試論招標(biāo)投標(biāo)活動中自由和秩序的關(guān)系
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發(fā)布日期：2013年01月18日
一、招標(biāo)投標(biāo)活動中自由和秩序的關(guān)系現(xiàn)狀
招標(biāo)投標(biāo)是一種國際上普遍運(yùn)用的、有法定程序的市場交易行為，適用于工程、貨物和服務(wù)交易。市場經(jīng)濟(jì)國家的長期大量實踐證明，招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制是競爭環(huán)境下資源配置的有效手段。市場經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)自由和秩序，僅有自由而無秩序的市場雖“活”，但卻“亂”；僅有秩序而無自由的市場“不亂但也不活”。只有把二者結(jié)合起來才能做到市場“活而不亂”。
1、招標(biāo)投標(biāo)活動中的法定自由和現(xiàn)實困境
市場自由包括契約自由、營業(yè)自由和財產(chǎn)自由。合同法充分體現(xiàn)契約自由，《合同法》第172條規(guī)定：“招標(biāo)、投標(biāo)買賣當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)以及招標(biāo)投標(biāo)程序等，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定?！奔丛谥腥A人民共和國境內(nèi)從事的招標(biāo)投標(biāo)活動，在遵循合同法的立法精神和宗旨下，適用我國《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實施條例的規(guī)定。在法理上，招標(biāo)公告是要約邀請，投標(biāo)是要約，中標(biāo)通知是承諾（即為合同成立）、簽訂書面合同即為合同生效（除極少數(shù)合同須經(jīng)政府審批同意才生效外）。所以，對于市場交易中的招標(biāo)投標(biāo)行為這一微觀經(jīng)濟(jì)活動，屬于契約自由的范疇，招投標(biāo)各方當(dāng)事人應(yīng)有《合同法》賦予的交易自主權(quán)。
既然是契約自由，政府部門就不應(yīng)該對交易行為過多介入，但由于招標(biāo)投標(biāo)行為又涉及到國家利益和公共利益，故國家可以通過程序設(shè)定來限制當(dāng)事人的部分意思自治。我國現(xiàn)行的《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實施條例，通過對招標(biāo)投標(biāo)交易規(guī)則即對招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)等程序進(jìn)行設(shè)定來實現(xiàn)市場管制；《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實施條例還明確有關(guān)行政主管部門對下列環(huán)節(jié)通過審批、核準(zhǔn)、認(rèn)定、備案等方式來實現(xiàn)監(jiān)督：1、項目審批、核準(zhǔn)部門審批或核準(zhǔn)依法必須進(jìn)行招標(biāo)項目的招標(biāo)內(nèi)容、招標(biāo)方式和招標(biāo)組織形式；2、對部分招標(biāo)項目采取邀請招標(biāo)方式進(jìn)行認(rèn)定；3、依法必須進(jìn)行招標(biāo)項目自行招標(biāo)備案；4、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定；5、招標(biāo)從業(yè)人員職業(yè)資格認(rèn)定；6、對評標(biāo)委員會成員的確定方式、評標(biāo)專家的抽取和評標(biāo)活動進(jìn)行監(jiān)督；7、依法必須進(jìn)行招標(biāo)項目的中標(biāo)人確定之日起15日內(nèi)，招標(biāo)人向有關(guān)行政監(jiān)督部門提交招標(biāo)投標(biāo)情況書面報告。8、受理和處理投訴；9、對招標(biāo)投標(biāo)違法行為的處理。
《國務(wù)院辦公廳印發(fā)國務(wù)院有關(guān)部門實施招標(biāo)投標(biāo)活動行政監(jiān)督的職責(zé)分工意見的通知》規(guī)定：“對于招投標(biāo)過程中泄露保密資料、泄露標(biāo)底、串通招標(biāo)、串通投標(biāo)、歧視排斥投標(biāo)等違法活動的監(jiān)督執(zhí)法，按現(xiàn)行的職責(zé)分工，分別由有關(guān)行政主管部門負(fù)責(zé)并受理投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人的投訴。”
可以看出，《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實施條例和國務(wù)院賦予行政主管部門對招標(biāo)投標(biāo)活動的上述環(huán)節(jié)進(jìn)行必要的以審批、核準(zhǔn)、認(rèn)定、備案等方式進(jìn)行監(jiān)督外，未賦予對其他環(huán)節(jié)設(shè)置行政審批事項的權(quán)力。但是，在實際執(zhí)行中，不少行政主管部門不但將各種監(jiān)督方式統(tǒng)統(tǒng)異化為審批，還擅自在招標(biāo)投標(biāo)活動中增加審批環(huán)節(jié)、設(shè)置審批事項來干預(yù)招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人的自主權(quán)，如在工程類招標(biāo)投標(biāo)活動中，不少地方政府招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督部門在缺乏法律法規(guī)依據(jù)的情況下，對外地市場主體進(jìn)入當(dāng)?shù)厥袌霰仨殏浒富蛟O(shè)立分支機(jī)構(gòu)；對招標(biāo)方案、資格預(yù)審公告/招標(biāo)公告、資格預(yù)審文件/招標(biāo)文件、報名單位、資格預(yù)審情況、補(bǔ)充文件、招標(biāo)控制價、開標(biāo)、評標(biāo)、評標(biāo)報告等招標(biāo)投標(biāo)資料、中標(biāo)通知書等都要進(jìn)行前置或事中審批或以備案的名義進(jìn)行實質(zhì)性審查。部分省市的紀(jì)委、監(jiān)察部門和檢察院還越位參與對上述環(huán)節(jié)具體事項的審核，甚至有個別地方的計劃生育委員會要求招標(biāo)人在招標(biāo)文件中把投標(biāo)人對計劃生育政策的執(zhí)行情況納入評審因素。
