關(guān)于政府投資項目變更問題淺析及對策
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發(fā)布日期：2013年03月14日
近年來，隨著政府投資項目數(shù)量的不斷增多，實際投資超出概算比比皆是、“三邊”（ 邊勘測，邊設(shè)計，邊施工）工程項目時有發(fā)生、違反建設(shè)程序不足為奇、隨意變更現(xiàn)象屢見不鮮，而工程變更恰是造成低價中標、高價結(jié)算，工期延誤、工程索賠、虛高造價等系列問題的直接推手。因此，依法、科學、嚴格控制項目變更的隨意性、盲目性和不合理性是提高政府資金使用效率，減少國有資金流失, 控制工程項目造價的有效途徑。
市場現(xiàn)狀：
筆者對三年來某地政府投資項目進行粗略統(tǒng)計后發(fā)現(xiàn)：項目變更數(shù)量逐年增多，項目實際投資超出概算數(shù)額逐年增加，少部分項目實際投資額竟超出概算達2倍之多，工程項目投標時中標價雖在合同中明確載明，但已形同虛設(shè)，招標成果被部分業(yè)主、監(jiān)理和施工方，通過諸多變更簽證而肆意改變。
原因分析：
（一）工程項目前期準備不充分。
一是勘察工作不到位。由于部分業(yè)主未經(jīng)歷過類似工程項目，對相關(guān)建設(shè)程序不了解，認為前期勘察無足輕重，不涉及工程實體，通常做法是找人閉門造車胡亂編制一套資料應(yīng)付差事，而設(shè)計單位又往往以上述假設(shè)資料為基礎(chǔ)進行設(shè)計。
二是設(shè)計工作不深入。有的設(shè)計單位根本不到項目實施現(xiàn)場進行精心調(diào)研，依據(jù)項目具體情況作出科學設(shè)計，而是根據(jù)業(yè)主提供零星資料、國家設(shè)計規(guī)范進行草率設(shè)計，最終導致內(nèi)容設(shè)計不具體、不詳細、不科學，部分設(shè)計過于保守，有的設(shè)計又過于簡單，很難滿足項目業(yè)主對功能需求，更不用說工程內(nèi)部結(jié)構(gòu)、外觀美感、經(jīng)濟適用能完美結(jié)合了。
三是階段設(shè)計不銜接。有的業(yè)主對總體設(shè)計、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計選擇不同的設(shè)計單位，造成估算、概算、預(yù)算嚴重脫節(jié)，進而影響項目造價控制。
四是業(yè)主認識不明晰。部分業(yè)主對建設(shè)程序認識不足，對項目功能需求模糊，又不能正確與設(shè)計單位及時溝通，也不組織專家圖紙會審，不斷催生“三邊”工程，項目變更也就順理成章了。
（二）業(yè)主方人為調(diào)整規(guī)模標準。
有的業(yè)主以搶進度、降成本為由，隨意改變招標方式;有的業(yè)主將應(yīng)招標項目化整為零規(guī)避招標，致使結(jié)算價大大高出中標價;有的業(yè)主對招投標成果置若罔聞，肆意增加施工項目，簽訂陰陽合同；有的甚至存在人為壓低項目投資概算，以獲取上級順利批復(fù)，在項目實施過程中再按自己意圖，對原設(shè)計進行大量的變更，提高建設(shè)標準，造成投資的大幅增加。
（三）施工方設(shè)法增加贏利砝碼。
有的施工方投標中采用所謂不平衡報價法，盲目壓價，甚至比成本價還要低，中標后，設(shè)法通過中途變更來實現(xiàn)其利潤，甚至有的施工隊不惜代價拉攏項目相關(guān)管理方進行違規(guī)簽證，增加工程造價，導致概算超估算，預(yù)算超概算，決算超預(yù)算現(xiàn)象成為家常便飯，工程造價失控也是情理之中。
（四）監(jiān)理方履行職責不能到位。
監(jiān)理方理應(yīng)做好“三控”（投資控制、進度控制和質(zhì)量控制）工作，但在政府投資項目建設(shè)過程中，部分監(jiān)理方為了蠅頭小利，對投資控制不能盡責，對施工方提出的違規(guī)變更也是睜一眼閉一眼，有的變更甚至是在工程竣工后很長時間，予以補簽變更單，也隨意簽字認可，其真實性大打折扣。因此，監(jiān)理的不能依法履責是造成工程變更和投資追加的重要原因之一。
