投訴是檢驗(yàn)制度的一面鏡子
http://www.scshapp.com/index.php
發(fā)布日期：2013年03月05日
■ 吳正新
案例回放■■■
在某競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)活動(dòng)中，投訴人甲公司因?qū)Σ少?gòu)代理機(jī)構(gòu)對(duì)其作出的質(zhì)疑答復(fù)不滿，提出投訴。投訴事項(xiàng)為：供應(yīng)商丙公司（第一成交候選人）擬成交產(chǎn)品的一個(gè)關(guān)鍵技術(shù)參數(shù)不滿足采購(gòu)需求，應(yīng)當(dāng)取消其成交資格。
接到投訴后，采購(gòu)監(jiān)管部門在決定是否受理的初審過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)一個(gè)問(wèn)題。本次政府采購(gòu)活動(dòng)為競(jìng)爭(zhēng)性談判，沒(méi)有招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中的開(kāi)標(biāo)唱標(biāo)環(huán)節(jié)，參與談判的供應(yīng)商均為“背對(duì)背”與談判小組參加談判，丙公司擬成交產(chǎn)品為丁制造商授權(quán)其代理的產(chǎn)品。在正常情況下，甲公司不可能知道丙公司代理的是哪個(gè)規(guī)格型號(hào)的產(chǎn)品，也不可能知道丙公司代理的是哪個(gè)制造商的產(chǎn)品。但是，甲公司提供的投訴資料里面卻清楚地列明丙公司的產(chǎn)品，且提供產(chǎn)品說(shuō)明書(shū)、官方網(wǎng)站宣傳資料等作為證明材料。發(fā)現(xiàn)這個(gè)問(wèn)題后，監(jiān)管部門要求甲公司提供知曉這一信息的來(lái)源途徑，甲公司也提供了一個(gè)說(shuō)明，但是明顯回避了問(wèn)題的實(shí)質(zhì)。
在這種情況下，監(jiān)管部門由于無(wú)法在5個(gè)工作日內(nèi)查清甲公司這一說(shuō)明的真?zhèn)?，最終還是受理了投訴。因?yàn)槭欠袷芾韺儆谛问綄彶?，查清真?zhèn)螌儆趯?shí)質(zhì)審查。在形式審查階段作出實(shí)質(zhì)審查，與法不符。
受理投訴、走完相關(guān)程序后，監(jiān)管部門組織投訴人、被投訴人、相關(guān)供應(yīng)商進(jìn)行了當(dāng)面質(zhì)證。在質(zhì)證過(guò)程，丙公司提供了一份近期的產(chǎn)品檢驗(yàn)報(bào)告、新的產(chǎn)品說(shuō)明書(shū)、新的官方網(wǎng)頁(yè)資料作為反駁證據(jù)，以推翻投訴人提供的產(chǎn)品說(shuō)明書(shū)和官方網(wǎng)頁(yè)資料。質(zhì)證過(guò)程中，監(jiān)管部門要求丙公司限期提供產(chǎn)品檢驗(yàn)報(bào)告的原件、產(chǎn)品說(shuō)明書(shū)的備案資料，以核實(shí)真?zhèn)危⒅谱髻|(zhì)證筆錄。在質(zhì)證過(guò)程中，丙公司同時(shí)要求監(jiān)管部門查清甲公司知曉其代理產(chǎn)品的信息來(lái)源，并聲稱保留其追究法律責(zé)任的權(quán)利。經(jīng)過(guò)調(diào)查，甲公司投訴的相關(guān)證明材料是通過(guò)相當(dāng)于“商業(yè)間諜”的形式獲取的。至于如何知曉丙公司代理的產(chǎn)品，甲公司始終不愿說(shuō)明。
之后，丙公司以制造商不愿意提供為由，表示無(wú)法提供檢驗(yàn)報(bào)告原件和產(chǎn)品說(shuō)明書(shū)備案資料。最后，監(jiān)管部門向出具產(chǎn)品檢驗(yàn)報(bào)告的國(guó)家檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)調(diào)取了經(jīng)過(guò)確認(rèn)的產(chǎn)品檢驗(yàn)報(bào)告復(fù)印件，查實(shí)丙公司擬成交產(chǎn)品技術(shù)參數(shù)不滿足采購(gòu)需求，在投訴處理工程中提供的檢驗(yàn)報(bào)告系虛假檢驗(yàn)報(bào)告，新的產(chǎn)品說(shuō)明書(shū)是臨時(shí)編制的，新的官方網(wǎng)頁(yè)資料也是在接到投訴后篡改過(guò)的。當(dāng)然，丙公司只是一個(gè)代理商，甚至還是個(gè)受害者，丁制造商可能才是制假的罪魁禍?zhǔn)住?