近年來，招標(biāo)投標(biāo)活動中的腐敗案件逐漸增多，發(fā)生在領(lǐng)導(dǎo)干部中的腐敗問題也較為突出，大案要案、串案窩案時有發(fā)生，有些腐敗案件如江西萍鄉(xiāng)招標(biāo)投標(biāo)串案窩案、原鐵道部長劉志軍案等涉案金額巨大、影響極壞。一個重要原因是一些部門為自己設(shè)置審批權(quán)力而又得不到有效的監(jiān)督制約。
2、對招標(biāo)投標(biāo)活動秩序建設(shè)的制度安排
事實上，我國政府已經(jīng)在維護(hù)市場秩序、促進(jìn)交易安全上做了制度安排，主要通過反商業(yè)欺詐、反商業(yè)壟斷等措施。對商業(yè)欺詐主要通過《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》、《反不正當(dāng)競爭法》和《刑法》來約束，將通過串通投標(biāo)等行為謀取中標(biāo)定性為商業(yè)欺詐?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實施條例》第67條規(guī)定，串通投標(biāo)將導(dǎo)致中標(biāo)無效；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；對尚不構(gòu)成犯罪的，依照招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定進(jìn)行處罰；對未中標(biāo)的投標(biāo)人，也要對單位進(jìn)行罰款處理。對串通投標(biāo)存在情節(jié)嚴(yán)重或特別嚴(yán)重行為的，取消投標(biāo)人1年至2年內(nèi)參加依法必須進(jìn)行招標(biāo)項目的投標(biāo)資格或吊銷營業(yè)執(zhí)照。
《反不正當(dāng)競爭法》第15條規(guī)定：“投標(biāo)者不得串通投標(biāo)，抬高標(biāo)價或者壓低標(biāo)價。投標(biāo)者和招標(biāo)者不得相互勾結(jié)，以排擠競爭對手的公平競爭”；該法第27條規(guī)定了違反第15條規(guī)定的，中標(biāo)無效、可處罰款?！缎谭ā返谌缕茐纳鐣髁x市場經(jīng)濟(jì)秩序罪中第八節(jié)擾亂市場秩序罪的第223條規(guī)定了串通投標(biāo)損害招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人利益追究刑事責(zé)任適用的刑罰種類。
對商業(yè)壟斷主要通過《反壟斷法》來約束，將排除、限制競爭行為定性為壟斷行為?！斗磯艛喾ā返?4條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，以設(shè)定歧視性資質(zhì)要求、評審標(biāo)準(zhǔn)或者不依法發(fā)布信息等方式，排斥或者限制外地經(jīng)營者參加本地的招標(biāo)投標(biāo)活動?！?nbsp;第51條規(guī)定了違反第34條規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)由上級機(jī)關(guān)責(zé)令改正；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。
縱觀不同招標(biāo)監(jiān)督方式的實施效果，相對較少行政審批、事后監(jiān)督為主、全國統(tǒng)一適用同一規(guī)則的機(jī)電產(chǎn)品國際招標(biāo)投標(biāo)活動，串通招標(biāo)、串通投標(biāo)行為較少，企業(yè)也愿意接受招標(biāo)投標(biāo)這一交易方式；相對過度監(jiān)管、存在較多前置或事中審批環(huán)節(jié)、且政出多門的工程類招標(biāo)、政府采購招標(biāo)亂象叢生，虛假招標(biāo)、串通投標(biāo)行為較為普遍，許多企業(yè)早已厭煩此形式重于實質(zhì)、變了味的交易方式，影響了市場活力的提升。近年來，雖然采取了一些措施，打擊、曝光了一些招標(biāo)投標(biāo)違法犯罪行為，但與較為普遍的招標(biāo)投標(biāo)亂象相比，顯然少了。
綜上所述，我國《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實施條例及相關(guān)法律法規(guī)對招標(biāo)投標(biāo)活動中自由和秩序的規(guī)定已較為完備，已經(jīng)解決了有法可依的問題?，F(xiàn)在的問題是如何有效貫徹落實、真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，而不是層層設(shè)置行政審批事項、又疏于維護(hù)市場秩序。
二、改善招標(biāo)投標(biāo)活動中自由和秩序關(guān)系的建議
如何改善招標(biāo)投標(biāo)活動中自由和秩序的關(guān)系，要從大處著眼，即要從正確認(rèn)識社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下市場與政府的關(guān)系著眼。只有在市場與政府的關(guān)系上達(dá)成共識，才能處理好招標(biāo)投標(biāo)這一微觀經(jīng)濟(jì)活動中自由和秩序的關(guān)系。
1、社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下市場與政府的關(guān)系
