我國(guó)政府采購(gòu)制度改革已經(jīng)走過(guò)了十幾年的歷程，采購(gòu)規(guī)模雖然一路攀升，但占GDP的比重一直處于低水平。2011年是所占比重最高的一年，僅占GDP的2.4%。與國(guó)際上政府采購(gòu)規(guī)模普遍占GDP10%～15%的比例相比還存在較大差距。這說(shuō)明我國(guó)政府采購(gòu)制度還沒(méi)有充分發(fā)揮應(yīng)有作用，亟待深化改革。深化改革首先要進(jìn)一步厘清思路，進(jìn)行總體規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上把政府采購(gòu)制度改革引入快車道。山東省省級(jí)機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心主任王沛的這篇論文，就是立足于厘清思路、服務(wù)深化改革這個(gè)目的。文中提供了獨(dú)到的資料和思路，今分上、中、下三期連載，以饗讀者。
政府采購(gòu)十幾年歷程中，我國(guó)政府采購(gòu)的模式走過(guò)了一條集中采購(gòu)為主-集中與分散相結(jié)合-實(shí)際上的分散采購(gòu)為主-再提倡批量集中采購(gòu)的路徑。究其原因，有的是初期的正確想法未能付諸實(shí)踐，有的是經(jīng)過(guò)一段彎路又重新歸正，有的是對(duì)一些問(wèn)題尚未形成共識(shí)。政府采購(gòu)制度改革還沒(méi)有一個(gè)明確的方向和思路。
1994年我國(guó)實(shí)行分稅制后，財(cái)政收入管理體制框架改革取得重大成果，1995年財(cái)政支出改革提上日程，其中政府采購(gòu)制度成為重大課題，1996年財(cái)政部長(zhǎng)劉仲黎在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上提出試行政府采購(gòu)制度。在廣泛深入研究市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家公共財(cái)政支出管理以及國(guó)際政府采購(gòu)規(guī)則的基礎(chǔ)上，1998年9月，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所完成了《我國(guó)政府采購(gòu)制度研究》（以下稱《制度研究》），1998年財(cái)政部起草的《中央政府采購(gòu)條例（送審稿）》（以下稱《中央條例送審稿》，未能正式出臺(tái)），基本上沿用了《制度研究》的思路。
"中央政采委員會(huì)"未能成立
《制度研究》提出設(shè)立各級(jí)政府的政府采購(gòu)委員會(huì)，為財(cái)政、經(jīng)貿(mào)委、行管、計(jì)委、外經(jīng)委、審計(jì)、工商、法院等部門參加的協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)政府采購(gòu)法規(guī)政策的制定、修訂和監(jiān)督執(zhí)行。其常設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)在財(cái)政部門（稱作"政府采購(gòu)管理辦公室"）?！吨醒霔l例送審稿》明確提出"政府采購(gòu)的主管機(jī)構(gòu)為中央政府采購(gòu)委員會(huì)"。1998年7月國(guó)務(wù)院批復(fù)的財(cái)政部"三定"方案中，賦予"擬定和執(zhí)行政府采購(gòu)政策"的職能，財(cái)政部在預(yù)算司內(nèi)設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)履行政府采購(gòu)管理職責(zé)。2000年4月監(jiān)察部、財(cái)政部、審計(jì)署聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于2000年推行政府采購(gòu)制度工作的意見(jiàn)》中要求"各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)通過(guò)成立領(lǐng)導(dǎo)小組或聯(lián)席會(huì)議等形式，統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)政府采購(gòu)工作。"《制度研究》設(shè)計(jì)的"中央政府采購(gòu)委員會(huì)"一直未能成立，雖然有十幾個(gè)省市在改革初期分別設(shè)立了政府采購(gòu)委員會(huì)或領(lǐng)導(dǎo)小組，也沒(méi)有充分發(fā)揮應(yīng)有的作用，有的甚至名存實(shí)亡。
2000年10月財(cái)政部頒發(fā)的《政府采購(gòu)運(yùn)行規(guī)程暫行規(guī)定》（已廢止，下同）中提出"財(cái)政部門是政府采購(gòu)管理的職能部門，按照部門和單位的財(cái)政隸屬關(guān)系，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理。"明確提出了財(cái)政部門是政府采購(gòu)的主管部門。
2003年開始實(shí)行的《政府采購(gòu)法》又規(guī)定"各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的部門，依法履行對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)。""各級(jí)人民政府其他有關(guān)部門依法履行與政府采購(gòu)活動(dòng)有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)。"從《政府采購(gòu)法》的規(guī)定來(lái)看，財(cái)政部門只是監(jiān)管部門。2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，又將財(cái)政部有關(guān)政府采購(gòu)的職能調(diào)整為"擬定政府采購(gòu)制度并監(jiān)督管理"。同時(shí)又賦予發(fā)改委"指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國(guó)招投標(biāo)工作"的職能?！掇o?！分薪忉專褐鞴苁侵肛?fù)主要責(zé)任管理。監(jiān)管是指監(jiān)視、督察。可見(jiàn)，主管與監(jiān)管是兩個(gè)不同的概念，《政府采購(gòu)法》賦予財(cái)政部門的是監(jiān)管職能，并非主管職能。
