區(qū)域聯(lián)合采購需解決哪些問題
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發(fā)布日期：2013年04月10日
■ 宋軍
隨著政府采購制度改革的不斷深入，各地積極探索政府采購管理的新模式，采用區(qū)域聯(lián)合采購的方式，以解決政府采購活動(dòng)中存在的“效率低、價(jià)格貴”等問題。區(qū)域聯(lián)合采購雖然有許多優(yōu)勢，但也存在一些缺陷，因此，必須綜合考慮，合理使用，最大限度地發(fā)揮區(qū)域聯(lián)合采購的優(yōu)勢。
區(qū)域聯(lián)合采購的定位
所謂區(qū)域聯(lián)合采購，是指若干個(gè)采購實(shí)體實(shí)行區(qū)域聯(lián)合集中采購，使不同行政地區(qū)、不同行業(yè)的零散采購項(xiàng)目集合起來，形成大規(guī)模采購，以此來提高規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益和降低采購成本的行為。區(qū)域聯(lián)合采購的核心是預(yù)算管理、區(qū)域統(tǒng)一、信息互通、資源共享。
區(qū)域聯(lián)合采購主要有兩種模式：
一是縱向間的區(qū)域聯(lián)合采購?？v向間的區(qū)域聯(lián)合采購是以行政關(guān)系為紐帶，采取省市縣聯(lián)合或者是行業(yè)內(nèi)的垂直管理單位的聯(lián)合采購，主要解決有些地方市場發(fā)育不完善、縣（區(qū)）或鎮(zhèn)沒有集中采購機(jī)構(gòu)的問題。
二是橫向間的區(qū)域聯(lián)合采購。橫向間的區(qū)域聯(lián)合采購是以市場為導(dǎo)向，按經(jīng)濟(jì)功能區(qū)域劃分，打破行政管理格局，發(fā)揮市場優(yōu)勢，采取省與省、市與市、縣與縣之間的區(qū)域聯(lián)合采購。
在政府采購活動(dòng)中，并非所有項(xiàng)目都可以實(shí)行區(qū)域聯(lián)合采購，只有貨物和服務(wù)中通用類的項(xiàng)目以及工程中小型的同類型采購項(xiàng)目可以采取區(qū)域聯(lián)合采購。貨物類通用采購項(xiàng)目主要為辦公自動(dòng)化設(shè)備、辦公家具、辦公用低值消耗品、公務(wù)用車采購等；服務(wù)類通用采購項(xiàng)目主要為會議服務(wù)、車輛保養(yǎng)及保險(xiǎn)、公務(wù)資料印刷、物業(yè)管理服務(wù)等；工程類通用采購項(xiàng)目主要為農(nóng)發(fā)改選項(xiàng)目、農(nóng)村飲水工程、城市綠化項(xiàng)目等。
利弊分析
區(qū)域聯(lián)合采購的優(yōu)點(diǎn)主要有：一是彌補(bǔ)市場不足的缺陷。由于有些地方的市場發(fā)育不完善，有些行業(yè)的供應(yīng)商較少，達(dá)不到《政府采購法》所規(guī)定的法定數(shù)量，使政府采購活動(dòng)無法開展，而采取區(qū)域聯(lián)合采取的管理模式，可以有選擇地確定在一些市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方開展政府采購活動(dòng)，從而彌補(bǔ)少數(shù)地區(qū)市場發(fā)育不足的缺陷。二是區(qū)域聯(lián)合采購可以統(tǒng)一采購項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，避免相互攀比，較好地解決超標(biāo)準(zhǔn)采購問題。三是采購規(guī)模大，能吸引更多的供應(yīng)商參與競爭，采購人可以采購到價(jià)廉物美的商品和服務(wù)。四是可以節(jié)約采購操作成本。區(qū)域聯(lián)合采購將零星同類型的采購項(xiàng)目集合到一起，進(jìn)行一次性采購，可以節(jié)約采購操作成本。五是政府可以通過區(qū)域聯(lián)合采購向社會發(fā)出一定的信息，反映政府支持什么、反對什么，引導(dǎo)全社會科學(xué)消費(fèi)。