社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下市場與政府的關(guān)系一直是中國改革面臨的核心問題。業(yè)內(nèi)早已形成共識：政府應(yīng)該將不該管、管不好的事情交給市場，同時管好自己必須管的事。
早在1999年，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、國務(wù)院發(fā)展研究中心高級研究員吳敬璉教授對日本政府和美國政府對待高清晰電視發(fā)展的不同做法導(dǎo)致不同的結(jié)果進(jìn)行了對比分析，指出：“1、政府的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)決定了它在直接的生產(chǎn)和商業(yè)活動中不具有民間企業(yè)所具有的市場適應(yīng)性和競爭力。因此，它應(yīng)當(dāng)盡量從市場活動中退出，更不應(yīng)該直接經(jīng)營企業(yè)和干預(yù)企業(yè)的人財物、產(chǎn)供銷決策。2、真正適合政府起作用的是市場失靈的領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)在彌補(bǔ)市場失靈的領(lǐng)域，如建立市場秩序、提供公共物品，組織重大技術(shù)的開發(fā)等方面發(fā)揮自己的作用。”
全國人大財經(jīng)委副主任吳曉靈在2011年的中國經(jīng)濟(jì)50人論壇上指出：中國改革開放三十年所取得的成績，正是由于政府尊重產(chǎn)權(quán)、尊重自由交易，在尊重市場自發(fā)創(chuàng)造力的基礎(chǔ)上煥發(fā)出生產(chǎn)的動力和熱情?，F(xiàn)在西方遇到了困難，在市場的自由方面做得過多，政府調(diào)控做得不夠，在市場失靈的時候，政府不能有效地進(jìn)行干預(yù)。但是我們建國六十年來的教訓(xùn)是政府管得太多，應(yīng)該更多地啟發(fā)市場的活力和動力。
溫家寶總理多次指出：“目前，各級政府仍然管了許多不該管又管不好的事情，而不少應(yīng)該由政府管理的事情又沒有管好。”在2012年國務(wù)院第五次廉政建設(shè)會議上，他再次強(qiáng)調(diào)：“政府管理總的方向是減少審批事項，減少直接管理和介入微觀經(jīng)濟(jì)活動，更好地發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用?！?012年9月23日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于取消和調(diào)整第六批行政審批事項的決定》指出：“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項，政府都要退出。凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項，一律不設(shè)前置審批?！?
中共十六屆三中全會也早已做出決議：“切實把政府管理職能轉(zhuǎn)到為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來?！敝泄彩舜髨蟾嬷赋觯骸敖?jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用”，“深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變”。
由此可以看出，無論是專家學(xué)者還是政界高官，都對政府和市場邊界的確定有清晰的認(rèn)識?，F(xiàn)在的問題是，各級政府在各個領(lǐng)域如何切實轉(zhuǎn)變并落實政府職能。
2、改善招標(biāo)投標(biāo)活動中自由和秩序關(guān)系的對策建議
就招標(biāo)投標(biāo)活動而言，《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實施條例已經(jīng)就審批事項和監(jiān)督范圍做出了明確而具體的規(guī)定，沒有《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實施條例依據(jù)，任何地方和部門不得以規(guī)章、文件等形式設(shè)定或變相設(shè)定行政審批項目。建議國務(wù)院各招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門和各級地方政府及其部門結(jié)合《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》貫徹實施工作，正在清理有關(guān)部門和地方頒布的招標(biāo)投標(biāo)規(guī)章、規(guī)范性文件之際，重點關(guān)注以下工作，一方面給予市場主體自由，另一方面要把市場規(guī)范起來，以構(gòu)建更加安全有序、促進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)活動健康發(fā)展的市場環(huán)境：
1）在市場自由方面，各行政主管部門和地方政府不能對招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人頤指氣使，不應(yīng)越俎代庖、去處理應(yīng)由招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人自己處理的人財物、產(chǎn)供銷等問題，應(yīng)淡出市場、與企業(yè)保持距離，還招標(biāo)投標(biāo)交易主體營業(yè)自由權(quán)。各級政府當(dāng)務(wù)之急是依據(jù)《行政許可法》的要求取消招標(biāo)投標(biāo)活動中設(shè)定或變相設(shè)定的行政審批事項，如應(yīng)當(dāng)取消普遍存在的備案登記或成立分支機(jī)構(gòu)或其他審批、核準(zhǔn)方式才能進(jìn)入當(dāng)?shù)厥袌龅淖龇?，?yīng)當(dāng)取消對招標(biāo)方案、資格預(yù)審公告/招標(biāo)公告、資格預(yù)審文件/招標(biāo)文件、報名單位、資格預(yù)審情況、補(bǔ)充文件、招標(biāo)控制價、開標(biāo)、評標(biāo)、評標(biāo)報告、中標(biāo)通知書等招標(biāo)投標(biāo)資料進(jìn)行前置審批或備案審查；應(yīng)當(dāng)取消“不讓或減少招標(biāo)人代表參與評標(biāo)”、“評標(biāo)委員會在評標(biāo)時不得見面交流”等類似規(guī)定。
