推行政府采購制度值得高度重視。政府采購制度在國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用已被國際社會(huì)廣泛認(rèn)可，具體到我國來講，且不說在利用政策職能調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和反腐倡廉中的重要作用，僅節(jié)約資金的效果，就足以引起國家的重視。如果做到"應(yīng)采盡采"，2011年全國政府采購節(jié)約資金至少3600億元，超過了山東省當(dāng)年地方財(cái)政收入的總額，全國每天可節(jié)約資金近10億元。既無須大規(guī)模投資，也不直接消耗自然資源，更不會(huì)破壞環(huán)境，就會(huì)帶來如此巨額的財(cái)富，僅從這一點(diǎn)來看，也應(yīng)引起國家對推行政府采購制度工作的重視。
國外經(jīng)驗(yàn)與我國國情結(jié)合
借鑒國外政府采購經(jīng)驗(yàn)，對建立和完善我國政府采購制度具有重要意義，但我國的政府采購制度設(shè)計(jì)卻不可照搬國外的模式，更不可站在部門利益的角度各取所需，要堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，充分考慮中國國情。
一是我國目前正處在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的階段。世界上一些發(fā)達(dá)國家經(jīng)過幾百年的發(fā)展，已經(jīng)基本形成了相對完善的市場經(jīng)濟(jì)制度。然而 目前我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系還有待于成長和完善。在這種社會(huì)環(huán)境下如何實(shí)現(xiàn)和保護(hù)充分有效的競爭？就需要在制度設(shè)計(jì)中重點(diǎn)加以研究。
二是法制建設(shè)不完善。我國的社會(huì)主義法制體系正在建設(shè)之中，人們的法制觀念和法律意識與依法治國的要求還存在一定差距。當(dāng)前有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象在一些地方和部門還相當(dāng)程度地存在，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)干預(yù)和插手采購活動(dòng)的問題在一些地方還比較嚴(yán)重，制度設(shè)計(jì)中就要采取得力措施堵塞漏洞。
三是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。由于種種原因，我國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差別較大，發(fā)達(dá)地區(qū)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年財(cái)政收入相當(dāng)于或超過某些欠發(fā)達(dá)地區(qū)一個(gè)地市級政府的年財(cái)政收入。欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低，市場發(fā)育程度也不夠成熟，有些政策規(guī)定在發(fā)達(dá)地區(qū)可行，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)就行不通，如《政府采購評審專家管理辦法》規(guī)定"評審專家原則上在1年內(nèi)不得連續(xù)3次參加政府采購評審工作。"在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)就難以執(zhí)行。另外，我國的基本政治制度、歷史傳統(tǒng)等也與西方國家存在差異。
這些特點(diǎn)要求我們在學(xué)習(xí)借鑒西方經(jīng)驗(yàn)時(shí)，要認(rèn)真分析其制度、體制形成的社會(huì)背景和政治經(jīng)濟(jì)條件，切不可照搬照套，必須充分考慮我國的國情，建立既與國際規(guī)則接軌，又適合中國國情的政府采購制度。
建職責(zé)明晰、權(quán)責(zé)對等管理體制
目前我國政府采購運(yùn)行機(jī)制建設(shè)中職責(zé)不清、有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)的問題比較突出。在職責(zé)劃分方面：財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察部門是《政府采購法》規(guī)定的監(jiān)督管理部門，但各自的具體職責(zé)是什么？《政府采購法》沒有作出明確規(guī)定，在三個(gè)部門的機(jī)構(gòu)改革"三定"方案中也沒有作出具體規(guī)定。財(cái)政部的"三定"方案中規(guī)定，財(cái)政部負(fù)責(zé)"擬定政府采購制度并監(jiān)督管理"，而作為政府采購主要方式的招投標(biāo)指導(dǎo)協(xié)調(diào)職能又賦予了國家發(fā)改委。
發(fā)改委對國家重大建設(shè)項(xiàng)目的工程招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督檢查，國務(wù)院工業(yè)和信息化、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、鐵道、水利、商務(wù)等部門按照規(guī)定的職責(zé)分工對有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，對工程建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和政府采購政策執(zhí)行情況卻無權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，要由財(cái)政部門實(shí)施。