我國(guó)政府采購(gòu)的組織管理思路設(shè)計(jì)由政府采購(gòu)委員會(huì)管理變?yōu)樨?cái)政部門管理，又變?yōu)闆](méi)有主管部門的多部門多頭監(jiān)管。
集采機(jī)構(gòu)歸屬不清、職能不明
1.在機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系上?！吨贫妊芯俊返乃悸肥窃O(shè)置專司日常政府采購(gòu)事務(wù)的"政府采購(gòu)中心"，隸屬于各級(jí)政府，接受財(cái)政部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督。1998年10月，時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)接受采訪時(shí)談到"中央財(cái)政還將采用一定的組織形式如政府采購(gòu)中心，對(duì)一些專項(xiàng)購(gòu)置和維修工作實(shí)行集中采購(gòu)"。與此同時(shí)，圍繞政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的隸屬問(wèn)題產(chǎn)生了不同的意見(jiàn)，有的認(rèn)為應(yīng)該設(shè)在財(cái)政部門，有的認(rèn)為不應(yīng)該設(shè)在財(cái)政部門，在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中又賦予了國(guó)管局"組織實(shí)施中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)職能"?！墩少?gòu)運(yùn)行規(guī)程暫行規(guī)定》又規(guī)定"集中采購(gòu)機(jī)關(guān)是指政府或財(cái)政部門為組織實(shí)施政府采購(gòu)活動(dòng)而設(shè)立的專職機(jī)構(gòu)。"這一規(guī)定說(shuō)明政府和財(cái)政部門都可以設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。2002年6月29日《政府采購(gòu)法》正式頒布，第六十條規(guī)定"政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門不得設(shè)置集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。""采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)不得存在隸屬關(guān)系或者其他利益關(guān)系。"在當(dāng)年10月份召開的全國(guó)政府采購(gòu)工作會(huì)議上，要求原設(shè)在財(cái)政部門的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，要力爭(zhēng)在2002年底以前從財(cái)政部門分離出去。分離到哪里去，又沒(méi)有具體可行的要求和措施，結(jié)果全國(guó)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系形成了五花八門的混亂局面。在《政府采購(gòu)法實(shí)施條例（征求意見(jiàn)稿）》中又提出，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法獨(dú)立設(shè)置，隸屬于同級(jí)人民政府，不得與任何政府部門、法人或其他組織存在隸屬關(guān)系或其他利益關(guān)系。在最近進(jìn)行修改的《政府采購(gòu)法實(shí)施條例（草案）》中又將其刪除。2009年開始，紀(jì)檢部門又提出建設(shè)"四合一平臺(tái)"，將集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)納入平臺(tái)管理，有的地區(qū)把財(cái)政部門的監(jiān)管職能也通過(guò)不同的方式移交給其他部門。
2.在機(jī)構(gòu)職能設(shè)置上?！吨贫妊芯俊分袨椴少?gòu)中心設(shè)計(jì)的主要職責(zé)是：組織管理各級(jí)政府交辦的大中型工程、貨物和服務(wù)的采購(gòu)事務(wù)；統(tǒng)一組織管理行政事業(yè)單位能夠集中采購(gòu)的貨物、工程和服務(wù)；承擔(dān)由政府采購(gòu)委員會(huì)委托的被取消獨(dú)立采購(gòu)資格的采購(gòu)機(jī)關(guān)的其他各項(xiàng)采購(gòu)；對(duì)被授權(quán)進(jìn)行分散采購(gòu)的部門或單位采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行備案管理和監(jiān)督。該中心還可以進(jìn)行二級(jí)委托，比如：委托專業(yè)中介機(jī)構(gòu)從事具體的采購(gòu)事宜。