處理難題■■■
投訴人甲公司知曉丙公司代理產(chǎn)品的信息來(lái)源不具有合法性，丙公司的產(chǎn)品不滿足采購(gòu)需求，且在投訴處理過(guò)程中提供虛假證明材料，因此，兩公司都存在違法行為。而對(duì)于甲公司和丙公司的違法行為，按照《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》（財(cái)政部令第20號(hào)）的規(guī)定，無(wú)法作出直接處理。作為可能被提起行政復(fù)議和行政訴訟的投訴處理機(jī)關(guān)，如何依法妥善處理投訴，才能使當(dāng)事人滿意，最小限度的減輕法律風(fēng)險(xiǎn)，成為一個(gè)難題。
相關(guān)思考■■■
筆者認(rèn)為，在本案處理過(guò)程中，有3個(gè)方面的制度值得研究和思考：其一是保密制度設(shè)計(jì)。按照當(dāng)前政府采購(gòu)的基本規(guī)則，評(píng)審過(guò)程、評(píng)審情況屬于不得泄露的范疇，這種制度設(shè)計(jì)理念明確體現(xiàn)在《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)的招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》中。雖然非招標(biāo)方式管理制度尚未正式出臺(tái)，但也基本秉持這種理念。但從這起投訴中可以看出，這樣的保密制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致的結(jié)果是：完全按照規(guī)則維權(quán)救濟(jì)，行不通；供應(yīng)商要維權(quán)，必然要違反保密制度，合理不合法。筆者認(rèn)為，評(píng)審過(guò)程、評(píng)審情況應(yīng)適當(dāng)納入政府采購(gòu)信息公開(kāi)范疇，而不宜全部歸屬于保密事項(xiàng)。適當(dāng)納入政府采購(gòu)信息公開(kāi)范疇的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)以不侵害供應(yīng)商的商業(yè)秘密，便于供應(yīng)商維權(quán)，有利于社會(huì)監(jiān)督為標(biāo)準(zhǔn)。
其二是投訴處理制度。首先，需要進(jìn)一步明確投訴初審時(shí)形式審查的標(biāo)準(zhǔn)，特別是像本案中甲公司提供的知曉丙公司代理產(chǎn)品的信息來(lái)源的說(shuō)明的審查標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，形式審查不是實(shí)質(zhì)審查，供應(yīng)商只要有說(shuō)明即可。至于說(shuō)明的真實(shí)性、有效性、合法性，不宜納入初審的范疇。其次，需要明確投訴人違法、相關(guān)供應(yīng)商違法、投訴人和相關(guān)供應(yīng)商同時(shí)違法時(shí)，投訴的實(shí)體處理方式。筆者認(rèn)為，如果查實(shí)投訴人違法，其投訴應(yīng)當(dāng)屬于駁回投訴的范疇；如果相關(guān)供應(yīng)商違法，則投訴處理應(yīng)當(dāng)有兩類處理方式，即順延中標(biāo)（成交）供應(yīng)商和重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)；如果投訴人和相關(guān)供應(yīng)商同時(shí)違法，則投訴應(yīng)當(dāng)駁回，同時(shí)重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。當(dāng)然，違法的投訴人和相關(guān)供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)另行處罰。