2）在市場秩序建設(shè)方面，政府應(yīng)在設(shè)定和執(zhí)行市場規(guī)則、努力保持機(jī)會均等和社會公正等方面提供公共服務(wù)，在以下五方面大有作為并有所突破：
a、提供經(jīng)招標(biāo)投標(biāo)部際協(xié)調(diào)會協(xié)商一致、聯(lián)合簽發(fā)的部門規(guī)章或省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會通過的統(tǒng)一的招標(biāo)投標(biāo)地方性法規(guī)，下轄司局或市、縣、鄉(xiāng)各級地方人民政府不再就具體的交易過程制定操作規(guī)定，不再進(jìn)行前置或事中審批。發(fā)揮各招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)協(xié)會作用，建立、實施各類招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)規(guī)程和自律規(guī)則。
b、各招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門和招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)協(xié)會應(yīng)引導(dǎo)社會各界形成共識，依次解決招標(biāo)投標(biāo)民事爭議：招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人應(yīng)首先通過協(xié)商、仲裁或訴訟等民事救濟(jì)手段解決招標(biāo)投標(biāo)民事爭議，要求責(zé)任方承擔(dān)違約責(zé)任或侵權(quán)責(zé)任；推動各招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)協(xié)會應(yīng)探索建立招標(biāo)投標(biāo)民事爭議行業(yè)調(diào)解機(jī)制；招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門只能根據(jù)“民不告、官不究”的原則扮演裁判員的角色，不能同時進(jìn)場扮演教練員和運(yùn)動員的角色，即只有爭議在招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人之間和行業(yè)協(xié)會等社會組織介入無法解決時，行政監(jiān)督部門才用公權(quán)力來解決。
c、大力推進(jìn)電子招標(biāo)投標(biāo)。電子招標(biāo)投標(biāo)能固化《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實施條例確定的程序，又具有高效、低碳、節(jié)約、透明等特點，有利于提高招標(biāo)投標(biāo)市場活力。各級政府應(yīng)當(dāng)推動電子招標(biāo)投標(biāo)在更廣范圍、更大程度的應(yīng)用，特別是對政府采購項目、政府投資工程、國有資金占控股或主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目在限定時限內(nèi)強(qiáng)制性推行電子招標(biāo)投標(biāo)。借助電子招標(biāo)投標(biāo)擴(kuò)大招標(biāo)投標(biāo)信息的公開范圍，加大招標(biāo)投標(biāo)信息的公開力度，讓招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人及其利害相關(guān)人方便獲取信息，從而進(jìn)行有效監(jiān)督；通過推動建設(shè)設(shè)區(qū)市以上行政區(qū)域的招標(biāo)投標(biāo)公共服務(wù)平臺依法公開招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)信息，建立讓社會公眾和輿論方便監(jiān)督的通道；逐步形成招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督、行政監(jiān)督四位一體的立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。
d、加大執(zhí)法力度，依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實施條例、《反不正當(dāng)競爭法》、《反壟斷法》和《刑法》及時查處招標(biāo)投標(biāo)活動中的違法犯罪行為。
e、改進(jìn)監(jiān)督方式，創(chuàng)新監(jiān)督體制。對招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行合理定位，其職能應(yīng)類似于工商行政管理部門對其他市場交易活動的監(jiān)督管理，采取事后監(jiān)督、查處為主的監(jiān)督方式，而不是現(xiàn)行對某類招標(biāo)“人盯人”為主的監(jiān)督方式。政府只做宏觀的規(guī)范交易秩序方面的事情，把監(jiān)督重點放在處理投訴、監(jiān)督合同履行、處罰違規(guī)行為、懲處違法犯罪活動上。在適當(dāng)時候，在國務(wù)院有關(guān)部門或直屬機(jī)構(gòu)如工商行政管理總局此類市場秩序管理部門內(nèi)自上而下建立招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，吸收歸并各地市、縣各部門招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督職責(zé)；對此類監(jiān)督機(jī)構(gòu)實行垂直管理，切斷地方政府可能利用行政手段干預(yù)招標(biāo)投標(biāo)活動的紐帶。