相關(guān)對策：
以上種種原因?qū)е庐a(chǎn)生大量工程項目變更，造成項目建設(shè)周期延長，投資增加，資源浪費，嚴重制約政府投資項目效益的充分發(fā)揮。而要想最大限度規(guī)避上述問題，往往不是一個部門能夠解決，需要相關(guān)部門協(xié)同配合，采取有效措施，重點做好以下工作：
一是依法履行基本建設(shè)程序。加強對建設(shè)項目可行性研究報告和設(shè)計概算的審查力度，對設(shè)計深度不夠的工程不予批復(fù)。未履行基本建設(shè)程序，手續(xù)不完整，配套設(shè)計不全的項目不得開工建設(shè)，嚴厲杜絕“三邊”項目的發(fā)生。
二是強化勘察設(shè)計約束管理。優(yōu)選勘察設(shè)計單位，推行限額設(shè)計和責任追究制度。在保證使用功能的前提下，通過優(yōu)化設(shè)計方案，促進精心設(shè)計，使技術(shù)與經(jīng)濟有機結(jié)合。業(yè)主須將勘察設(shè)計任務(wù)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的勘察設(shè)計單位，并簽訂勘察設(shè)計合同，明確建設(shè)標準，合理確定工程投資總額。對節(jié)約投資限額與超過投資限額分別給予獎懲，鼓勵設(shè)計單位深入理解規(guī)劃意圖，既滿足業(yè)主對建筑功能需求，又充分體現(xiàn)節(jié)能環(huán)保。凡因設(shè)計單位錯誤、漏項等原因造成擴大建設(shè)規(guī)?；蛱岣邩藴识鴮е鹿こ掏顿Y超支，應(yīng)相應(yīng)扣減設(shè)計費用，并作不良行為公示。對勘察設(shè)計方案和施工圖設(shè)計進行嚴格審查，以嚴謹周密的設(shè)計合同約束設(shè)計行為，促使設(shè)計單位優(yōu)化設(shè)計，提高設(shè)計質(zhì)量，從而使設(shè)計變更降到最低限度。
三是嚴格控制造價確定程序。合理確定工程造價，防范因技術(shù)和計算錯誤引起的變更。聘用有相應(yīng)資質(zhì)的造價咨詢單位，根據(jù)市場和國家標準準確計算工程造價。向所有投標單位公開工程量清單和圖紙，在開標前設(shè)投標答疑會，由設(shè)計單位和造價咨詢單位回復(fù)投標單位提出的關(guān)于技術(shù)和造價方面的疑問，盡量將工程技術(shù)和清單編制錯誤及清單漏項等方面的問題處理在施工前。業(yè)主單位在招標文件中明確與施工單位各自應(yīng)承擔的風險范圍及處理辦法。并明確約定工程變更計算方法，盡量做到事前約定，防止合同漏洞導致變更的。變更工程的單價確定要合理。變更項目的單價如合同有約定的就執(zhí)行約定單價；合同中有相似的可根據(jù)相似單價進行調(diào)整；合同中無約定的可根據(jù)市場行情和相關(guān)定額合理組價。
四是督促監(jiān)理依法履行職責。監(jiān)理作為建設(shè)項目三大主體之一，理應(yīng)發(fā)揮重要的作用。嚴格履行招標程序，擇優(yōu)選擇監(jiān)理單位，明確和細化監(jiān)理方職責，對不履職和亂履職的監(jiān)理方要扣減監(jiān)理費，情節(jié)嚴重的，主管部門要嚴肅查處，使監(jiān)理方切實履行“三管三控一協(xié)調(diào)”（三控：質(zhì)量控制、投資控制、進度控制，三管：合同管理、信息管理、安全管理，一協(xié)調(diào)：協(xié)調(diào)與相關(guān)單位關(guān)系）的職責。
五是從嚴審批工程變更項目。
成立專門機構(gòu)對變更項目進行過程把控，工程項目施工過程中，如需發(fā)生變更，需及時向該機構(gòu)進行網(wǎng)上申請，機構(gòu)受理后，立即派人到現(xiàn)場勘查，機構(gòu)根據(jù)現(xiàn)場反饋實際情況作出是否同意變更批復(fù)，未經(jīng)批準而擅自變更項目，變更無效，審計部門不予變更項目審計、財政部門不予支付變更項目工程款，從源頭上控制虛假變更。
六是加強投資審計監(jiān)督力度。
