各級政府采購中心作為我國政府采購工作的重要組成部分，是依法組建、依法履職的政府集中采購法定機構(gòu)（以下簡稱集采機構(gòu)）。在《政府采購法》實施十周年和《機關(guān)事務(wù)管理條例》實施的時候，集采機構(gòu)應(yīng)認真總結(jié)以往的經(jīng)驗和教訓，鞏固工作成效，查找實際工作存在突出問題和矛盾的根源，圍繞我國"十二五"時期"創(chuàng)新驅(qū)動，轉(zhuǎn)型發(fā)展"的發(fā)展主題和未來十年政府采購的發(fā)展要求，依法加強自身建設(shè)，強化配套執(zhí)行管理職責，提高服務(wù)和保障能力，充分發(fā)揮政府采購的主渠道、主陣地、主力軍作用，推進集采機構(gòu)的與時俱進和創(chuàng)新發(fā)展。
十年發(fā)展 奠定集采機構(gòu)主渠道地位
2003年1月1日，我國《政府采購法》正式頒布實施。十年來，在各級領(lǐng)導的關(guān)心和財政部門的領(lǐng)導下，集采機構(gòu)依法組建并作為政府采購的重要組成部分，在探索中發(fā)展，在發(fā)展中建設(shè)，取得了顯著成效，奠定了政府采購主渠道的地位。
一是機構(gòu)建設(shè)不斷加強，為政府采購工作的開展提供了堅實的組織保障。截至2012年3月，中央設(shè)有3個集采機構(gòu)和3個部門集采機構(gòu)，地方共設(shè)有省級政府采購中心33個，地市級單位共設(shè)置政府采購中心293個，縣區(qū)級政府采購中心2021個，各級集采機構(gòu)從業(yè)人員已達到1.6萬人，已成為我國政府采購的核心中堅力量。
二是集中采購規(guī)模和份額已占政府采購的主導地位，集中采購已成為政府采購的主渠道。據(jù)統(tǒng)計顯示，2011年全國政府采購規(guī)模突破1萬億元，占全國財政支出的10%，節(jié)約資金1500多億元。其中，集中采購規(guī)模占86%，達到9700多億元，資金平均節(jié)約率約12%。全國政府集中采購（包括部門集中采購）規(guī)模已由2002年的755.3億元增加到2011年的9700多億元，占采購總規(guī)模的比例也相應(yīng)地由73%提高到86%左右。
三是集中采購在公共財政管理中發(fā)揮著預(yù)算管理配套、節(jié)約資金、政策導向、政府購買服務(wù)、廉政監(jiān)控等重要的作用，其核心地位和重要作用不可替代。
在2012年4月18日舉行的中央國家機關(guān)政府集中采購工作會議上，財政部政府采購管理辦公室主任王瑛表示："支持集中采購機構(gòu)做大做強，大力推進批量集中采購，加強集中采購的規(guī)范化管理，進一步推動中央單位集中采購工作向縱深發(fā)展。"并強調(diào)，在集中采購工作方面，將不斷完善工作措施，強化工作力度，不斷提高集中采購的效率和效益，進一步推進集中采購工作向縱深發(fā)展。提出了要鞏固和完善管采分離體制、支持集中采購機構(gòu)做大做強、大力推進批量集中采購、加強集中采購規(guī)范化建設(shè)、加強和改進采購活動執(zhí)行監(jiān)督管理工作要求。
上述講話精神和工作要求，充分肯定了集采機構(gòu)在政府采購工作中的地位和作用，也進一步明確了集采機構(gòu)今后的建設(shè)目標和發(fā)展方向。
多種因素阻礙集采機構(gòu)進一步發(fā)展
清醒地認識到集采機構(gòu)在政府采購制度建設(shè)和進一步完善過程中面臨的挑戰(zhàn)和困擾，認真反思十年集采機構(gòu)自身在政府采購整體建設(shè)實踐中存在的主要矛盾和突出問題，是進一步厘清思路、明確方向、找準定位、合力發(fā)展集采機構(gòu)的基礎(chǔ)。筆者認為，以下主要問題值得政府采購?fù)屎图蓹C構(gòu)共同總結(jié)和反思。
屬性不清 定位不準
