì)均衡，其關(guān)注焦點(diǎn)是有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制（相互制約相互協(xié)調(diào)）以及政府行為得到規(guī)范；市場(chǎng)主體的權(quán)利得到保護(hù)，市場(chǎng)環(huán)境得到改善，市場(chǎng)機(jī)制在公共采購(gòu)的資源配置過(guò)程中充分發(fā)揮作用；政策功能作用應(yīng)充分發(fā)揮、效果應(yīng)明顯提高。
深化改革 強(qiáng)化集采執(zhí)行主體
回顧我國(guó)政府采購(gòu)制度的變遷軌跡，經(jīng)過(guò)十多年的探索與建設(shè)，我們可以清晰地看到我國(guó)政府采購(gòu)制度所取得的顯著成績(jī)。展望未來(lái)我國(guó)政府采購(gòu)改革的走向，必須認(rèn)清當(dāng)前政府采購(gòu)制度所存在的缺陷及問(wèn)題，審視政府采購(gòu)的效率以及政府采購(gòu)政策功能等方面的績(jī)效，因?yàn)檫@對(duì)于政府采購(gòu)制度的科學(xué)發(fā)展具有非常重要的參考價(jià)值。
公共采購(gòu)理念值得借鑒
政府采購(gòu)也好，公共采購(gòu)也好，都是公共部門的采購(gòu)活動(dòng)，在國(guó)際上兩者的內(nèi)涵基本相同。由于我國(guó)政府采購(gòu)制度形成的歷史背景不同，法律淵源和制度定位也不同，由此產(chǎn)生了我國(guó)特有的政府采購(gòu)制度（調(diào)整范圍僅僅局限于財(cái)政資金的采購(gòu)行為）。
我國(guó)政府采購(gòu)制度的法律淵源及其財(cái)政支出管理制度的定位，導(dǎo)致我國(guó)政府采購(gòu)不僅難以發(fā)展成為國(guó)際通行意義上的政府采購(gòu)（或公共采購(gòu)），也難以形成統(tǒng)一的公共采購(gòu)市場(chǎng)。從推動(dòng)政府采購(gòu)制度改革這一目標(biāo)出發(fā)，公共采購(gòu)概念或理念正逐漸成為當(dāng)前政府采購(gòu)領(lǐng)域的一種新思潮。
考慮到一個(gè)更完整意義上的政府采購(gòu)制度改革需要跨越部門利益藩籬以及沖破原有的政府采購(gòu)哲學(xué)思路，公共采購(gòu)這一全新的概念及其蘊(yùn)涵的治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理方法和程序是有助于從更高的層面去推動(dòng)政采制度改革、克服部門利益藩籬及思維障礙的。從更好地服從與服務(wù)于國(guó)家政府建設(shè)、更有利于兩法合一為有效建立制度框架的角度考慮，從更有利于推動(dòng)我國(guó)政府采購(gòu)制度與國(guó)際接軌以及GPA談判的角度出發(fā)，有必要考慮運(yùn)用公共采購(gòu)這一全新概念及其哲學(xué)思路去推動(dòng)我國(guó)政府采購(gòu)制度的改革。
政采應(yīng)有五大內(nèi)涵
目前，對(duì)于公共采購(gòu)概念及其制度框架尚未形成一種比較統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。筆者認(rèn)為，一個(gè)完整意義上的政府采購(gòu)制度或者說(shuō)公共采購(gòu)制度應(yīng)該具有以下五個(gè)內(nèi)涵：一是以公共利益為其法律本位；二是其調(diào)整范圍應(yīng)該涵蓋所有具有公共性質(zhì)的交易活動(dòng)（包括購(gòu)買及出讓）；三是相關(guān)主體職權(quán)關(guān)系和權(quán)責(zé)關(guān)系相對(duì)均衡，其關(guān)注焦點(diǎn)是有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制（相互制約相互協(xié)調(diào)地運(yùn)行）以及政府行為得到規(guī)范；四是市場(chǎng)主體的權(quán)利得到保護(hù)，市場(chǎng)環(huán)境得到改善，市場(chǎng)機(jī)制在公共采購(gòu)資源配置過(guò)程中充分發(fā)揮作用；五是公共采購(gòu)的政策工具作用及其效果應(yīng)得到明顯提高。
集中交易并非集中采購(gòu)