充分發(fā)揮審計機關(guān)在政府投資項目建設(shè)過程中的作用，實行全過程跟蹤審計。對惡意競爭、低于成本價中標的企業(yè)取消中標資格，對建設(shè)項目施工合同實行審核備案，切實堵塞合同管理中的漏洞，對變更項目進行重點審計，加強竣工結(jié)算審計，對超概算項目從嚴審計，真正做到去偽存真，確保國有資金不予流失。
來源：江蘇省泗陽招投標管理辦公室
市場現(xiàn)狀：
筆者對三年來某地政府投資項目進行粗略統(tǒng)計后發(fā)現(xiàn)：項目變更數(shù)量逐年增多，項目實際投資超出概算數(shù)額逐年增加，少部分項目實際投資額竟超出概算達2倍之多，工程項目投標時中標價雖在合同中明確載明，但已形同虛設(shè)，招標成果被部分業(yè)主、監(jiān)理和施工方，通過諸多變更簽證而肆意改變。
原因分析：
（一）工程項目前期準備不充分。
一是勘察工作不到位。由于部分業(yè)主未經(jīng)歷過類似工程項目，對相關(guān)建設(shè)程序不了解，認為前期勘察無足輕重，不涉及工程實體，通常做法是找人閉門造車胡亂編制一套資料應(yīng)付差事，而設(shè)計單位又往往以上述假設(shè)資料為基礎(chǔ)進行設(shè)計。
二是設(shè)計工作不深入。有的設(shè)計單位根本不到項目實施現(xiàn)場進行精心調(diào)研，依據(jù)項目具體情況作出科學設(shè)計，而是根據(jù)業(yè)主提供零星資料、國家設(shè)計規(guī)范進行草率設(shè)計，最終導致內(nèi)容設(shè)計不具體、不詳細、不科學，部分設(shè)計過于保守，有的設(shè)計又過于簡單，很難滿足項目業(yè)主對功能需求，更不用說工程內(nèi)部結(jié)構(gòu)、外觀美感、經(jīng)濟適用能完美結(jié)合了。
三是階段設(shè)計不銜接。有的業(yè)主對總體設(shè)計、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計選擇不同的設(shè)計單位，造成估算、概算、預(yù)算嚴重脫節(jié)，進而影響項目造價控制。
四是業(yè)主認識不明晰。部分業(yè)主對建設(shè)程序認識不足，對項目功能需求模糊，又不能正確與設(shè)計單位及時溝通，也不組織專家圖紙會審，不斷催生“三邊”工程，項目變更也就順理成章了。
（二）業(yè)主方人為調(diào)整規(guī)模標準。
有的業(yè)主以搶進度、降成本為由，隨意改變招標方式;有的業(yè)主將應(yīng)招標項目化整為零規(guī)避招標，致使結(jié)算價大大高出中標價;有的業(yè)主對招投標成果置若罔聞，肆意增加施工項目，簽訂陰陽合同；有的甚至存在人為壓低項目投資概算，以獲取上級順利批復(fù)，在項目實施過程中再按自己意圖，對原設(shè)計進行大量的變更，提高建設(shè)標準，造成投資的大幅增加。
（三）施工方設(shè)法增加贏利砝碼。
有的施工方投標中采用所謂不平衡報價法，盲目壓價，甚至比成本價還要低，中標后，設(shè)法通過中途變更來實現(xiàn)其利潤，甚至有的施工隊不惜代價拉攏項目相關(guān)管理方進行違規(guī)簽證，增加工程造價，導致概算超估算，預(yù)算超概算，決算超預(yù)算現(xiàn)象成為家常便飯，工程造價失控也是情理之中。
（四）監(jiān)理方履行職責不能到位。
監(jiān)理方理應(yīng)做好“三控”（投資控制、進度控制和質(zhì)量控制）工作，但在政府投資項目建設(shè)過程中，部分監(jiān)理方為了蠅頭小利，對投資控制不能盡責，對施工方提出的違規(guī)變更也是睜一眼閉一眼，有的變更甚至是在工程竣工后很長時間，予以補簽變更單，也隨意簽字認可，其真實性大打折扣。因此，監(jiān)理的不能依法履責是造成工程變更和投資追加的重要原因之一。
相關(guān)對策：
以上種種原因?qū)е庐a(chǎn)生大量工程項目變更，造成項目建設(shè)周期延長，投資增加，資源浪費，嚴重制約政府投資項目效益的充分發(fā)揮。而要想最大限度規(guī)避上述問題，往往不是一個部門能夠解決，需要相關(guān)部門協(xié)同配合，采取有效措施，重點做好以下工作：