區(qū)域聯(lián)合采購缺點(diǎn)主要有：一是不能滿足多樣性需求，采購手續(xù)復(fù)雜，主導(dǎo)部門或采購人協(xié)調(diào)起來比較困難。二是采購周期較長，不能滿足急需。三是容易產(chǎn)生聯(lián)合壟斷，對中小企業(yè)不利。
實(shí)施區(qū)域聯(lián)合采購的先決條件
實(shí)行區(qū)域聯(lián)合采購雖然利大于弊，但在實(shí)際操作中必須有一定的先決條件，不然將達(dá)不到應(yīng)有的效果。
一是規(guī)范政府采購預(yù)算編制。政府采購預(yù)算是政府采購的基礎(chǔ)性工作。實(shí)行區(qū)域聯(lián)合采購必須以科學(xué)、規(guī)范、精細(xì)的政府采購預(yù)算作保證，沒有政府采購預(yù)算或政府采購預(yù)算不精細(xì)，就無法將分散在采購人中零星的政府采購項(xiàng)目集合起來實(shí)行區(qū)域聯(lián)合采購。
二是完善政府采購管理制度。實(shí)行區(qū)域聯(lián)合采購，必須有完善的政府采購制度作保障。區(qū)域聯(lián)合采購涉及政府采購工作的方方面面，沒有完善的政府采購管理制度，僅靠人來管理是不夠的。因此，必須制定區(qū)域聯(lián)合采購的相關(guān)管理制度，主要包括：區(qū)域聯(lián)合采購的管理模式、聯(lián)合形式、采購方式、組織主體、組織時(shí)間要求、各個(gè)環(huán)節(jié)和節(jié)點(diǎn)的責(zé)任人與職責(zé)、供應(yīng)商確定的方式、驗(yàn)收的主體與責(zé)任、采購資金支付的時(shí)間要求、行政救濟(jì)的責(zé)任、對供應(yīng)商的評價(jià)等管理與操作制度和規(guī)定。
三是明確聯(lián)合采購監(jiān)管職責(zé)。區(qū)域聯(lián)合采購涉及跨越行政管理權(quán)問題，采購人不是同一行政管轄權(quán)下的被監(jiān)管對象，采購代理機(jī)構(gòu)與采購人的代理關(guān)系也不對等、不明確，因此需要明確區(qū)域聯(lián)合采購的監(jiān)管職責(zé)，從而保證聯(lián)合采購活動(dòng)的規(guī)范運(yùn)作。筆者認(rèn)為，可以確定以下監(jiān)管原則：區(qū)域縱向聯(lián)合采購活動(dòng)以行政管理權(quán)限為依據(jù)確定，由行政級別最高的采購人的監(jiān)管部門的監(jiān)管為主；區(qū)域橫向聯(lián)合采購活動(dòng)以采購活動(dòng)中采購項(xiàng)目預(yù)算資金最多的采購人的監(jiān)管部門的監(jiān)管為主。
四是建立聯(lián)合采購協(xié)調(diào)機(jī)制。區(qū)域聯(lián)合采購的推進(jìn)，最關(guān)鍵的是建立協(xié)調(diào)機(jī)制，保證區(qū)域聯(lián)合采購的順利進(jìn)行。區(qū)域聯(lián)合采購打破了行政管理權(quán)的格局，因此需要一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)在區(qū)域聯(lián)合采購活動(dòng)中出現(xiàn)的問題。在區(qū)域聯(lián)合采購中需要協(xié)調(diào)的問題主要有：由誰主持組織采購活動(dòng)、由誰委托代理機(jī)構(gòu)采購、由誰代表采購人確定中標(biāo)供應(yīng)商、質(zhì)疑投訴由誰受理與處理、如何驗(yàn)收、委托代理費(fèi)的分?jǐn)?、售后服?wù)的管理與協(xié)調(diào)等。一旦建立較為固定的區(qū)域聯(lián)合采購機(jī)制，必須成立區(qū)域聯(lián)合采購領(lǐng)導(dǎo)小組，定期召開聯(lián)席會議，制定和出臺相關(guān)管理辦法，研究和解決區(qū)域聯(lián)合采購存在的問題，協(xié)調(diào)各方利益與關(guān)系，推動(dòng)區(qū)域聯(lián)合采購順利實(shí)施。