在權(quán)責(zé)設(shè)計(jì)方面：集中采購機(jī)構(gòu)要對采購價(jià)格、節(jié)約資金效果負(fù)責(zé)，監(jiān)管部門要對其進(jìn)行考核，但集中采購機(jī)構(gòu)對決定采購價(jià)格和資金節(jié)約效果的評審過程卻無權(quán)參與，對合同的履約驗(yàn)收，是在采購人委托的情況下才能參與。決定采購活動(dòng)是否公平、公正的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是確定中標(biāo)（成交）供應(yīng)商，決定中標(biāo)（成交）供應(yīng)商的權(quán)力歸評標(biāo)委員會(huì)，可評標(biāo)委員會(huì)又不具備承擔(dān)行政、民事和刑事責(zé)任的能力，按照目前的法律法規(guī)追究評委個(gè)人的責(zé)任也難以實(shí)施。
黨的十七大報(bào)告提出"建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制"。黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步指出"要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機(jī)關(guān)按照法定期限和程序行使權(quán)力"。政府采購改革要實(shí)現(xiàn)以上要求，首先就要明確相關(guān)部門職責(zé)并使其權(quán)責(zé)對等。
立足國家大局 突破部門局限性
沖破部門局限性的束縛，把對國家和人民利益負(fù)責(zé)作為改革思路研究的出發(fā)點(diǎn)。政府是人民的政府，但政府的某一個(gè)部門并非完整意義上的政府，有其自身的利益所在，我國在法制建設(shè)上多年來一直走的是部門立法的路子，部門立法不可避免地會(huì)打上部門利益的烙印，如在政府采購范圍的界定、集中采購機(jī)構(gòu)的設(shè)置等問題上，都折射出部門利益和權(quán)力之爭的陰影。
另外，有的法規(guī)制度制定中對基層的實(shí)際情況也兼顧不夠。政府采購制度改革是一項(xiàng)涉及國家和人民根本利益的大事，必須以國家和人民利益的大局作為改革的出發(fā)點(diǎn)，才能減少來自部門利益的干擾，保證改革推進(jìn)的正確方向。對政府采購制度的設(shè)計(jì)應(yīng)由國家統(tǒng)一組織，組成由行政、經(jīng)濟(jì)、管理等方面的專家和有關(guān)部門參加的專門班子開展研究工作，站在全局的高度對改革的思路進(jìn)行設(shè)計(jì)。
理順政府采購運(yùn)行機(jī)制
我國目前政府采購運(yùn)行機(jī)制存在的主要問題：一是沒有明確的主管部門。財(cái)政是監(jiān)管部門，審計(jì)、監(jiān)察部門履行的是監(jiān)督職責(zé)，發(fā)改委只是指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國的招投標(biāo)工作，都不是主管部門。
二是監(jiān)督職責(zé)人為分割與監(jiān)、管不分并存?！墩少彿ā芬?guī)定，各級人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)。各級人民政府其他有關(guān)部門依法履行與政府采購活動(dòng)有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》又授予了發(fā)改委等七個(gè)部門對有關(guān)工程招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督的職責(zé)。如此眾多的監(jiān)督部門互不隸屬，各行其是，造成了監(jiān)管工作的混亂局面。財(cái)政部門在政府采購中既擔(dān)負(fù)著審批職能，又擔(dān)負(fù)著監(jiān)督職責(zé)；發(fā)改委等部門更是管理、監(jiān)督合二為一。
三是集中采購機(jī)構(gòu)管理體制混亂。有些地區(qū)設(shè)立了集中采購機(jī)構(gòu)，有的一級政府設(shè)立兩個(gè)集中采購機(jī)構(gòu)，有的不設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)。隸屬關(guān)系也是五花八門，從全國設(shè)立的32個(gè)省級集中采購機(jī)構(gòu)來看，隸屬關(guān)系就有10種模式。單位性質(zhì)有參照《公務(wù)員法》管理的單位、有全額事業(yè)單位、差額事業(yè)單位和企業(yè)化管理的單位4種模式。從中央到地方互不隸屬，各有各的做法，難以交流和聯(lián)系，集中采購機(jī)構(gòu)的建議和意見沒有一條順暢的渠道及時(shí)反映上去，集中采購機(jī)構(gòu)形同"一盤散沙"。
在體制設(shè)計(jì)上，國家應(yīng)該成立政府采購委員會(huì)負(fù)責(zé)重大問題的決策及全國政府采購指導(dǎo)協(xié)調(diào)工作；明確一個(gè)部門統(tǒng)一對政府采購活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，細(xì)化監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)對政府采購全過程的監(jiān)督檢查；進(jìn)一步明確集中采購機(jī)構(gòu)職責(zé)定位，理順上下工作關(guān)系。在全國形成上下統(tǒng)一的政府采購運(yùn)行機(jī)制。在運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)上有必要借鑒權(quán)力制衡理論，以權(quán)力制衡優(yōu)化權(quán)力監(jiān)督，由于監(jiān)督本身也是一種權(quán)力，如果不受任何限制和制約，也必然會(huì)成為一些人謀取私利或進(jìn)行違法亂紀(jì)活動(dòng)的工具，只強(qiáng)調(diào)監(jiān)督不注重制衡，必然會(huì)陷入"監(jiān)督權(quán)由誰來監(jiān)督"的監(jiān)督無限累加的怪圈，難以有效解決政府采購中的腐敗問題。
