■ 王躍進(jìn) 賈果裊
今年是《政府采購(gòu)法》實(shí)施10周年，10年來(lái)，政府集中采購(gòu)作為政府采購(gòu)制度執(zhí)行的主導(dǎo)形式，在體制改革、機(jī)制探索上不斷跟進(jìn)制度目標(biāo)，理論創(chuàng)新與制度創(chuàng)新相結(jié)合，制度建設(shè)與豐富執(zhí)行手段、強(qiáng)化職能作用相互促進(jìn)，形成了多種形式的體制模式和內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。但反觀10年改革成果，體制機(jī)制的弊端日益暴露，制約政府采購(gòu)制度全面協(xié)調(diào)推進(jìn)的問(wèn)題日漸顯現(xiàn)。
多種模式并存
政府采購(gòu)制度建立以來(lái)，按照《政府采購(gòu)法》管采分離的要求，中央和省市縣各級(jí)形成了多種集中采購(gòu)體制模式，總體上有行政模式和市場(chǎng)模式。其中，行政模式有多種類(lèi)型，有政府直屬管理的山西模式，有機(jī)關(guān)事務(wù)管理局管理的山東模式，有與國(guó)土交易、產(chǎn)權(quán)交易、工程建設(shè)整合管理的公共資源交易平臺(tái)模式，有仍由財(cái)政部門(mén)管理的天津模式；完全市場(chǎng)化的模式有煙臺(tái)模式等。
同時(shí)，按照《政府采購(gòu)法》“經(jīng)辦采購(gòu)的人員與負(fù)責(zé)采購(gòu)合同審核、驗(yàn)收人員的職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)明確并相互分離”的原則，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)行和采購(gòu)活動(dòng)管理方式也形成了多種模式，有按組織程序即標(biāo)前、標(biāo)中、標(biāo)后三段式管理的模式，有按采購(gòu)物品的種類(lèi)即貨物、工程、服務(wù)分置管理的模式，有按采購(gòu)方式即招標(biāo)、非招標(biāo)方式分置管理的模式，有不分品目種類(lèi)、方式、過(guò)程的一體化管理模式。這些模式中，有的實(shí)現(xiàn)了經(jīng)辦采購(gòu)人員與負(fù)責(zé)采購(gòu)合同審核、驗(yàn)收人員的分離，有的并未分離。
綜觀現(xiàn)行體制機(jī)制格局，其特征是多軌并行，網(wǎng)格化管理。在制度建立初期，按照制度目標(biāo)不斷創(chuàng)新發(fā)展模式，可以發(fā)掘制度創(chuàng)新元素，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。但經(jīng)歷10多年的探索實(shí)踐后，應(yīng)分析不同模式的科學(xué)內(nèi)涵，從高起點(diǎn)審視發(fā)展方向，探索體制機(jī)制上相對(duì)統(tǒng)一的科學(xué)范式。
模式不統(tǒng)一影響制度執(zhí)行
現(xiàn)行體制機(jī)制暴露出的問(wèn)題在宏觀方面主要體現(xiàn)為：
一是不利于政策指導(dǎo)。政府采購(gòu)作為一項(xiàng)事業(yè)，在發(fā)展過(guò)程中離不開(kāi)政策的指導(dǎo)，但政策指導(dǎo)有明確的指向性，而各自為政的體制機(jī)制，導(dǎo)致政策制定難以實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確的靶向性。即使制度目標(biāo)很明確，也因管理部門(mén)職能不同，對(duì)政策執(zhí)行的認(rèn)識(shí)不同，導(dǎo)致政策的執(zhí)行和落實(shí)大打折扣。在當(dāng)前市場(chǎng)和政府雙重體系下，就出現(xiàn)了實(shí)行市場(chǎng)運(yùn)行模式的以適用招投標(biāo)政策為主，實(shí)行政府運(yùn)行模式的以適用政府采購(gòu)政策為主的狀況，政策管理缺乏有序性，導(dǎo)致政府采購(gòu)活動(dòng)過(guò)程中許多共性問(wèn)題無(wú)法得到統(tǒng)一、有效的管理。
二是不利于建立全國(guó)統(tǒng)一的政府采購(gòu)電子交易平臺(tái)。由于體制機(jī)制不統(tǒng)一，政府采購(gòu)程序和采購(gòu)文本格式、內(nèi)容無(wú)相對(duì)統(tǒng)一的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各地信息化建設(shè)流程管理架構(gòu)體系和業(yè)務(wù)執(zhí)行操作系統(tǒng)各自為政，無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源共享。有的自主研發(fā)，有的委托軟件企業(yè)開(kāi)發(fā)，技術(shù)支撐和運(yùn)行方式各行其是，造成重復(fù)投資，不僅加大了建設(shè)成本，還不利于信息化建設(shè)的整體推進(jìn)。專(zhuān)家?guī)?、供?yīng)商庫(kù)、產(chǎn)品信息庫(kù)建設(shè)和管理、不良行為記錄信息管理無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源共享。目前各地對(duì)建立全國(guó)統(tǒng)一的政府采購(gòu)電子交易平臺(tái)和信息資源平臺(tái)呼聲很高，但如果真的建立起來(lái)，又如何能推得開(kāi)？