應(yīng)解決的問題
一是區(qū)域聯(lián)合采購與支持中小企業(yè)、分包采購的矛盾問題。區(qū)域聯(lián)合采購是一種打包采購形式，目的是為了產(chǎn)生規(guī)模效益，但這種打包聯(lián)合采購使小項(xiàng)目變成了大項(xiàng)目，也就引起了大供應(yīng)商的興趣，被大供應(yīng)商拿到合同的機(jī)遇較大，這與我國政府采購支持中小企業(yè)發(fā)展的政策有矛盾。因此，在區(qū)域聯(lián)合采購中應(yīng)注意把握一個(gè)度，要按法律要求將一定比例的政府采購合同授予中小企業(yè)，同時(shí)出臺中小企業(yè)參與聯(lián)合采購的優(yōu)惠政策。
二是采購時(shí)效問題。本來人們就對政府采購效率問題較為不滿，一旦推行區(qū)域聯(lián)合采購，將多個(gè)采購人的采購需求整合到一起，更需要時(shí)間協(xié)調(diào)，更難滿足及時(shí)性需要。因此，必須解決好區(qū)域聯(lián)合采購的時(shí)效問題。為此，就需要做好區(qū)域聯(lián)合采購的預(yù)算和計(jì)劃問題，并把握好區(qū)域聯(lián)合采購中每一個(gè)環(huán)節(jié)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，將區(qū)域聯(lián)合采購的采購時(shí)間壓到最低點(diǎn)。
三是操作成本費(fèi)用問題。政府采購活動(dòng)必然發(fā)生操作成本，而區(qū)域聯(lián)合采購就存在一個(gè)操作成本分?jǐn)偟膯栴}，也就是委托代理采購的費(fèi)用由誰承擔(dān)的問題。特別是橫向間的聯(lián)合采購成本分?jǐn)偛缓貌僮?。因此，必須有一個(gè)統(tǒng)一的管理辦法，比較利于計(jì)算的辦法就是按采購項(xiàng)目的合同金額的比例分別承擔(dān)費(fèi)用。同時(shí)，還有一個(gè)采購資金的支付方式問題，由于聯(lián)合采購的特殊性，它的資金支付方式是采用集中支付還是分散支付也應(yīng)該視情況而定。若是縱向采購，各采購人則應(yīng)將采購資金集中到最高一級的政府采購監(jiān)管部門，再統(tǒng)一支付給中標(biāo)供應(yīng)商；若是橫向采購，則應(yīng)分散支付，由采購人按合同規(guī)定的時(shí)間，各自將款項(xiàng)直接支付給中標(biāo)供應(yīng)商。
四是中標(biāo)供應(yīng)商的決定權(quán)問題。非聯(lián)合采購項(xiàng)目一般是由采購人按照評標(biāo)委員會推薦的中標(biāo)供應(yīng)商候選排名順序確定供應(yīng)商，而聯(lián)合采購存在一個(gè)供應(yīng)商對本地經(jīng)濟(jì)的影響和售后服務(wù)問題，特別是對于大合同，所以，由誰決定中標(biāo)供應(yīng)商存在利益之爭，必須制定出臺相應(yīng)的管理辦法。
五是監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制的協(xié)調(diào)問題。組織區(qū)域聯(lián)合采購活動(dòng)，必須用制度來規(guī)定監(jiān)管管理和行政救濟(jì)的問題。應(yīng)該規(guī)定，采購活動(dòng)的采購代理機(jī)構(gòu)的所在地的政府采購監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)對該項(xiàng)采購活動(dòng)的監(jiān)督責(zé)任，同時(shí)，也負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的政府采購的投訴處理。因此，這就需要建立協(xié)調(diào)機(jī)制，特別是上一級的政府采購監(jiān)管部門要定期召開協(xié)調(diào)會。