《政府采購法》及其相關(guān)法規(guī)制度對我國建立政府采購制度的目的和體制設(shè)置、運行機制、采購方式、管理要求等作出了明確的規(guī)定?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強政府采購管理工作的意見》（國辦發(fā)[2009]35號）進一步明確并提出了深化政府采購制度改革的具體要求。反思過去十年集采工作實踐，由于部分集采機構(gòu)還缺乏對政府采購根本屬性的認識，缺乏對建立國家公共財政管理制度的整體目標思考，造成工作定位不準，在政府采購實踐中產(chǎn)生"以采就采"、"以采代管"、"管采脫節(jié)"、各行其是的工作矛盾，形成了"鐵路警察各管一段"的局面，割裂了國家建立公共財政管理制度"財政預(yù)算-政府采購-國庫支付"的系統(tǒng)性，也制約了政府采購"監(jiān)督-管理-執(zhí)行"、"三位一體"整體合力和效能的發(fā)揮。
管采不分 職責混淆
《政府采購法》及其相關(guān)法規(guī)制度明確了政府采購實行管采體制分離、相互制約的管理體制。國辦35號文進一步明確了管理部門和集中采購機構(gòu)各自的職責和任務(wù)。反思過去十年政府采購工作實踐，盡管在形式上中央國家機關(guān)和部委以及大多省市已實現(xiàn)了"管采分離"，但在體制、機制和職能上仍延續(xù)傳統(tǒng)習慣，在各自的職能和功能履行中仍存在"管采不分"，職能混淆，造成"以管代采"、"以采代管"、政出多門、矛盾推諉的現(xiàn)象，導致全國政府采購體制"九龍治水"格局，直接影響了政府采購的整體效率和制度形象。
各自為戰(zhàn) 難成合力
近年來，通過全國政府采購工作會議、集中采購年會、各類專題工作研討會和舉辦業(yè)務(wù)培訓班等，為管采職能部門和全國政府采購從業(yè)者提供了學習交流、業(yè)務(wù)研討、共商發(fā)展的機會。管采合力、區(qū)域聯(lián)動、資源共享已成為全國政府采購行業(yè)的共識。
反思過去十年政府采購工作實踐，全國集采機構(gòu)由于起步不同、體制隸屬不同、機構(gòu)性質(zhì)不同、管理模式不同、內(nèi)在運行機制不同，造成了各自為戰(zhàn)、溝而不通、學而無果、自成一體、難成合力的局面。與全國其他行業(yè)比較，政府采購行業(yè)上下聯(lián)動、橫向互動仍未形成制度和機制保障，直接影響和制約了政府采購法律法規(guī)貫徹的一致性、建設(shè)發(fā)展的同步性、實踐成果和政府采購資源的共享性，以及在建立和推進全國統(tǒng)一電子化政府采購管理交易平臺進程中的實體基礎(chǔ)支撐和政府采購相關(guān)法規(guī)制度配套出臺的進度。
政府采購與公共采購概念混同
《政府采購法》明確了政府采購的概念是指："各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。""政府采購實行集中采購和分散采購相結(jié)合。""集中采購分為委托集中采購機構(gòu)采購和本部門、本系統(tǒng)特殊要求項目的部門集中采購及經(jīng)省級以上人民政府批準的自行采購。"近年來，隨著政府職能的轉(zhuǎn)化、事業(yè)單位的改革、市場經(jīng)濟的培育、GPA談判步伐的加快、黨風廉政管控的強化，發(fā)揮政府采購政策功能調(diào)控、推進政府購買公共服務(wù)、建設(shè)廉潔責任節(jié)約型政府機關(guān)、維護國家利益和安全等均已納入政府采購制度要求并作為公共財政管理范疇。特別是近兩年我國公共采購的研究和實踐探索起步，已經(jīng)涉及到政府采購與公共采購的概念區(qū)分。反思過去十年政府采購工作實踐，由于集采機構(gòu)自身所處的被管理、被委托的法定地位和權(quán)限制約以及自身的能力建設(shè)和各地管理要求差異，以及受到公共采購探索實踐的影響，使政府采購屬性外延及概念被泛化，造成管理主體多元化，致使個別集采機構(gòu)的法定職責、地位、作用被異化、邊緣化，直接影響到政府采購制度的整體設(shè)計和功能發(fā)揮。
編制不足 手段落后