來源：招標(biāo)采購管理
招標(biāo)投標(biāo)是一種國際上普遍運(yùn)用的、有法定程序的市場交易行為，適用于工程、貨物和服務(wù)交易。市場經(jīng)濟(jì)國家的長期大量實踐證明，招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制是競爭環(huán)境下資源配置的有效手段。市場經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)自由和秩序，僅有自由而無秩序的市場雖“活”，但卻“亂”；僅有秩序而無自由的市場“不亂但也不活”。只有把二者結(jié)合起來才能做到市場“活而不亂”。
1、招標(biāo)投標(biāo)活動中的法定自由和現(xiàn)實困境
市場自由包括契約自由、營業(yè)自由和財產(chǎn)自由。合同法充分體現(xiàn)契約自由，《合同法》第172條規(guī)定：“招標(biāo)、投標(biāo)買賣當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)以及招標(biāo)投標(biāo)程序等，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定?！奔丛谥腥A人民共和國境內(nèi)從事的招標(biāo)投標(biāo)活動，在遵循合同法的立法精神和宗旨下，適用我國《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實施條例的規(guī)定。在法理上，招標(biāo)公告是要約邀請，投標(biāo)是要約，中標(biāo)通知是承諾（即為合同成立）、簽訂書面合同即為合同生效（除極少數(shù)合同須經(jīng)政府審批同意才生效外）。所以，對于市場交易中的招標(biāo)投標(biāo)行為這一微觀經(jīng)濟(jì)活動，屬于契約自由的范疇，招投標(biāo)各方當(dāng)事人應(yīng)有《合同法》賦予的交易自主權(quán)。
既然是契約自由，政府部門就不應(yīng)該對交易行為過多介入，但由于招標(biāo)投標(biāo)行為又涉及到國家利益和公共利益，故國家可以通過程序設(shè)定來限制當(dāng)事人的部分意思自治。我國現(xiàn)行的《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實施條例，通過對招標(biāo)投標(biāo)交易規(guī)則即對招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)等程序進(jìn)行設(shè)定來實現(xiàn)市場管制；《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實施條例還明確有關(guān)行政主管部門對下列環(huán)節(jié)通過審批、核準(zhǔn)、認(rèn)定、備案等方式來實現(xiàn)監(jiān)督：1、項目審批、核準(zhǔn)部門審批或核準(zhǔn)依法必須進(jìn)行招標(biāo)項目的招標(biāo)內(nèi)容、招標(biāo)方式和招標(biāo)組織形式；2、對部分招標(biāo)項目采取邀請招標(biāo)方式進(jìn)行認(rèn)定；3、依法必須進(jìn)行招標(biāo)項目自行招標(biāo)備案；4、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定；5、招標(biāo)從業(yè)人員職業(yè)資格認(rèn)定；6、對評標(biāo)委員會成員的確定方式、評標(biāo)專家的抽取和評標(biāo)活動進(jìn)行監(jiān)督；7、依法必須進(jìn)行招標(biāo)項目的中標(biāo)人確定之日起15日內(nèi)，招標(biāo)人向有關(guān)行政監(jiān)督部門提交招標(biāo)投標(biāo)情況書面報告。8、受理和處理投訴；9、對招標(biāo)投標(biāo)違法行為的處理。
《國務(wù)院辦公廳印發(fā)國務(wù)院有關(guān)部門實施招標(biāo)投標(biāo)活動行政監(jiān)督的職責(zé)分工意見的通知》規(guī)定：“對于招投標(biāo)過程中泄露保密資料、泄露標(biāo)底、串通招標(biāo)、串通投標(biāo)、歧視排斥投標(biāo)等違法活動的監(jiān)督執(zhí)法，按現(xiàn)行的職責(zé)分工，分別由有關(guān)行政主管部門負(fù)責(zé)并受理投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人的投訴。”
可以看出，《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實施條例和國務(wù)院賦予行政主管部門對招標(biāo)投標(biāo)活動的上述環(huán)節(jié)進(jìn)行必要的以審批、核準(zhǔn)、認(rèn)定、備案等方式進(jìn)行監(jiān)督外，未賦予對其他環(huán)節(jié)設(shè)置行政審批事項的權(quán)力。但是，在實際執(zhí)行中，不少行政主管部門不但將各種監(jiān)督方式統(tǒng)統(tǒng)異化為審批，還擅自在招標(biāo)投標(biāo)活動中增加審批環(huán)節(jié)、設(shè)置審批事項來干預(yù)招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人的自主權(quán)，如在工程類招標(biāo)投標(biāo)活動中，不少地方政府招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督部門在缺乏法律法規(guī)依據(jù)的情況下，對外地市場主體進(jìn)入當(dāng)?shù)厥袌霰仨殏浒富蛟O(shè)立分支機(jī)構(gòu)；對招標(biāo)方案、資格預(yù)審公告/招標(biāo)公告、資格預(yù)審文件/招標(biāo)文件、報名單位、資格預(yù)審情況、補(bǔ)充文件、招標(biāo)控制價、開標(biāo)、評標(biāo)、評標(biāo)報告等招標(biāo)投標(biāo)資料、中標(biāo)通知書等都要進(jìn)行前置或事中審批或以備案的名義進(jìn)行實質(zhì)性審查。部分省市的紀(jì)委、監(jiān)察部門和檢察院還越位參與對上述環(huán)節(jié)具體事項的審核，甚至有個別地方的計劃生育委員會要求招標(biāo)人在招標(biāo)文件中把投標(biāo)人對計劃生育政策的執(zhí)行情況納入評審因素。