其三是政府采購(gòu)相關(guān)配套制度。從本案來(lái)看，丙公司代理產(chǎn)品的丁制造商，在提供虛假檢驗(yàn)報(bào)告、虛假產(chǎn)品說(shuō)明書(shū)、篡改官方網(wǎng)頁(yè)資料等方面，起到了關(guān)鍵性的作用，因?yàn)樽鳛榇砩痰谋竞茈y對(duì)丁制造商的行為起到?jīng)Q定性的作用，但是按照現(xiàn)行政府采購(gòu)法的規(guī)定，丁制造商的行為得不到任何政府采購(gòu)方面的法律責(zé)任追究。為遏制或者避免這種現(xiàn)出現(xiàn)，筆者認(rèn)為，首先應(yīng)當(dāng)適當(dāng)加大間接參加政府采購(gòu)活動(dòng)的制造商的責(zé)任?？梢钥紤]將不法制造商列入不良行為記錄名單范疇，在具體政府采購(gòu)活動(dòng)中，對(duì)其本人或者其生產(chǎn)的產(chǎn)品進(jìn)行適當(dāng)限制。其次，我國(guó)的企業(yè)產(chǎn)品宣傳、官方網(wǎng)站管理，應(yīng)當(dāng)建立健全相關(guān)管理制度。不能讓不法供應(yīng)商可以根據(jù)需要隨意擅自“篡改”其產(chǎn)品的技術(shù)參數(shù)，以實(shí)現(xiàn)其不法目的。這需要政府采購(gòu)監(jiān)管部門和其他有關(guān)監(jiān)督部門建立聯(lián)動(dòng)監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享。最后，在提起投訴過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)引入證據(jù)保全制度。投訴人凡是提供產(chǎn)品說(shuō)明書(shū)、官方網(wǎng)站資料、產(chǎn)品宣傳資料等作為投訴證明材料時(shí)，應(yīng)當(dāng)要求投訴人事先進(jìn)行公證，以保證證據(jù)材料的真實(shí)性，同時(shí)起到遏制不法供應(yīng)商根據(jù)需要隨意擅自“篡改”其產(chǎn)品的技術(shù)參數(shù)的行為。
（作者單位：四川省財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)督管理處）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
案例回放■■■
在某競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)活動(dòng)中，投訴人甲公司因?qū)Σ少?gòu)代理機(jī)構(gòu)對(duì)其作出的質(zhì)疑答復(fù)不滿，提出投訴。投訴事項(xiàng)為：供應(yīng)商丙公司（第一成交候選人）擬成交產(chǎn)品的一個(gè)關(guān)鍵技術(shù)參數(shù)不滿足采購(gòu)需求，應(yīng)當(dāng)取消其成交資格。
接到投訴后，采購(gòu)監(jiān)管部門在決定是否受理的初審過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)一個(gè)問(wèn)題。本次政府采購(gòu)活動(dòng)為競(jìng)爭(zhēng)性談判，沒(méi)有招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中的開(kāi)標(biāo)唱標(biāo)環(huán)節(jié)，參與談判的供應(yīng)商均為“背對(duì)背”與談判小組參加談判，丙公司擬成交產(chǎn)品為丁制造商授權(quán)其代理的產(chǎn)品。在正常情況下，甲公司不可能知道丙公司代理的是哪個(gè)規(guī)格型號(hào)的產(chǎn)品，也不可能知道丙公司代理的是哪個(gè)制造商的產(chǎn)品。但是，甲公司提供的投訴資料里面卻清楚地列明丙公司的產(chǎn)品，且提供產(chǎn)品說(shuō)明書(shū)、官方網(wǎng)站宣傳資料等作為證明材料。發(fā)現(xiàn)這個(gè)問(wèn)題后，監(jiān)管部門要求甲公司提供知曉這一信息的來(lái)源途徑，甲公司也提供了一個(gè)說(shuō)明，但是明顯回避了問(wèn)題的實(shí)質(zhì)。
在這種情況下，監(jiān)管部門由于無(wú)法在5個(gè)工作日內(nèi)查清甲公司這一說(shuō)明的真?zhèn)?，最終還是受理了投訴。因?yàn)槭欠袷芾韺儆谛问綄彶?，查清真?zhèn)螌儆趯?shí)質(zhì)審查。在形式審查階段作出實(shí)質(zhì)審查，與法不符。