（作者單位：湖北省荊門市政府采購辦公室）
來源：中國政府采購報(bào)
隨著政府采購制度改革的不斷深入，各地積極探索政府采購管理的新模式，采用區(qū)域聯(lián)合采購的方式，以解決政府采購活動(dòng)中存在的“效率低、價(jià)格貴”等問題。區(qū)域聯(lián)合采購雖然有許多優(yōu)勢，但也存在一些缺陷，因此，必須綜合考慮，合理使用，最大限度地發(fā)揮區(qū)域聯(lián)合采購的優(yōu)勢。
區(qū)域聯(lián)合采購的定位
所謂區(qū)域聯(lián)合采購，是指若干個(gè)采購實(shí)體實(shí)行區(qū)域聯(lián)合集中采購，使不同行政地區(qū)、不同行業(yè)的零散采購項(xiàng)目集合起來，形成大規(guī)模采購，以此來提高規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益和降低采購成本的行為。區(qū)域聯(lián)合采購的核心是預(yù)算管理、區(qū)域統(tǒng)一、信息互通、資源共享。
區(qū)域聯(lián)合采購主要有兩種模式：
一是縱向間的區(qū)域聯(lián)合采購?？v向間的區(qū)域聯(lián)合采購是以行政關(guān)系為紐帶，采取省市縣聯(lián)合或者是行業(yè)內(nèi)的垂直管理單位的聯(lián)合采購，主要解決有些地方市場發(fā)育不完善、縣（區(qū)）或鎮(zhèn)沒有集中采購機(jī)構(gòu)的問題。
二是橫向間的區(qū)域聯(lián)合采購。橫向間的區(qū)域聯(lián)合采購是以市場為導(dǎo)向，按經(jīng)濟(jì)功能區(qū)域劃分，打破行政管理格局，發(fā)揮市場優(yōu)勢，采取省與省、市與市、縣與縣之間的區(qū)域聯(lián)合采購。
在政府采購活動(dòng)中，并非所有項(xiàng)目都可以實(shí)行區(qū)域聯(lián)合采購，只有貨物和服務(wù)中通用類的項(xiàng)目以及工程中小型的同類型采購項(xiàng)目可以采取區(qū)域聯(lián)合采購。貨物類通用采購項(xiàng)目主要為辦公自動(dòng)化設(shè)備、辦公家具、辦公用低值消耗品、公務(wù)用車采購等；服務(wù)類通用采購項(xiàng)目主要為會議服務(wù)、車輛保養(yǎng)及保險(xiǎn)、公務(wù)資料印刷、物業(yè)管理服務(wù)等；工程類通用采購項(xiàng)目主要為農(nóng)發(fā)改選項(xiàng)目、農(nóng)村飲水工程、城市綠化項(xiàng)目等。
利弊分析
區(qū)域聯(lián)合采購的優(yōu)點(diǎn)主要有：一是彌補(bǔ)市場不足的缺陷。由于有些地方的市場發(fā)育不完善，有些行業(yè)的供應(yīng)商較少，達(dá)不到《政府采購法》所規(guī)定的法定數(shù)量，使政府采購活動(dòng)無法開展，而采取區(qū)域聯(lián)合采取的管理模式，可以有選擇地確定在一些市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方開展政府采購活動(dòng)，從而彌補(bǔ)少數(shù)地區(qū)市場發(fā)育不足的缺陷。二是區(qū)域聯(lián)合采購可以統(tǒng)一采購項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，避免相互攀比，較好地解決超標(biāo)準(zhǔn)采購問題。三是采購規(guī)模大，能吸引更多的供應(yīng)商參與競爭，采購人可以采購到價(jià)廉物美的商品和服務(wù)。四是可以節(jié)約采購操作成本。區(qū)域聯(lián)合采購將零星同類型的采購項(xiàng)目集合到一起，進(jìn)行一次性采購，可以節(jié)約采購操作成本。五是政府可以通過區(qū)域聯(lián)合采購向社會發(fā)出一定的信息，反映政府支持什么、反對什么，引導(dǎo)全社會科學(xué)消費(fèi)。