關(guān)于集中采購(gòu)，當(dāng)前制度法規(guī)對(duì)這一概念尚未給出一個(gè)準(zhǔn)確的定義。是采購(gòu)活動(dòng)物理空間上的集中執(zhí)行實(shí)施叫集中采購(gòu)，還是執(zhí)行實(shí)施主體的集中（或者說(shuō)一元化）才是集中采購(gòu)？筆者所理解的集中采購(gòu)應(yīng)該是后者，即體制上就應(yīng)該只有一個(gè)執(zhí)行主體，并非現(xiàn)在執(zhí)行實(shí)施主體的多元化。準(zhǔn)確地說(shuō)，多元的執(zhí)行實(shí)施主體在物理空間上的集中執(zhí)行實(shí)施只能叫集中交易。在這個(gè)意義上說(shuō)，目前我國(guó)政府采購(gòu)沒(méi)有真正意義上的集中采購(gòu)。
集中采購(gòu)更利于權(quán)力制衡
關(guān)于究竟是以集中采購(gòu)為主還是以分散采購(gòu)為主的問(wèn)題，從公法的基本內(nèi)涵以及核心價(jià)值上來(lái)說(shuō)，政府采購(gòu)制度應(yīng)該是以規(guī)范、控制采購(gòu)活動(dòng)中的公權(quán)力，保障私權(quán)利為其基本目的，以調(diào)整調(diào)節(jié)采購(gòu)活動(dòng)中政府部門間的職權(quán)關(guān)系，規(guī)范政府行為為其主要內(nèi)容；以公共權(quán)力的有效運(yùn)行為其要義。如果真要回答究竟是以集中采購(gòu)為主還是以分散采購(gòu)為主更好的問(wèn)題，判別的標(biāo)準(zhǔn)就只能是：哪一個(gè)更有利于實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)制度的核心價(jià)值--形成政府采購(gòu)中有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。
理論與實(shí)踐都證明，權(quán)力制衡與激勵(lì)、監(jiān)督相結(jié)合是形成有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的充分必要條件。盡管現(xiàn)行集中采購(gòu)還不是真正意義上的集中采購(gòu)（集采機(jī)構(gòu)還不是采購(gòu)人），但是，法定代理的強(qiáng)制特征會(huì)對(duì)采購(gòu)活動(dòng)中的職權(quán)關(guān)系產(chǎn)生一些調(diào)整作用。從這個(gè)意義上說(shuō)，集中采購(gòu)更符合或接近行政法的核心價(jià)值和基本內(nèi)涵，更有利于實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡、實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。
從構(gòu)建合理的治理結(jié)構(gòu)上說(shuō)，政府采購(gòu)執(zhí)行實(shí)施一元化的組織形態(tài)是建立執(zhí)行主體與監(jiān)管主體相互制衡的必要體制基礎(chǔ)。所以說(shuō)，執(zhí)行實(shí)施多元化（如分散采購(gòu)）不僅導(dǎo)致有效監(jiān)管成為一項(xiàng)無(wú)法完成的任務(wù)，更重要的是它所蘊(yùn)涵的失衡職權(quán)與權(quán)責(zé)關(guān)系使權(quán)力制衡成為空話。同時(shí)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，除了增加方式審批和名義上的監(jiān)管外，現(xiàn)行分散采購(gòu)與2003年之前（實(shí)施《政府采購(gòu)法》前）的采購(gòu)人自行采購(gòu)實(shí)際上并沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別。
集中采購(gòu)更能發(fā)揮政策功能
我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和改變發(fā)展方式的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，對(duì)政府采購(gòu)的政策功能提出了新的要求。政府采購(gòu)實(shí)現(xiàn)其政策功能的基本載體是政府采購(gòu)需求所產(chǎn)生的市場(chǎng)導(dǎo)向作用，增強(qiáng)政府采購(gòu)貫徹落實(shí)政策的能力對(duì)采購(gòu)活動(dòng)執(zhí)行實(shí)施控制能力也提出了要求。無(wú)疑，就采購(gòu)執(zhí)行實(shí)施的可控性上說(shuō)，集中采購(gòu)更能適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略對(duì)政府采購(gòu)政策功能提出的新要求。