十年來，隨著政府采購落實"應(yīng)采盡采"要求，集中采購規(guī)模逐年擴大，納入集中采購目錄的新型采購項目不斷增加，涉及領(lǐng)域廣、專業(yè)性強、難度高，財政監(jiān)管、審計、紀檢監(jiān)察部門對集采機構(gòu)考核要求不斷強化，內(nèi)部規(guī)范化、標準化、精細化、信息化配套建設(shè)要求高、采購服務(wù)內(nèi)容不斷拓展。特別是政府采購實施管采體制分離后，按照《政府采購法》和國辦35號文件要求，集采機構(gòu)要按照分類管理（指《政府采購法》規(guī)定的貨物類采購、服務(wù)類采購、工程類采購）和內(nèi)部建立分段監(jiān)管制度要求，實施項目采購過程（標前、標中、標后）崗位分離、相互制約建立內(nèi)部管理體制的要求。反思過去十年政府采購工作實踐，集采機構(gòu)普遍面臨依法加強內(nèi)部規(guī)范建設(shè)、業(yè)務(wù)量逐年遞增與人力資源配置不足，人員配置與現(xiàn)實業(yè)務(wù)發(fā)展新要求不相適應(yīng)，特別是隨著政府采購電子化采購手段的推廣，其自身軟硬件更新配套手段及辦公場所與服務(wù)保障對象的工作要求不相適應(yīng)的矛盾日益凸顯。集采機構(gòu)人員編制不足和軟硬件配置手段落后直接制約了集采機構(gòu)的能力提升和創(chuàng)新發(fā)展。
基礎(chǔ)薄弱 后勁乏力
團隊素質(zhì)和能力是推進事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。以《政府采購法》頒布為標志，我國政府采購制度已經(jīng)歷了十年的實踐發(fā)展，取得了世人矚目的成效。反思過去十年政府采購工作實踐，全國大多集采機構(gòu)經(jīng)過了近十五年歷練，吸收和培養(yǎng)了自己的從業(yè)人員，具備愛崗敬業(yè)、任勞任怨、埋頭苦干、廉潔奉公、無私奉獻的職業(yè)精神和素養(yǎng)。集采機構(gòu)這支隊伍基本來源于財政系統(tǒng)、機關(guān)事務(wù)系統(tǒng)和社會專業(yè)部門，雖然在具體工作實踐中已初步奠定了政府采購實務(wù)經(jīng)驗和專業(yè)技能，但由于與其配套的政府采購執(zhí)業(yè)資格制度尚未建立，因此政府采購從業(yè)人員的職業(yè)化、專業(yè)化和技能化能力、水平亟須提高。加上集采機構(gòu)長期來受到編制不足限制，人員配置、內(nèi)部流動、年齡老化、知識更新、后勁乏力已成為困擾全國大多集采機構(gòu)的現(xiàn)實問題，嚴重阻礙了集采機構(gòu)的健康持續(xù)發(fā)展。
管采合力 強化集采機構(gòu)建設(shè)
站在十年歷史的新起點，我國政府采購制度改革已經(jīng)進入攻堅階段，面臨著進一步深化改革和國際化接軌進程加速的雙重任務(wù)。筆者認為，在新的形勢下，集采機構(gòu)要認清形勢，以紀念《政府采購法》十周年和學習貫徹《機關(guān)事務(wù)管理條例》為契機，依法加強自身建設(shè)，形成管采工作合力，共同推進政府采購工作健康持續(xù)發(fā)展。
落實法律要求 回歸政采本質(zhì)
依法加強和推進政府采購事業(yè)發(fā)展，深化政府采購制度改革。首先，要根據(jù)法律規(guī)定，牢牢把握我國建立政府采購制度的目的和政府采購隸屬公共財政制度配套建設(shè)、調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟（落實政策功能）、建設(shè)責任廉潔政府（建設(shè)節(jié)約型機關(guān)）、落實GPA協(xié)定加快政府采購與國際接軌（維護國家安全和利益）四大根本屬性，加強建設(shè)，推進發(fā)展。其次，要根據(jù)深化我國財政制度改革和建立國家公共財政管理制度的高度，找準集采機構(gòu)在財政預(yù)算、政府采購、國庫支付制度管理鏈條中的職能定位，配套建設(shè)，聯(lián)動發(fā)展。最后，要把集采機構(gòu)作為政府采購重要組成部分，與深化財政體制改革、法律制度建設(shè)、體制機制配套、依法履職分工、隊伍職業(yè)化等方面系統(tǒng)考慮，同步規(guī)劃、同步推進、同步建設(shè)。
緊扣"十二五"目標推進政采