區(qū)域聯(lián)合采購缺點(diǎn)主要有：一是不能滿足多樣性需求，采購手續(xù)復(fù)雜，主導(dǎo)部門或采購人協(xié)調(diào)起來比較困難。二是采購周期較長，不能滿足急需。三是容易產(chǎn)生聯(lián)合壟斷，對中小企業(yè)不利。
實(shí)施區(qū)域聯(lián)合采購的先決條件
實(shí)行區(qū)域聯(lián)合采購雖然利大于弊，但在實(shí)際操作中必須有一定的先決條件，不然將達(dá)不到應(yīng)有的效果。
一是規(guī)范政府采購預(yù)算編制。政府采購預(yù)算是政府采購的基礎(chǔ)性工作。實(shí)行區(qū)域聯(lián)合采購必須以科學(xué)、規(guī)范、精細(xì)的政府采購預(yù)算作保證，沒有政府采購預(yù)算或政府采購預(yù)算不精細(xì)，就無法將分散在采購人中零星的政府采購項(xiàng)目集合起來實(shí)行區(qū)域聯(lián)合采購。
二是完善政府采購管理制度。實(shí)行區(qū)域聯(lián)合采購，必須有完善的政府采購制度作保障。區(qū)域聯(lián)合采購涉及政府采購工作的方方面面，沒有完善的政府采購管理制度，僅靠人來管理是不夠的。因此，必須制定區(qū)域聯(lián)合采購的相關(guān)管理制度，主要包括：區(qū)域聯(lián)合采購的管理模式、聯(lián)合形式、采購方式、組織主體、組織時(shí)間要求、各個(gè)環(huán)節(jié)和節(jié)點(diǎn)的責(zé)任人與職責(zé)、供應(yīng)商確定的方式、驗(yàn)收的主體與責(zé)任、采購資金支付的時(shí)間要求、行政救濟(jì)的責(zé)任、對供應(yīng)商的評價(jià)等管理與操作制度和規(guī)定。
三是明確聯(lián)合采購監(jiān)管職責(zé)。區(qū)域聯(lián)合采購涉及跨越行政管理權(quán)問題，采購人不是同一行政管轄權(quán)下的被監(jiān)管對象，采購代理機(jī)構(gòu)與采購人的代理關(guān)系也不對等、不明確，因此需要明確區(qū)域聯(lián)合采購的監(jiān)管職責(zé)，從而保證聯(lián)合采購活動(dòng)的規(guī)范運(yùn)作。筆者認(rèn)為，可以確定以下監(jiān)管原則：區(qū)域縱向聯(lián)合采購活動(dòng)以行政管理權(quán)限為依據(jù)確定，由行政級別最高的采購人的監(jiān)管部門的監(jiān)管為主；區(qū)域橫向聯(lián)合采購活動(dòng)以采購活動(dòng)中采購項(xiàng)目預(yù)算資金最多的采購人的監(jiān)管部門的監(jiān)管為主。
四是建立聯(lián)合采購協(xié)調(diào)機(jī)制。區(qū)域聯(lián)合采購的推進(jìn)，最關(guān)鍵的是建立協(xié)調(diào)機(jī)制，保證區(qū)域聯(lián)合采購的順利進(jìn)行。區(qū)域聯(lián)合采購打破了行政管理權(quán)的格局，因此需要一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)在區(qū)域聯(lián)合采購活動(dòng)中出現(xiàn)的問題。在區(qū)域聯(lián)合采購中需要協(xié)調(diào)的問題主要有：由誰主持組織采購活動(dòng)、由誰委托代理機(jī)構(gòu)采購、由誰代表采購人確定中標(biāo)供應(yīng)商、質(zhì)疑投訴由誰受理與處理、如何驗(yàn)收、委托代理費(fèi)的分?jǐn)?、售后服?wù)的管理與協(xié)調(diào)等。一旦建立較為固定的區(qū)域聯(lián)合采購機(jī)制，必須成立區(qū)域聯(lián)合采購領(lǐng)導(dǎo)小組，定期召開聯(lián)席會議，制定和出臺相關(guān)管理辦法，研究和解決區(qū)域聯(lián)合采購存在的問題，協(xié)調(diào)各方利益與關(guān)系，推動(dòng)區(qū)域聯(lián)合采購順利實(shí)施。