批量采購(gòu)是真正的集中采購(gòu)
筆者從所在單位的抽樣調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)協(xié)議定點(diǎn)采購(gòu)普遍存在價(jià)格高的問(wèn)題，70%以上的采購(gòu)價(jià)格高于市場(chǎng)價(jià)格。顯然，價(jià)格高說(shuō)明價(jià)格機(jī)制在協(xié)議定點(diǎn)采購(gòu)活動(dòng)中基本不起作用了。究其原因，一個(gè)方面是供應(yīng)商資格門檻引起供求關(guān)系改變導(dǎo)致賣方市場(chǎng)的形成（超額利潤(rùn)的產(chǎn)生必然導(dǎo)致價(jià)格升高），另一方面是權(quán)力介入交易配置過(guò)程所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)租金，在供需雙方的共同作用下，成本外溢成為必然，最終就表現(xiàn)為采購(gòu)價(jià)格高了。
協(xié)議定點(diǎn)采購(gòu)方式來(lái)自于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，同樣的采購(gòu)程序和方法，為什么到了我國(guó)就制度失靈了？ 這值得深思。
筆者認(rèn)為，多元化的采購(gòu)執(zhí)行體制是協(xié)議定點(diǎn)采購(gòu)方式在中國(guó)產(chǎn)生價(jià)格機(jī)制失靈的制度原因。其邏輯關(guān)系為：多元化的政府采購(gòu)執(zhí)行實(shí)施組織形態(tài)以及分散實(shí)施方法，致使采購(gòu)過(guò)程的有效監(jiān)管成為一種不可能完成的任務(wù)，加之交易中公權(quán)不受制約和監(jiān)督，擴(kuò)大了權(quán)力尋租空間，進(jìn)而權(quán)力介入資源配置過(guò)程，隨之產(chǎn)生價(jià)格機(jī)制失靈，最終導(dǎo)致價(jià)格升高。
此外，批量采購(gòu)的內(nèi)涵與現(xiàn)行集中采購(gòu)的內(nèi)涵基本一致，所以，所謂批量采購(gòu)實(shí)質(zhì)是集中采購(gòu)的另一個(gè)名稱。眾所周知，集中采購(gòu)可以獲得采購(gòu)的規(guī)模效益，所以，"價(jià)高"的問(wèn)題可以在集中采購(gòu)包括正在施行的批量采購(gòu)中得到一定程度的解決。至于"質(zhì)次"的問(wèn)題，除了招標(biāo)時(shí)有明確的質(zhì)量要求之外，更主要是靠合同履約過(guò)程中的有效管理來(lái)實(shí)現(xiàn)，這與批量采購(gòu)與否無(wú)太大關(guān)系。
統(tǒng)一目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)化管理規(guī)范
統(tǒng)一目錄標(biāo)準(zhǔn) 防范執(zhí)行走樣
目錄是匯集采購(gòu)需求和形成采購(gòu)批量的制度基礎(chǔ)。建立集中采購(gòu)目錄、法定代理制度和集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的初衷主要是為了匯集采購(gòu)計(jì)劃、形成批量采購(gòu)，從而降低采購(gòu)管理成本和采購(gòu)成交價(jià)格。在現(xiàn)行的采購(gòu)主體多元化的體制條件下，也只有通過(guò)目錄這一制度載體才能實(shí)現(xiàn)匯集采購(gòu)需求和形成采購(gòu)批量這一功能。
目錄管理有利于形成權(quán)力制衡機(jī)制。目錄的法定代理機(jī)制，在客觀上衍生出了有利于形成權(quán)力制衡、有利于監(jiān)督的功能與作用。所以現(xiàn)階段（多元化執(zhí)行體制條件下）目錄不僅需要存在，而且需要擴(kuò)大其范圍。應(yīng)該通過(guò)擴(kuò)大目錄范圍以及規(guī)范目錄的制定與強(qiáng)化執(zhí)行目錄的監(jiān)督，強(qiáng)化集中采購(gòu)的功能與作用。
當(dāng)前目錄管理仍需要完善，主要是因?yàn)槿狈y(tǒng)一的分類和制定標(biāo)準(zhǔn)。目錄的執(zhí)行與實(shí)施也缺乏必要的規(guī)范，這導(dǎo)致目錄制定的隨意性較大。目錄公布后沒(méi)有得到有效執(zhí)行，這些都為規(guī)避集中采購(gòu)創(chuàng)造了條件，也為權(quán)力尋租營(yíng)造了潛在空間。