吸引高層決策者重視
國家高層決策者需對政府采購制度改革給予高度重視。首先，推行政府采購制度值得高度重視。政府采購制度在國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用已被國際社會(huì)廣泛認(rèn)可，具體到我國來講，且不說在利用政策職能調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和反腐倡廉中的重要作用，僅節(jié)約資金的效果，就足以引起國家的重視。如果做到"應(yīng)采盡采"的話，2011年全國政府采購節(jié)約資金至少3600億元，超過了山東省當(dāng)年地方財(cái)政收入的總額，全國每天可節(jié)約資金近10億元。既無須大規(guī)模投資，也不直接消耗自然資源，更不會(huì)破壞環(huán)境，就會(huì)帶來如此巨額的財(cái)富，僅從這一點(diǎn)來看，也應(yīng)引起國家對推行政府采購制度工作的重視。
其次，改革的艱巨性需要領(lǐng)導(dǎo)重視。政府采購制度的建立、完善和執(zhí)行，要靠諸多因素的組合，包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件、制度機(jī)制環(huán)境、人力資源與機(jī)構(gòu)條件、采購手段等諸多因素，而這些因素的整合不是單靠某一個(gè)部門的努力能實(shí)現(xiàn)的。政府采購制度改革是上層建筑領(lǐng)域的一場革命，是當(dāng)權(quán)者"革"自己的"命"，來自舊體制、舊觀念和既得利益者的阻力是巨大的，沒有國家高層決策者的重視和支持，是難以成功的。俄羅斯的政府采購制度改革按照前總統(tǒng)梅德韋杰夫要求，改革方案本應(yīng)于2010年4月1日前出臺(tái)，然而由于在改革思路上存在的重大分歧以及背后的部門利益之爭，使陷入旋渦中的政府采購改革計(jì)劃一次次遭遇擱淺。2011年3月中旬，時(shí)任總理普京親自出面調(diào)停，解決改革方案制訂中出現(xiàn)的問題。
政府采購制度的改革不能僅僅憑借制度本身的優(yōu)越性，只有依靠國家權(quán)力的強(qiáng)力推動(dòng)，才能保證改革的順利進(jìn)行。在我國的政治體制下，更需要國家高層決策者的重視和支持才能更好、更快地推動(dòng)政府采購制度改革。
再次，充分發(fā)揮政府采購的功能作用需要領(lǐng)導(dǎo)重視。政府采購制度改革初期主要是把政府采購作為加強(qiáng)財(cái)政支出管理的一項(xiàng)措施加以推行和運(yùn)用的。2006年，我國《"十一五"規(guī)劃綱要》把政府采購作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，與財(cái)稅、金融手段并列提出，明確了政府采購在國家宏觀經(jīng)濟(jì)生活中的重要地位。政府采購開始從單純的財(cái)政支出管理手段上升為實(shí)現(xiàn)國家宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)的公共政策工具，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的諸多目標(biāo)服務(wù)。將政府采購上升為國家實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)的公共政策工具后，再由政府工作部門繼續(xù)擔(dān)負(fù)主管部門的責(zé)任，難免會(huì)力不從心。目前我國沒有一個(gè)權(quán)威的政府采購決策管理機(jī)構(gòu)，負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門都是平行級別的政府部門，絕大部分采購人與監(jiān)管部門級別相同，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對涉及全局性的改革事項(xiàng)難以進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)。只有從國家層面進(jìn)行協(xié)調(diào)和決策，才能更好地保證政府采購功能作用的充分發(fā)揮。
1996年我國政府向亞太經(jīng)合組織提交的單邊行動(dòng)計(jì)劃中，明確最遲于2020年與亞太經(jīng)合組織成員國對等開放政府采購市場。目前加入GPA的談判也正在緊鑼密鼓地進(jìn)行。盡快構(gòu)建既與國際規(guī)則接軌又適合我國國情的政府采購制度體系已時(shí)不我待。王保安副部長在2011年召開的全國GPA談判應(yīng)對工作及政府采購工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)"按照GPA規(guī)則對我國政府采購制度進(jìn)行必要的改革和重構(gòu)已經(jīng)迫在眉睫"。我們應(yīng)該以更加積極的姿態(tài)，加大改革思路研究的力度，進(jìn)一步明確改革的方向，推動(dòng)我國政府采購事業(yè)更好、更快地發(fā)展。
來源： 政府采購信息報(bào) 作者：王 沛