三是不利于與GPA的對(duì)接和企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力的提高。一方面，不同的體制和運(yùn)行機(jī)制造成企業(yè)參與投標(biāo)的形式多樣化，不僅加大了投標(biāo)成本，還不利于企業(yè)集中精力培植自身的競(jìng)爭(zhēng)能力。另一方面，我國(guó)政府采購(gòu)加入GPA談判正在進(jìn)行中，多樣化的體制機(jī)制不利于我國(guó)政府采購(gòu)與國(guó)際規(guī)則接軌。
建立新模式的建議
筆者認(rèn)為，適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展要求，總體上應(yīng)對(duì)體制機(jī)制進(jìn)行規(guī)制，實(shí)現(xiàn)體制上有序，機(jī)制上高效的制度目標(biāo)。
一是重新審視“管采分離”與“經(jīng)辦采購(gòu)與合同審核、驗(yàn)收相分離”。
政府采購(gòu)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，管采都是政府行為，“管采分離”與“經(jīng)辦采購(gòu)與合同審核、驗(yàn)收相分離”更多的是一種“相互制約”的改革理念，而不是一種“相互促進(jìn)”的理念。管采分離割裂了采購(gòu)預(yù)算、采購(gòu)計(jì)劃、采購(gòu)執(zhí)行與支出管理的鏈條，違背了目標(biāo)同向性原則，容易產(chǎn)生公共支出與公共管理目標(biāo)的不一致。表現(xiàn)為管采分離后，管理部門(mén)與采購(gòu)部門(mén)之間的許多責(zé)任關(guān)系變成了義務(wù)關(guān)系，甚至受自身目標(biāo)定位主導(dǎo)的影響形成掣肘。從現(xiàn)行體制機(jī)制看，未實(shí)行分離的，管采協(xié)調(diào)；實(shí)行管采分離的，許多地方放大了監(jiān)督和制約面，執(zhí)行與監(jiān)管發(fā)生問(wèn)題和矛盾較多，且這些問(wèn)題和矛盾由同一部門(mén)內(nèi)部矛盾變成了部門(mén)之間的矛盾，協(xié)調(diào)難度加大，結(jié)果是采購(gòu)規(guī)模難以擴(kuò)大、采購(gòu)范圍難以擴(kuò)展，制約了采購(gòu)事業(yè)的發(fā)展。
“經(jīng)辦采購(gòu)與合同審核、驗(yàn)收相分離”也是一種“相互制約”的機(jī)制改革設(shè)計(jì)理念，隨著信息化建設(shè)的推進(jìn)，需要認(rèn)真審視現(xiàn)行機(jī)制中存在的問(wèn)題，以作業(yè)流程管理科學(xué)、節(jié)點(diǎn)分明、責(zé)任明晰、流轉(zhuǎn)順暢、管理有序、高效便捷為原則。有的省市實(shí)行了ISO9000質(zhì)量認(rèn)證管理體系，將現(xiàn)代化管理模式引入政府采購(gòu)管理實(shí)際，有效實(shí)現(xiàn)了管理的程序化。
二是在新的起點(diǎn)上樹(shù)立新的改革理念。
分析現(xiàn)行體制機(jī)制及存在的問(wèn)題，應(yīng)從全面推進(jìn)政府采購(gòu)電子交易平臺(tái)與加入GPA的高度，以“相互促進(jìn)”為體制機(jī)制改革理念，按照政府采購(gòu)事業(yè)發(fā)展的要求改革現(xiàn)行政府采購(gòu)體制機(jī)制。對(duì)管與采的職能定位應(yīng)統(tǒng)一到公共支出管理目標(biāo)上，對(duì)采購(gòu)執(zhí)行過(guò)程中預(yù)防腐敗的監(jiān)督應(yīng)置于財(cái)政與采購(gòu)部門(mén)之外，實(shí)現(xiàn)監(jiān)、管分離，形成并強(qiáng)化第三方制約。
三是探索新的體制機(jī)制與采購(gòu)活動(dòng)管理模式。