2011年5月和2012年4月，在財政部召開的全國政府采購工作會議及中央國家機關(guān)政府采購工作會議上，財政部領(lǐng)導和國庫司翟剛司長、政府采購管理辦公室王瑛主任對我國"十二五"期間深化政府采購制度改革和發(fā)展目標、任務(wù)和年度重點工作都作出了具體部署，明確了從四個層面推進，實現(xiàn)四個轉(zhuǎn)變的改革目標和發(fā)展方向，提出了2012年度五項主要工作的具體要求。各級政府采購監(jiān)管部門和集中采購執(zhí)行機構(gòu)要通力合作，圍繞"十二五"時期"創(chuàng)新驅(qū)動，轉(zhuǎn)型發(fā)展"的主題，結(jié)合各地工作實際，堅定不移地貫徹執(zhí)行，確保"十二五"期間深化政府采購制度實現(xiàn)"四個轉(zhuǎn)變"改革目標落到實處。
合力建設(shè)全國統(tǒng)一電子化平臺
建設(shè)全國統(tǒng)一的電子化政府采購管理交易平臺是"十二五"期間深化政府采購制度改革的重要建設(shè)目標之一，也是推進政府采購從傳統(tǒng)管理方式向現(xiàn)代化管理方式轉(zhuǎn)變的重要途徑，更是增強政府采購工作透明度、提高政府采購管理執(zhí)行效率的重要技術(shù)支撐和工作手段。首先，建設(shè)全國統(tǒng)一的電子化政府采購管理交易平臺要立足我國前十年政府采購基礎(chǔ)，依據(jù)《政府采購法》各項規(guī)定，明確平臺功能定位，按照集中采購為主，分散采購便捷的原則，做好總體規(guī)劃，避免造成集中采購分散化傾向、削弱集中采購的功能效應(yīng)、違背政府采購制度改革初衷。其次，要基于政府采購依法實行"管采分離"的體制建設(shè)要求，厘清建設(shè)主體及管理、執(zhí)行主體及相關(guān)各方配套管理職責，防止造成新的管采混淆、職責不清、異化管采分離改革成效和法規(guī)要求。再次，要明確電子化政府采購管理交易平臺只是一種技術(shù)支撐和運行手段的定位，而不能以電子化平臺手段替代管理、執(zhí)行操作及相關(guān)方的職責履行。明確監(jiān)督管理部門、各級集采機構(gòu)、各社會政府采購代理機構(gòu)、預(yù)算執(zhí)行單位（部門采購）及其相關(guān)方在電子化政府采購管理交易平臺的各自權(quán)利義務(wù)，發(fā)揮各自職責能動性，共同構(gòu)建一個"管理功能完善、交易公開透明、操作規(guī)范統(tǒng)一、網(wǎng)絡(luò)安全可靠"一體化大平臺，實現(xiàn)政府采購管理、操作執(zhí)行和監(jiān)督各個環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)聯(lián)動效應(yīng)。最后，要立足政府采購工作實際，發(fā)揮管采各自優(yōu)勢，實現(xiàn)新老資源的有效整合，防止重復(fù)建設(shè)，浪費財政資金和社會資源。
區(qū)分政府采購與公共采購
政府采購是我國加入WTO后，推進政企分開和深化國家財政制度改革、建立國家公共財政制度設(shè)計的重要組成部分，其主要法律依據(jù)是《政府采購法》；主管部門是財政部；其執(zhí)行操作機構(gòu)是依法設(shè)定的各級集采機構(gòu)、財政部門審核認定的社會政府采購代理機構(gòu)和各級采購預(yù)算單位；其根本屬性是配套國家財政制度改革，建立和完善國家公共財政制度，承擔國家預(yù)算、支出管理和規(guī)范政府采購行為，發(fā)揮政府調(diào)控經(jīng)濟市場政策導向功能，服務(wù)建設(shè)廉政節(jié)約型政府以及維護國家根本利益和安全。公共采購及公共資源交易中心是近年開始流行的一個新概念和機構(gòu)，還處于理論探索和實踐初期，尚未形成與其對應(yīng)的法律和制度，其發(fā)展趨勢主要是適應(yīng)國家大部委改制的目標需要。目前，公共采購主管部門有的是?。ㄊ校┱块T，有的掛在行政服務(wù)中心（也有稱"政務(wù)服務(wù)中心"）。政府采購與公共采購均屬于國家公共資源管理范疇，都含有采購（招投標）的共同屬性，但兩者管理的主體不同、服務(wù)的對象不同、適用的法律規(guī)范不同、承擔的目標取向不同，不能簡單地把政府采購泛化為公共采購，也不能簡單地用公共采購替代政府采購。因此，在新的形勢下，政府采購主管部門和公共采購相關(guān)主管部門要根據(jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，加強研究、完善立法，有序整合管理資源，鞏固和完善政府采購改革成效，推進政府采購事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。