在《中央條例送審稿》中，將采購(gòu)中心的職責(zé)界定為：統(tǒng)一組織納入集中采購(gòu)目錄的采購(gòu)業(yè)務(wù)；組織由財(cái)政撥款的大型公共工程（貨物和服務(wù)）采購(gòu)的有關(guān)事務(wù)；受采購(gòu)機(jī)關(guān)的委托，代其采購(gòu)或組織招投標(biāo)事宜；承擔(dān)不具備或被取消獨(dú)立采購(gòu)資格的采購(gòu)機(jī)關(guān)的采購(gòu)業(yè)務(wù)；受采購(gòu)委員會(huì)的委托，組織培訓(xùn)采購(gòu)管理人員和技術(shù)人員；承辦由采購(gòu)委員會(huì)委托的其他有關(guān)采購(gòu)事務(wù)。2000年出臺(tái)的《政府采購(gòu)運(yùn)行規(guī)程暫行規(guī)定》中規(guī)定"集中采購(gòu)項(xiàng)目的合同原則上由集中采購(gòu)機(jī)關(guān)與中標(biāo)供應(yīng)商簽訂，也可以由集中采購(gòu)機(jī)關(guān)會(huì)同采購(gòu)單位（用戶）與中標(biāo)供應(yīng)商簽訂。""支付資金時(shí)，采購(gòu)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定，向財(cái)政部門報(bào)送撥款申請(qǐng)書及有關(guān)文件。"
《政府采購(gòu)法》頒布后，將政府工程招標(biāo)采購(gòu)徹底從集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的職能中分離出去。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)只是組織采購(gòu)活動(dòng)，無(wú)權(quán)確定中標(biāo)人，只有在采購(gòu)人委托的情況下才能與中標(biāo)人簽訂采購(gòu)合同、參與合同履約驗(yàn)收，將集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)等同于社會(huì)中介機(jī)構(gòu)。在《政府采購(gòu)法實(shí)施條例（征求意見(jiàn)稿）》中，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的職能又出現(xiàn)了進(jìn)一步強(qiáng)化的趨勢(shì)。
集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)到底應(yīng)該如何定位？其職能應(yīng)該包括哪些內(nèi)容？現(xiàn)在仍然是公說(shuō)公有理，婆說(shuō)婆有理。
集中采購(gòu)主導(dǎo)地位不穩(wěn)固
《制度研究》提出"在我國(guó)推行政府采購(gòu)制度，其采購(gòu)模式的選擇宜采用集中和分散相結(jié)合，以集中為主的模式。"我國(guó)推行政府采購(gòu)制度初期，曾積極主張實(shí)行集中采購(gòu)為主的方式，財(cái)政部和國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局都進(jìn)行了積極的探索，全國(guó)各地的試點(diǎn)工作基本上都是以集中采購(gòu)為主?！墩少?gòu)運(yùn)行規(guī)程暫行規(guī)定》要求"在同一年度里，各采購(gòu)機(jī)關(guān)對(duì)同一采購(gòu)項(xiàng)目不得采購(gòu)兩次以上"。在《政府采購(gòu)法》的起草過(guò)程中，采購(gòu)活動(dòng)的組織方式成為爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一，最終采用了集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合的方式，刪除了集中為主的表述。
隨著政府采購(gòu)制度改革的不斷深入，"集中采購(gòu)效率低"等各種不同的聲音逐漸漫延開來(lái)，為了解決"效率低"的問(wèn)題，"方便"采購(gòu)人自行采購(gòu)，開始大范圍地推行"協(xié)議供貨"，實(shí)際意義上的集中采購(gòu)慢慢淡化，分散采購(gòu)成為我國(guó)政府采購(gòu)的主要組織形式。梁戈敏先生在撰寫《中國(guó)政府采購(gòu)道德風(fēng)險(xiǎn)及其規(guī)避》一書時(shí)，隨機(jī)抽取全國(guó)10個(gè)省級(jí)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查。結(jié)果顯示，10個(gè)省級(jí)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)執(zhí)行的采購(gòu)量平均僅占本級(jí)政府集中采購(gòu)的20%左右。
分散采購(gòu)雖然迎合了某些采購(gòu)人的意愿，隨之而來(lái)的"高價(jià)采購(gòu)"、"奢侈采購(gòu)"等不斷見(jiàn)諸報(bào)端，為"陽(yáng)光采購(gòu)"蒙上了陰影。2009年7月財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步做好中央單位政府集中采購(gòu)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》又要求"實(shí)行項(xiàng)目歸集，積極開展批量集中采購(gòu)試點(diǎn)工作。"
2011年5月財(cái)政部辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)中央單位批量集中采購(gòu)試點(diǎn)工作的通知》對(duì)中央單位批量集中采購(gòu)試點(diǎn)工作又提出了更加具體的要求，批量集中采購(gòu)試點(diǎn)又迎來(lái)一片叫好聲。
十幾年中我國(guó)政府采購(gòu)的組織方式走過(guò)了一條集中采購(gòu)為主-集中與分散相結(jié)合-實(shí)際上的分散采購(gòu)為主-提倡批量集中采購(gòu)的路徑。
從以上幾個(gè)問(wèn)題在十幾年中的發(fā)展變化來(lái)看，有的是初期的正確想法未能付諸實(shí)踐，有的是經(jīng)過(guò)一段彎路又重新回歸，有的是對(duì)一些問(wèn)題尚未形成共識(shí)?？傊?，政府采購(gòu)制度改革還沒(méi)有一個(gè)明確的方向和思路。我國(guó)的政府采購(gòu)究竟向何處去？政府采購(gòu)改革之路究竟怎么走？這個(gè)問(wèn)題一直困擾著我國(guó)政府采購(gòu)事業(yè)的發(fā)展。
來(lái)源： 政府采購(gòu)信息報(bào) 作者：王 沛