采購(gòu)限額需建立地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)
目前，我國(guó)為了確定分散采購(gòu)的范圍以及照顧地區(qū)差別問(wèn)題而采取的采購(gòu)限額管理方式，在一定時(shí)期內(nèi)是必要的，但必須防止額度管理過(guò)程中權(quán)力濫用問(wèn)題的發(fā)生，這就需要建立相應(yīng)的地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。
在《政府采購(gòu)法》已經(jīng)實(shí)施十周年的今天，相對(duì)合理地做到這一點(diǎn)相信并不困難。
兩法合并完善權(quán)力制衡機(jī)制
合理界定制度調(diào)整范圍
簡(jiǎn)單地說(shuō)，政府采購(gòu)制度主要是管好如何交易更有效率、更有效益和更有利于市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮。盡管政府采購(gòu)對(duì)預(yù)算管理的科學(xué)化有促進(jìn)作用，但政府的采購(gòu)預(yù)算有《預(yù)算法》對(duì)其進(jìn)行調(diào)整，筆者認(rèn)為政府的采購(gòu)預(yù)算應(yīng)該按照《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》嚴(yán)格執(zhí)行，而不宜將預(yù)算管理納入政府采購(gòu)制度之中。將預(yù)算納入政府采購(gòu)制度的調(diào)整范圍涉及如何正確處理好《政府采購(gòu)法》和《預(yù)算法》的關(guān)系等問(wèn)題。
所以，應(yīng)當(dāng)合理地界定政府采購(gòu)制度的業(yè)務(wù)調(diào)整范圍，避免盲目擴(kuò)大。政府采購(gòu)制度應(yīng)主要關(guān)注于預(yù)算制定之后的支出活動(dòng)控制和監(jiān)管。政府采購(gòu)所產(chǎn)生的市場(chǎng)數(shù)據(jù)及衍生的市場(chǎng)指數(shù)，可以給政府包括采購(gòu)預(yù)算提供參考和依據(jù)，但并不意味著因此而必然需要將預(yù)算管理納入政府采購(gòu)制度的調(diào)整范圍。
政府采購(gòu)效果取決于政府采購(gòu)活動(dòng)是否能夠消除導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的諸多因素（如權(quán)力介入、壟斷等）而使價(jià)格機(jī)制得以充分發(fā)揮作用，也就是說(shuō)，政府采購(gòu)預(yù)算的科學(xué)合理與否并不是決定政府采購(gòu)效果的先決條件。
合并兩法
《政府采購(gòu)法》屬于行政法范疇的法律。行政法以規(guī)范控制公權(quán)力，保障私權(quán)利為其基本目的；以調(diào)整配置公權(quán)力、調(diào)整職權(quán)關(guān)系、規(guī)范政府行為為其主要內(nèi)容；以公共權(quán)力的有效運(yùn)行為其要義。關(guān)于如何完善這部法律，應(yīng)該首先圍繞《政府采購(gòu)法》的核心價(jià)值觀和基本內(nèi)涵對(duì)現(xiàn)行政府采購(gòu)法律體系進(jìn)行剖析?？偟膩?lái)說(shuō)，該法對(duì)組織體制、實(shí)施程序和方法與行政法的基本精神和核心價(jià)值觀背離的條款都應(yīng)進(jìn)行修改與完善。
目前，《招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱《招投標(biāo)法》）通常被定義為一個(gè)經(jīng)濟(jì)法范疇的法律，而就其基本內(nèi)涵和制度實(shí)施的實(shí)際情況來(lái)看，其調(diào)整范圍主要還是公共領(lǐng)域的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，所以《招投標(biāo)法》實(shí)質(zhì)是起到行政法的作用。這種現(xiàn)狀導(dǎo)致兩法的內(nèi)涵存在許多交集，兩法實(shí)施經(jīng)常產(chǎn)生許多不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。