依法加強集采機構(gòu)自身建設(shè)
根據(jù)"十二五"期間深化政府采購制度改革的目標和任務(wù)，集采機構(gòu)要依據(jù)《政府采購法》和最新頒布實施的《機關(guān)事務(wù)管理條例》及相關(guān)法規(guī)制度，進一步依法加強自身建設(shè)，健全完善內(nèi)部管理制度，嚴格采購程序、規(guī)范采購行為、降低采購成本，切實發(fā)揮好政府采購在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)約型機關(guān)建設(shè)和廉政建設(shè)方面的作用。進一步提高集采機構(gòu)的電子化采購水平，從制度標準、操作流程、信息化軟硬件建設(shè)等方面，全面提升集采機構(gòu)電子化配套執(zhí)行管理能力。進一步發(fā)揮政府采購政策功能，將國家有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的要求轉(zhuǎn)化為政府集中采購的具體措施，力求在支持節(jié)能環(huán)保、扶持中小企業(yè)等方面取得突破和實效。進一步強化集采機構(gòu)內(nèi)部控制和監(jiān)督制約，自覺接受財政、監(jiān)察、審計部門的監(jiān)管，自覺接受媒體和公眾的監(jiān)督，不斷提高政府采購工作規(guī)范化水平。通過上述建設(shè)途徑，真正使集采機構(gòu)作為我國政府采購的主渠道、主力軍和主陣地，發(fā)揮國家公共財政管理重要配套職能作用。
加快職業(yè)化進程 夯實隊伍基礎(chǔ)
加強政府采購職業(yè)化建設(shè)是實現(xiàn)政府采購持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。政府采購職業(yè)化的對象是所有政府采購從業(yè)者，包括財政監(jiān)管部門以及采購預(yù)算單位、集中采購機構(gòu)、社會代理機構(gòu)、評審專家等從業(yè)崗位人員。"十二五"期間，加快研究建立我國政采從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格制度，實行持證上崗和執(zhí)業(yè)考核，是實現(xiàn)政府采購從業(yè)人員職業(yè)化的根本途徑。在此基礎(chǔ)上，集采機構(gòu)要建立內(nèi)部崗位標準和考核辦法，形成優(yōu)勝劣汰的良性機制，不斷提高集采機構(gòu)從業(yè)人員的職業(yè)化、專業(yè)化、技能化水平。同時，要將加大政府采購隊伍的培養(yǎng)、培育、培訓力度作為提升政府采購管理水平的一項戰(zhàn)略性的任務(wù)。首先，要充分發(fā)揮現(xiàn)有隊伍的優(yōu)勢，總結(jié)我國政府采購十年來的實踐經(jīng)驗，按照職業(yè)化、專業(yè)化、技能化要求，組織具有實際經(jīng)驗的學者、專家和從業(yè)人員共同編寫職業(yè)培訓教材，建立職業(yè)資格培訓、考核、評審制度。其次，要參照國際慣例盡快建立采購專業(yè)協(xié)會和政府采購從業(yè)人員資格認證機構(gòu)，加強對職業(yè)資格培訓、考核、評審等工作的規(guī)范管理。再次，要發(fā)揮國家和地方院校和行業(yè)協(xié)會的作用，設(shè)立政府采購專業(yè)課程，培養(yǎng)政府采購專業(yè)人才，為政府采購事業(yè)培養(yǎng)新人、儲備力量。通過行業(yè)協(xié)會組織開展對現(xiàn)有從業(yè)人員的各類業(yè)務(wù)培訓，擴大業(yè)務(wù)培訓覆蓋面。最后，要盡快建立國家級政府采購專家隊伍，充分發(fā)揮專家團隊在國家層面政府采購宏觀規(guī)劃、戰(zhàn)略發(fā)展方向、專業(yè)理論研究、政策法規(guī)制定等方面的智囊團作用。
來源： 政府采購信息報 作者：孫昭倫