受理投訴、走完相關(guān)程序后，監(jiān)管部門組織投訴人、被投訴人、相關(guān)供應(yīng)商進(jìn)行了當(dāng)面質(zhì)證。在質(zhì)證過(guò)程，丙公司提供了一份近期的產(chǎn)品檢驗(yàn)報(bào)告、新的產(chǎn)品說(shuō)明書(shū)、新的官方網(wǎng)頁(yè)資料作為反駁證據(jù)，以推翻投訴人提供的產(chǎn)品說(shuō)明書(shū)和官方網(wǎng)頁(yè)資料。質(zhì)證過(guò)程中，監(jiān)管部門要求丙公司限期提供產(chǎn)品檢驗(yàn)報(bào)告的原件、產(chǎn)品說(shuō)明書(shū)的備案資料，以核實(shí)真?zhèn)危⒅谱髻|(zhì)證筆錄。在質(zhì)證過(guò)程中，丙公司同時(shí)要求監(jiān)管部門查清甲公司知曉其代理產(chǎn)品的信息來(lái)源，并聲稱保留其追究法律責(zé)任的權(quán)利。經(jīng)過(guò)調(diào)查，甲公司投訴的相關(guān)證明材料是通過(guò)相當(dāng)于“商業(yè)間諜”的形式獲取的。至于如何知曉丙公司代理的產(chǎn)品，甲公司始終不愿說(shuō)明。
之后，丙公司以制造商不愿意提供為由，表示無(wú)法提供檢驗(yàn)報(bào)告原件和產(chǎn)品說(shuō)明書(shū)備案資料。最后，監(jiān)管部門向出具產(chǎn)品檢驗(yàn)報(bào)告的國(guó)家檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)調(diào)取了經(jīng)過(guò)確認(rèn)的產(chǎn)品檢驗(yàn)報(bào)告復(fù)印件，查實(shí)丙公司擬成交產(chǎn)品技術(shù)參數(shù)不滿足采購(gòu)需求，在投訴處理工程中提供的檢驗(yàn)報(bào)告系虛假檢驗(yàn)報(bào)告，新的產(chǎn)品說(shuō)明書(shū)是臨時(shí)編制的，新的官方網(wǎng)頁(yè)資料也是在接到投訴后篡改過(guò)的。當(dāng)然，丙公司只是一個(gè)代理商，甚至還是個(gè)受害者，丁制造商可能才是制假的罪魁禍?zhǔn)住?
處理難題■■■
投訴人甲公司知曉丙公司代理產(chǎn)品的信息來(lái)源不具有合法性，丙公司的產(chǎn)品不滿足采購(gòu)需求，且在投訴處理過(guò)程中提供虛假證明材料，因此，兩公司都存在違法行為。而對(duì)于甲公司和丙公司的違法行為，按照《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》（財(cái)政部令第20號(hào)）的規(guī)定，無(wú)法作出直接處理。作為可能被提起行政復(fù)議和行政訴訟的投訴處理機(jī)關(guān)，如何依法妥善處理投訴，才能使當(dāng)事人滿意，最小限度的減輕法律風(fēng)險(xiǎn)，成為一個(gè)難題。
相關(guān)思考■■■
筆者認(rèn)為，在本案處理過(guò)程中，有3個(gè)方面的制度值得研究和思考：其一是保密制度設(shè)計(jì)。按照當(dāng)前政府采購(gòu)的基本規(guī)則，評(píng)審過(guò)程、評(píng)審情況屬于不得泄露的范疇，這種制度設(shè)計(jì)理念明確體現(xiàn)在《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)的招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》中。雖然非招標(biāo)方式管理制度尚未正式出臺(tái)，但也基本秉持這種理念。但從這起投訴中可以看出，這樣的保密制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致的結(jié)果是：完全按照規(guī)則維權(quán)救濟(jì)，行不通；供應(yīng)商要維權(quán)，必然要違反保密制度，合理不合法。筆者認(rèn)為，評(píng)審過(guò)程、評(píng)審情況應(yīng)適當(dāng)納入政府采購(gòu)信息公開(kāi)范疇，而不宜全部歸屬于保密事項(xiàng)。適當(dāng)納入政府采購(gòu)信息公開(kāi)范疇的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)以不侵害供應(yīng)商的商業(yè)秘密，便于供應(yīng)商維權(quán)，有利于社會(huì)監(jiān)督為標(biāo)準(zhǔn)。