一是依法履行基本建設(shè)程序。加強對建設(shè)項目可行性研究報告和設(shè)計概算的審查力度，對設(shè)計深度不夠的工程不予批復(fù)。未履行基本建設(shè)程序，手續(xù)不完整，配套設(shè)計不全的項目不得開工建設(shè)，嚴厲杜絕“三邊”項目的發(fā)生。
二是強化勘察設(shè)計約束管理。優(yōu)選勘察設(shè)計單位，推行限額設(shè)計和責任追究制度。在保證使用功能的前提下，通過優(yōu)化設(shè)計方案，促進精心設(shè)計，使技術(shù)與經(jīng)濟有機結(jié)合。業(yè)主須將勘察設(shè)計任務(wù)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的勘察設(shè)計單位，并簽訂勘察設(shè)計合同，明確建設(shè)標準，合理確定工程投資總額。對節(jié)約投資限額與超過投資限額分別給予獎懲，鼓勵設(shè)計單位深入理解規(guī)劃意圖，既滿足業(yè)主對建筑功能需求，又充分體現(xiàn)節(jié)能環(huán)保。凡因設(shè)計單位錯誤、漏項等原因造成擴大建設(shè)規(guī)?；蛱岣邩藴识鴮е鹿こ掏顿Y超支，應(yīng)相應(yīng)扣減設(shè)計費用，并作不良行為公示。對勘察設(shè)計方案和施工圖設(shè)計進行嚴格審查，以嚴謹周密的設(shè)計合同約束設(shè)計行為，促使設(shè)計單位優(yōu)化設(shè)計，提高設(shè)計質(zhì)量，從而使設(shè)計變更降到最低限度。
三是嚴格控制造價確定程序。合理確定工程造價，防范因技術(shù)和計算錯誤引起的變更。聘用有相應(yīng)資質(zhì)的造價咨詢單位，根據(jù)市場和國家標準準確計算工程造價。向所有投標單位公開工程量清單和圖紙，在開標前設(shè)投標答疑會，由設(shè)計單位和造價咨詢單位回復(fù)投標單位提出的關(guān)于技術(shù)和造價方面的疑問，盡量將工程技術(shù)和清單編制錯誤及清單漏項等方面的問題處理在施工前。業(yè)主單位在招標文件中明確與施工單位各自應(yīng)承擔的風險范圍及處理辦法。并明確約定工程變更計算方法，盡量做到事前約定，防止合同漏洞導致變更的。變更工程的單價確定要合理。變更項目的單價如合同有約定的就執(zhí)行約定單價；合同中有相似的可根據(jù)相似單價進行調(diào)整；合同中無約定的可根據(jù)市場行情和相關(guān)定額合理組價。
四是督促監(jiān)理依法履行職責。監(jiān)理作為建設(shè)項目三大主體之一，理應(yīng)發(fā)揮重要的作用。嚴格履行招標程序，擇優(yōu)選擇監(jiān)理單位，明確和細化監(jiān)理方職責，對不履職和亂履職的監(jiān)理方要扣減監(jiān)理費，情節(jié)嚴重的，主管部門要嚴肅查處，使監(jiān)理方切實履行“三管三控一協(xié)調(diào)”（三控：質(zhì)量控制、投資控制、進度控制，三管：合同管理、信息管理、安全管理，一協(xié)調(diào)：協(xié)調(diào)與相關(guān)單位關(guān)系）的職責。
五是從嚴審批工程變更項目。
成立專門機構(gòu)對變更項目進行過程把控，工程項目施工過程中，如需發(fā)生變更，需及時向該機構(gòu)進行網(wǎng)上申請，機構(gòu)受理后，立即派人到現(xiàn)場勘查，機構(gòu)根據(jù)現(xiàn)場反饋實際情況作出是否同意變更批復(fù)，未經(jīng)批準而擅自變更項目，變更無效，審計部門不予變更項目審計、財政部門不予支付變更項目工程款，從源頭上控制虛假變更。
六是加強投資審計監(jiān)督力度。
充分發(fā)揮審計機關(guān)在政府投資項目建設(shè)過程中的作用，實行全過程跟蹤審計。對惡意競爭、低于成本價中標的企業(yè)取消中標資格，對建設(shè)項目施工合同實行審核備案，切實堵塞合同管理中的漏洞，對變更項目進行重點審計，加強竣工結(jié)算審計，對超概算項目從嚴審計，真正做到去偽存真，確保國有資金不予流失。
來源：江蘇省泗陽招投標管理辦公室