重新審視政府采購(gòu)制度運(yùn)行實(shí)際，要在體制機(jī)制上并軌，無(wú)論實(shí)行行政模式還是市場(chǎng)模式，都應(yīng)規(guī)制為中央、省、市、縣統(tǒng)一的一種模式，以相對(duì)統(tǒng)一的體制機(jī)制保障政府采購(gòu)制度的穩(wěn)定性和有序性。中央、省、市、縣統(tǒng)一建制、統(tǒng)一內(nèi)部設(shè)置，形成縱向條管指導(dǎo)有序，橫向協(xié)調(diào)管理有效的體制機(jī)制?？v向加強(qiáng)共性管理，包括采購(gòu)政策研究制定、采購(gòu)目錄管理、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、信息化建設(shè)、市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)與管理等。橫向加強(qiáng)執(zhí)行管理，包括政府采購(gòu)預(yù)算、計(jì)劃、采購(gòu)活動(dòng)執(zhí)行管理與監(jiān)督。內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，基于信息化建設(shè)及貨物、工程、服務(wù)采購(gòu)資源分配均等性，各執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部可按標(biāo)前、標(biāo)中、標(biāo)后三段式設(shè)立內(nèi)部機(jī)構(gòu)，引進(jìn)ISO9000質(zhì)量認(rèn)證體系管理，形成節(jié)點(diǎn)分明、責(zé)任明晰、流轉(zhuǎn)順暢、管理有序、高效便捷的科學(xué)作業(yè)流程管理機(jī)制。
鑒于目前法律規(guī)定了管采分離及經(jīng)辦采購(gòu)人員與合同審核、驗(yàn)收人員相分離的要求，建議先從機(jī)制入手進(jìn)行規(guī)制，全國(guó)統(tǒng)一按標(biāo)前、標(biāo)中、標(biāo)后三段式設(shè)置運(yùn)行機(jī)制，建立標(biāo)準(zhǔn)化的作業(yè)流程與各類(lèi)專(zhuān)業(yè)采購(gòu)文件標(biāo)準(zhǔn)化文本，建立全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的政府采購(gòu)電子化交易平臺(tái)，資源共享，逐步規(guī)制政策管理、業(yè)務(wù)管理與監(jiān)督管理機(jī)制，形成統(tǒng)一的體制機(jī)制管理模式。
對(duì)于采購(gòu)活動(dòng)管理，目前部分地區(qū)比較混亂，各地目錄管理松散，有的通用類(lèi)項(xiàng)目委托了社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，有的專(zhuān)業(yè)類(lèi)設(shè)備強(qiáng)制委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。根據(jù)十八大精神，政府應(yīng)減少行政干預(yù)，擴(kuò)大市場(chǎng)調(diào)節(jié)面。因此，應(yīng)在制定采購(gòu)目錄時(shí)行政管理與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相分離，將政府公共管理類(lèi)事務(wù)項(xiàng)目劃歸政府集中采購(gòu)，如通用類(lèi)汽車(chē)、電梯、辦公自動(dòng)化設(shè)備，行政檢測(cè)、檢疫設(shè)備等。政府扶持類(lèi)項(xiàng)目交由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化采購(gòu)，如醫(yī)院用醫(yī)療設(shè)備、大專(zhuān)院校、研究院所用分析儀器、科研專(zhuān)用設(shè)備等。按性質(zhì)不同劃分采購(gòu)活動(dòng)主體，既將該由市場(chǎng)辦理的事交給了市場(chǎng)，便于充分發(fā)揮市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)資源優(yōu)勢(shì)，達(dá)到政府扶持社會(huì)中介機(jī)構(gòu)作為中小微企業(yè)的目的，又避免了集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在采購(gòu)專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的項(xiàng)目時(shí)由于專(zhuān)業(yè)化水平不夠帶來(lái)的需求、效率等方面的問(wèn)題。對(duì)于市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)組織的項(xiàng)目，政府應(yīng)將主要精力放在加大政府采購(gòu)的監(jiān)管上，加強(qiáng)采購(gòu)活動(dòng)管理。
（作者單位：山西省省級(jí)政府采購(gòu)中心）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