應(yīng)解決的問題
一是區(qū)域聯(lián)合采購與支持中小企業(yè)、分包采購的矛盾問題。區(qū)域聯(lián)合采購是一種打包采購形式，目的是為了產(chǎn)生規(guī)模效益，但這種打包聯(lián)合采購使小項(xiàng)目變成了大項(xiàng)目，也就引起了大供應(yīng)商的興趣，被大供應(yīng)商拿到合同的機(jī)遇較大，這與我國政府采購支持中小企業(yè)發(fā)展的政策有矛盾。因此，在區(qū)域聯(lián)合采購中應(yīng)注意把握一個(gè)度，要按法律要求將一定比例的政府采購合同授予中小企業(yè)，同時(shí)出臺中小企業(yè)參與聯(lián)合采購的優(yōu)惠政策。
二是采購時(shí)效問題。本來人們就對政府采購效率問題較為不滿，一旦推行區(qū)域聯(lián)合采購，將多個(gè)采購人的采購需求整合到一起，更需要時(shí)間協(xié)調(diào)，更難滿足及時(shí)性需要。因此，必須解決好區(qū)域聯(lián)合采購的時(shí)效問題。為此，就需要做好區(qū)域聯(lián)合采購的預(yù)算和計(jì)劃問題，并把握好區(qū)域聯(lián)合采購中每一個(gè)環(huán)節(jié)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，將區(qū)域聯(lián)合采購的采購時(shí)間壓到最低點(diǎn)。
三是操作成本費(fèi)用問題。政府采購活動(dòng)必然發(fā)生操作成本，而區(qū)域聯(lián)合采購就存在一個(gè)操作成本分?jǐn)偟膯栴}，也就是委托代理采購的費(fèi)用由誰承擔(dān)的問題。特別是橫向間的聯(lián)合采購成本分?jǐn)偛缓貌僮?。因此，必須有一個(gè)統(tǒng)一的管理辦法，比較利于計(jì)算的辦法就是按采購項(xiàng)目的合同金額的比例分別承擔(dān)費(fèi)用。同時(shí)，還有一個(gè)采購資金的支付方式問題，由于聯(lián)合采購的特殊性，它的資金支付方式是采用集中支付還是分散支付也應(yīng)該視情況而定。若是縱向采購，各采購人則應(yīng)將采購資金集中到最高一級的政府采購監(jiān)管部門，再統(tǒng)一支付給中標(biāo)供應(yīng)商；若是橫向采購，則應(yīng)分散支付，由采購人按合同規(guī)定的時(shí)間，各自將款項(xiàng)直接支付給中標(biāo)供應(yīng)商。
四是中標(biāo)供應(yīng)商的決定權(quán)問題。非聯(lián)合采購項(xiàng)目一般是由采購人按照評標(biāo)委員會推薦的中標(biāo)供應(yīng)商候選排名順序確定供應(yīng)商，而聯(lián)合采購存在一個(gè)供應(yīng)商對本地經(jīng)濟(jì)的影響和售后服務(wù)問題，特別是對于大合同，所以，由誰決定中標(biāo)供應(yīng)商存在利益之爭，必須制定出臺相應(yīng)的管理辦法。
五是監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制的協(xié)調(diào)問題。組織區(qū)域聯(lián)合采購活動(dòng)，必須用制度來規(guī)定監(jiān)管管理和行政救濟(jì)的問題。應(yīng)該規(guī)定，采購活動(dòng)的采購代理機(jī)構(gòu)的所在地的政府采購監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)對該項(xiàng)采購活動(dòng)的監(jiān)督責(zé)任，同時(shí)，也負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的政府采購的投訴處理。因此，這就需要建立協(xié)調(diào)機(jī)制，特別是上一級的政府采購監(jiān)管部門要定期召開協(xié)調(diào)會。
（作者單位：湖北省荊門市政府采購辦公室）
來源：中國政府采購報(bào)