其二是投訴處理制度。首先，需要進(jìn)一步明確投訴初審時(shí)形式審查的標(biāo)準(zhǔn)，特別是像本案中甲公司提供的知曉丙公司代理產(chǎn)品的信息來(lái)源的說(shuō)明的審查標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，形式審查不是實(shí)質(zhì)審查，供應(yīng)商只要有說(shuō)明即可。至于說(shuō)明的真實(shí)性、有效性、合法性，不宜納入初審的范疇。其次，需要明確投訴人違法、相關(guān)供應(yīng)商違法、投訴人和相關(guān)供應(yīng)商同時(shí)違法時(shí)，投訴的實(shí)體處理方式。筆者認(rèn)為，如果查實(shí)投訴人違法，其投訴應(yīng)當(dāng)屬于駁回投訴的范疇；如果相關(guān)供應(yīng)商違法，則投訴處理應(yīng)當(dāng)有兩類處理方式，即順延中標(biāo)（成交）供應(yīng)商和重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)；如果投訴人和相關(guān)供應(yīng)商同時(shí)違法，則投訴應(yīng)當(dāng)駁回，同時(shí)重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。當(dāng)然，違法的投訴人和相關(guān)供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)另行處罰。
其三是政府采購(gòu)相關(guān)配套制度。從本案來(lái)看，丙公司代理產(chǎn)品的丁制造商，在提供虛假檢驗(yàn)報(bào)告、虛假產(chǎn)品說(shuō)明書(shū)、篡改官方網(wǎng)頁(yè)資料等方面，起到了關(guān)鍵性的作用，因?yàn)樽鳛榇砩痰谋竞茈y對(duì)丁制造商的行為起到?jīng)Q定性的作用，但是按照現(xiàn)行政府采購(gòu)法的規(guī)定，丁制造商的行為得不到任何政府采購(gòu)方面的法律責(zé)任追究。為遏制或者避免這種現(xiàn)出現(xiàn)，筆者認(rèn)為，首先應(yīng)當(dāng)適當(dāng)加大間接參加政府采購(gòu)活動(dòng)的制造商的責(zé)任?？梢钥紤]將不法制造商列入不良行為記錄名單范疇，在具體政府采購(gòu)活動(dòng)中，對(duì)其本人或者其生產(chǎn)的產(chǎn)品進(jìn)行適當(dāng)限制。其次，我國(guó)的企業(yè)產(chǎn)品宣傳、官方網(wǎng)站管理，應(yīng)當(dāng)建立健全相關(guān)管理制度。不能讓不法供應(yīng)商可以根據(jù)需要隨意擅自“篡改”其產(chǎn)品的技術(shù)參數(shù)，以實(shí)現(xiàn)其不法目的。這需要政府采購(gòu)監(jiān)管部門和其他有關(guān)監(jiān)督部門建立聯(lián)動(dòng)監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享。最后，在提起投訴過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)引入證據(jù)保全制度。投訴人凡是提供產(chǎn)品說(shuō)明書(shū)、官方網(wǎng)站資料、產(chǎn)品宣傳資料等作為投訴證明材料時(shí)，應(yīng)當(dāng)要求投訴人事先進(jìn)行公證，以保證證據(jù)材料的真實(shí)性，同時(shí)起到遏制不法供應(yīng)商根據(jù)需要隨意擅自“篡改”其產(chǎn)品的技術(shù)參數(shù)的行為。
（作者單位：四川省財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)督管理處）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