近年來，招標(biāo)投標(biāo)活動中的腐敗案件逐漸增多，發(fā)生在領(lǐng)導(dǎo)干部中的腐敗問題也較為突出，大案要案、串案窩案時有發(fā)生，有些腐敗案件如江西萍鄉(xiāng)招標(biāo)投標(biāo)串案窩案、原鐵道部長劉志軍案等涉案金額巨大、影響極壞。一個重要原因是一些部門為自己設(shè)置審批權(quán)力而又得不到有效的監(jiān)督制約。
2、對招標(biāo)投標(biāo)活動秩序建設(shè)的制度安排
事實上，我國政府已經(jīng)在維護(hù)市場秩序、促進(jìn)交易安全上做了制度安排，主要通過反商業(yè)欺詐、反商業(yè)壟斷等措施。對商業(yè)欺詐主要通過《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》、《反不正當(dāng)競爭法》和《刑法》來約束，將通過串通投標(biāo)等行為謀取中標(biāo)定性為商業(yè)欺詐?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實施條例》第67條規(guī)定，串通投標(biāo)將導(dǎo)致中標(biāo)無效；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；對尚不構(gòu)成犯罪的，依照招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定進(jìn)行處罰；對未中標(biāo)的投標(biāo)人，也要對單位進(jìn)行罰款處理。對串通投標(biāo)存在情節(jié)嚴(yán)重或特別嚴(yán)重行為的，取消投標(biāo)人1年至2年內(nèi)參加依法必須進(jìn)行招標(biāo)項目的投標(biāo)資格或吊銷營業(yè)執(zhí)照。
《反不正當(dāng)競爭法》第15條規(guī)定：“投標(biāo)者不得串通投標(biāo)，抬高標(biāo)價或者壓低標(biāo)價。投標(biāo)者和招標(biāo)者不得相互勾結(jié)，以排擠競爭對手的公平競爭”；該法第27條規(guī)定了違反第15條規(guī)定的，中標(biāo)無效、可處罰款?！缎谭ā返谌缕茐纳鐣髁x市場經(jīng)濟(jì)秩序罪中第八節(jié)擾亂市場秩序罪的第223條規(guī)定了串通投標(biāo)損害招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人利益追究刑事責(zé)任適用的刑罰種類。
對商業(yè)壟斷主要通過《反壟斷法》來約束，將排除、限制競爭行為定性為壟斷行為?！斗磯艛喾ā返?4條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，以設(shè)定歧視性資質(zhì)要求、評審標(biāo)準(zhǔn)或者不依法發(fā)布信息等方式，排斥或者限制外地經(jīng)營者參加本地的招標(biāo)投標(biāo)活動?！?nbsp;第51條規(guī)定了違反第34條規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)由上級機(jī)關(guān)責(zé)令改正；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。
縱觀不同招標(biāo)監(jiān)督方式的實施效果，相對較少行政審批、事后監(jiān)督為主、全國統(tǒng)一適用同一規(guī)則的機(jī)電產(chǎn)品國際招標(biāo)投標(biāo)活動，串通招標(biāo)、串通投標(biāo)行為較少，企業(yè)也愿意接受招標(biāo)投標(biāo)這一交易方式；相對過度監(jiān)管、存在較多前置或事中審批環(huán)節(jié)、且政出多門的工程類招標(biāo)、政府采購招標(biāo)亂象叢生，虛假招標(biāo)、串通投標(biāo)行為較為普遍，許多企業(yè)早已厭煩此形式重于實質(zhì)、變了味的交易方式，影響了市場活力的提升。近年來，雖然采取了一些措施，打擊、曝光了一些招標(biāo)投標(biāo)違法犯罪行為，但與較為普遍的招標(biāo)投標(biāo)亂象相比，顯然少了。
綜上所述，我國《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實施條例及相關(guān)法律法規(guī)對招標(biāo)投標(biāo)活動中自由和秩序的規(guī)定已較為完備，已經(jīng)解決了有法可依的問題?，F(xiàn)在的問題是如何有效貫徹落實、真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，而不是層層設(shè)置行政審批事項、又疏于維護(hù)市場秩序。
二、改善招標(biāo)投標(biāo)活動中自由和秩序關(guān)系的建議
如何改善招標(biāo)投標(biāo)活動中自由和秩序的關(guān)系，要從大處著眼，即要從正確認(rèn)識社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下市場與政府的關(guān)系著眼。只有在市場與政府的關(guān)系上達(dá)成共識，才能處理好招標(biāo)投標(biāo)這一微觀經(jīng)濟(jì)活動中自由和秩序的關(guān)系。
1、社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下市場與政府的關(guān)系
社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下市場與政府的關(guān)系一直是中國改革面臨的核心問題。業(yè)內(nèi)早已形成共識：政府應(yīng)該將不該管、管不好的事情交給市場，同時管好自己必須管的事。