《招投標(biāo)法》初創(chuàng)時(shí)就在定位上有誤區(qū)，今年出臺(tái)的《招投標(biāo)法實(shí)施條例》在努力彌補(bǔ)定位誤區(qū)所引發(fā)的體制和方法問(wèn)題，從其內(nèi)容來(lái)看，正在越來(lái)越朝行政法方向演進(jìn)。隨著《招標(biāo)法》的這種演進(jìn)趨勢(shì)，兩法的內(nèi)涵必然會(huì)越來(lái)越多地發(fā)生重疊，沖突和不協(xié)調(diào)在所難免。
所以，既然《招投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》的內(nèi)涵重疊、作用相同，那么，將兩法合并，重構(gòu)一個(gè)更具有完整意義的、更符合國(guó)際普遍共識(shí)意義的政府采購(gòu)法律體系，不僅可以將目前尚未覆蓋的其他政府采購(gòu)活動(dòng)納入調(diào)整范圍，也更符合我國(guó)行政管理改革戰(zhàn)略（大部制改革）的要求，同時(shí)也更方便我國(guó)政府采購(gòu)與國(guó)際公共采購(gòu)的接軌，為GPA談判創(chuàng)造條件。
此外，根據(jù)《政府采購(gòu)法》第九條和第十條"政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等。"和"政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)?！翱钏Q本國(guó)貨物、工程和服務(wù)的界定，依照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定執(zhí)行"的規(guī)定，從政府采購(gòu)層面為實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的五個(gè)統(tǒng)籌提供了載體，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展拓展了新的空間。因此，應(yīng)該圍繞科學(xué)發(fā)展觀和五個(gè)統(tǒng)籌的精神出臺(tái)一些加分和優(yōu)惠政策措施以落實(shí)政府采購(gòu)政策功能。
管理、監(jiān)督、執(zhí)行權(quán)三分
2009年，筆者曾發(fā)表《權(quán)力制衡與政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)》一文，文中首次引入了權(quán)力制衡的理論觀點(diǎn)。經(jīng)過(guò)不斷修改完善，政采權(quán)力制衡的理論觀點(diǎn)日益被學(xué)術(shù)界肯定和認(rèn)可?，F(xiàn)在，權(quán)力制衡觀點(diǎn)在政府采購(gòu)領(lǐng)域甚至在當(dāng)前全國(guó)各地如火如荼開(kāi)展的公共資源交易市場(chǎng)平臺(tái)建設(shè)和監(jiān)管制度改革中不斷被采用。
如何形成我國(guó)政府采購(gòu)管理、運(yùn)行、監(jiān)管機(jī)制相互分離又相互協(xié)調(diào)制衡的體制呢？權(quán)力制衡權(quán)力的一個(gè)基本前提是：權(quán)力主體的相互獨(dú)立與分離。所以，建立采購(gòu)（交易）的管理、監(jiān)督與執(zhí)行權(quán)力主體相互獨(dú)立相互分離的組織形態(tài)是形成我國(guó)政府采購(gòu)相互制衡又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的體制基礎(chǔ)。
能否形成相互制衡又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是判斷政府采購(gòu)制度科學(xué)合理性的主要標(biāo)準(zhǔn)。而能否形成均衡的職權(quán)關(guān)系和均衡的權(quán)責(zé)關(guān)系是有效建立權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的關(guān)鍵。當(dāng)前政府采購(gòu)組織體制除了多元化執(zhí)行體制導(dǎo)致監(jiān)管缺位問(wèn)題之外，"管采不分"及"監(jiān)管不分"（監(jiān)督權(quán)與管理權(quán)主體合二為一，導(dǎo)致監(jiān)督管理主體權(quán)力過(guò)大問(wèn)題未得到充分認(rèn)識(shí)、甚至被忽略）也會(huì)導(dǎo)致政府采購(gòu)職權(quán)配置失衡與權(quán)責(zé)關(guān)系失衡，從而影響政府采購(gòu)良好權(quán)力制衡機(jī)制的形成。
來(lái)源： 政府采購(gòu)信息報(bào)