早在1999年，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、國務(wù)院發(fā)展研究中心高級研究員吳敬璉教授對日本政府和美國政府對待高清晰電視發(fā)展的不同做法導(dǎo)致不同的結(jié)果進(jìn)行了對比分析，指出：“1、政府的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)決定了它在直接的生產(chǎn)和商業(yè)活動中不具有民間企業(yè)所具有的市場適應(yīng)性和競爭力。因此，它應(yīng)當(dāng)盡量從市場活動中退出，更不應(yīng)該直接經(jīng)營企業(yè)和干預(yù)企業(yè)的人財物、產(chǎn)供銷決策。2、真正適合政府起作用的是市場失靈的領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)在彌補(bǔ)市場失靈的領(lǐng)域，如建立市場秩序、提供公共物品，組織重大技術(shù)的開發(fā)等方面發(fā)揮自己的作用。”
全國人大財經(jīng)委副主任吳曉靈在2011年的中國經(jīng)濟(jì)50人論壇上指出：中國改革開放三十年所取得的成績，正是由于政府尊重產(chǎn)權(quán)、尊重自由交易，在尊重市場自發(fā)創(chuàng)造力的基礎(chǔ)上煥發(fā)出生產(chǎn)的動力和熱情?，F(xiàn)在西方遇到了困難，在市場的自由方面做得過多，政府調(diào)控做得不夠，在市場失靈的時候，政府不能有效地進(jìn)行干預(yù)。但是我們建國六十年來的教訓(xùn)是政府管得太多，應(yīng)該更多地啟發(fā)市場的活力和動力。
溫家寶總理多次指出：“目前，各級政府仍然管了許多不該管又管不好的事情，而不少應(yīng)該由政府管理的事情又沒有管好。”在2012年國務(wù)院第五次廉政建設(shè)會議上，他再次強(qiáng)調(diào)：“政府管理總的方向是減少審批事項，減少直接管理和介入微觀經(jīng)濟(jì)活動，更好地發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用?！?012年9月23日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于取消和調(diào)整第六批行政審批事項的決定》指出：“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項，政府都要退出。凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項，一律不設(shè)前置審批?！?
中共十六屆三中全會也早已做出決議：“切實把政府管理職能轉(zhuǎn)到為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來?！敝泄彩舜髨蟾嬷赋觯骸敖?jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用”，“深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變”。
由此可以看出，無論是專家學(xué)者還是政界高官，都對政府和市場邊界的確定有清晰的認(rèn)識?，F(xiàn)在的問題是，各級政府在各個領(lǐng)域如何切實轉(zhuǎn)變并落實政府職能。
2、改善招標(biāo)投標(biāo)活動中自由和秩序關(guān)系的對策建議
就招標(biāo)投標(biāo)活動而言，《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實施條例已經(jīng)就審批事項和監(jiān)督范圍做出了明確而具體的規(guī)定，沒有《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實施條例依據(jù)，任何地方和部門不得以規(guī)章、文件等形式設(shè)定或變相設(shè)定行政審批項目。建議國務(wù)院各招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門和各級地方政府及其部門結(jié)合《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》貫徹實施工作，正在清理有關(guān)部門和地方頒布的招標(biāo)投標(biāo)規(guī)章、規(guī)范性文件之際，重點關(guān)注以下工作，一方面給予市場主體自由，另一方面要把市場規(guī)范起來，以構(gòu)建更加安全有序、促進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)活動健康發(fā)展的市場環(huán)境：
1）在市場自由方面，各行政主管部門和地方政府不能對招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人頤指氣使，不應(yīng)越俎代庖、去處理應(yīng)由招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人自己處理的人財物、產(chǎn)供銷等問題，應(yīng)淡出市場、與企業(yè)保持距離，還招標(biāo)投標(biāo)交易主體營業(yè)自由權(quán)。各級政府當(dāng)務(wù)之急是依據(jù)《行政許可法》的要求取消招標(biāo)投標(biāo)活動中設(shè)定或變相設(shè)定的行政審批事項，如應(yīng)當(dāng)取消普遍存在的備案登記或成立分支機(jī)構(gòu)或其他審批、核準(zhǔn)方式才能進(jìn)入當(dāng)?shù)厥袌龅淖龇?，?yīng)當(dāng)取消對招標(biāo)方案、資格預(yù)審公告/招標(biāo)公告、資格預(yù)審文件/招標(biāo)文件、報名單位、資格預(yù)審情況、補(bǔ)充文件、招標(biāo)控制價、開標(biāo)、評標(biāo)、評標(biāo)報告、中標(biāo)通知書等招標(biāo)投標(biāo)資料進(jìn)行前置審批或備案審查；應(yīng)當(dāng)取消“不讓或減少招標(biāo)人代表參與評標(biāo)”、“評標(biāo)委員會在評標(biāo)時不得見面交流”等類似規(guī)定。
2）在市場秩序建設(shè)方面，政府應(yīng)在設(shè)定和執(zhí)行市場規(guī)則、努力保持機(jī)會均等和社會公正等方面提供公共服務(wù)，在以下五方面大有作為并有所突破：
a、提供經(jīng)招標(biāo)投標(biāo)部際協(xié)調(diào)會協(xié)商一致、聯(lián)合簽發(fā)的部門規(guī)章或省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會通過的統(tǒng)一的招標(biāo)投標(biāo)地方性法規(guī)，下轄司局或市、縣、鄉(xiāng)各級地方人民政府不再就具體的交易過程制定操作規(guī)定，不再進(jìn)行前置或事中審批。發(fā)揮各招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)協(xié)會作用，建立、實施各類招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)規(guī)程和自律規(guī)則。
b、各招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門和招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)協(xié)會應(yīng)引導(dǎo)社會各界形成共識，依次解決招標(biāo)投標(biāo)民事爭議：招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人應(yīng)首先通過協(xié)商、仲裁或訴訟等民事救濟(jì)手段解決招標(biāo)投標(biāo)民事爭議，要求責(zé)任方承擔(dān)違約責(zé)任或侵權(quán)責(zé)任；推動各招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)協(xié)會應(yīng)探索建立招標(biāo)投標(biāo)民事爭議行業(yè)調(diào)解機(jī)制；招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門只能根據(jù)“民不告、官不究”的原則扮演裁判員的角色，不能同時進(jìn)場扮演教練員和運(yùn)動員的角色，即只有爭議在招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人之間和行業(yè)協(xié)會等社會組織介入無法解決時，行政監(jiān)督部門才用公權(quán)力來解決。
c、大力推進(jìn)電子招標(biāo)投標(biāo)。電子招標(biāo)投標(biāo)能固化《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實施條例確定的程序，又具有高效、低碳、節(jié)約、透明等特點，有利于提高招標(biāo)投標(biāo)市場活力。各級政府應(yīng)當(dāng)推動電子招標(biāo)投標(biāo)在更廣范圍、更大程度的應(yīng)用，特別是對政府采購項目、政府投資工程、國有資金占控股或主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目在限定時限內(nèi)強(qiáng)制性推行電子招標(biāo)投標(biāo)。借助電子招標(biāo)投標(biāo)擴(kuò)大招標(biāo)投標(biāo)信息的公開范圍，加大招標(biāo)投標(biāo)信息的公開力度，讓招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人及其利害相關(guān)人方便獲取信息，從而進(jìn)行有效監(jiān)督；通過推動建設(shè)設(shè)區(qū)市以上行政區(qū)域的招標(biāo)投標(biāo)公共服務(wù)平臺依法公開招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)信息，建立讓社會公眾和輿論方便監(jiān)督的通道；逐步形成招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督、行政監(jiān)督四位一體的立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。
d、加大執(zhí)法力度，依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實施條例、《反不正當(dāng)競爭法》、《反壟斷法》和《刑法》及時查處招標(biāo)投標(biāo)活動中的違法犯罪行為。
e、改進(jìn)監(jiān)督方式，創(chuàng)新監(jiān)督體制。對招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行合理定位，其職能應(yīng)類似于工商行政管理部門對其他市場交易活動的監(jiān)督管理，采取事后監(jiān)督、查處為主的監(jiān)督方式，而不是現(xiàn)行對某類招標(biāo)“人盯人”為主的監(jiān)督方式。政府只做宏觀的規(guī)范交易秩序方面的事情，把監(jiān)督重點放在處理投訴、監(jiān)督合同履行、處罰違規(guī)行為、懲處違法犯罪活動上。在適當(dāng)時候，在國務(wù)院有關(guān)部門或直屬機(jī)構(gòu)如工商行政管理總局此類市場秩序管理部門內(nèi)自上而下建立招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，吸收歸并各地市、縣各部門招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督職責(zé)；對此類監(jiān)督機(jī)構(gòu)實行垂直管理，切斷地方政府可能利用行政手段干預(yù)招標(biāo)投標(biāo)活動的紐帶。
來源：招標(biāo)采購管理
