為了保障采購人的合法定標(biāo)權(quán)，強(qiáng)化和明確采購人的責(zé)任，應(yīng)賦予采購人救濟(jì)權(quán)，該權(quán)限既不是質(zhì)疑也不是控告和檢舉，而是申請復(fù)核和復(fù)審的權(quán)利。這種救濟(jì)權(quán)的使用必須在采購人確認(rèn)評審結(jié)果之前。在以第三方專家為核心的評審制度下，立法保障采購人的救濟(jì)權(quán)尤為重要，其目的也是為明確采購人責(zé)任主體意識、強(qiáng)化采購人責(zé)任約束。
《政府采購信息報》近期的一篇文章《法律未賦予采購人質(zhì)疑權(quán)》提到，"采購人并非質(zhì)疑主體，沒必要提出質(zhì)疑，其質(zhì)疑理由大多難成立"。文章還認(rèn)為："《政府采購法》設(shè)置的質(zhì)疑程序與控告、檢舉不能等同而論。質(zhì)疑是供應(yīng)商的保護(hù)救濟(jì)措施，旨在保護(hù)供應(yīng)商的合法權(quán)益，也是消除政府買方優(yōu)勢因素的手段。"
筆者認(rèn)為，上述觀點提出了采購人是否應(yīng)該享有救濟(jì)權(quán)的問題。《政府采購法》只規(guī)定供應(yīng)商質(zhì)疑程序，但并不意味著采購人不可以有救濟(jì)渠道。
采購人變相救濟(jì)影響采購成效
采購人究竟能否享有救濟(jì)渠道？該問題顯得有些自相矛盾，因為采購人自身就是受理質(zhì)疑的主體?！斗晌促x予采購人質(zhì)疑權(quán)》一文中提到："在實際工作中，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)有些采購人在評審工作完成后，以各種理由向采購代理機(jī)構(gòu)提出’質(zhì)疑’，找借口拒絕簽訂政府采購合同。"在筆者看來，上述問題司空見慣，原因在于我國政府采購制度框架中，采購人沒有得到合法的救濟(jì)渠道，這恰恰是立法的一個重大缺陷。沒有這個救濟(jì)渠道，采購人便只能走不合規(guī)的渠道來表達(dá)自身的意見。
據(jù)某省采購中心2005～2011年7年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，提出質(zhì)疑的108家供應(yīng)商中，受采購人挑唆而質(zhì)疑的有16家，占14.81%；只有5家采購人向采購中心提出過疑問函。這反映了采購人需要一個救濟(jì)渠道的現(xiàn)實，且采取"非法"途徑進(jìn)行救濟(jì)的遠(yuǎn)高于采取合理途徑的。
非但如此，在政府采購實踐中，采購人不滿意評審結(jié)果的現(xiàn)象遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于上述比例。此種情況下，因沒有合法和明確的救濟(jì)途徑，無法提出"質(zhì)疑"，采購人通常采取的辦法就是不確認(rèn)評審結(jié)果，導(dǎo)致政府采購活動難以順利進(jìn)行?？梢韵胂螅绻葷?jì)渠道繼續(xù)缺乏，采購人無合法理由卻不確認(rèn)采購結(jié)果等違規(guī)行為就難以得到遏制，政府采購的整體成效必然因此受到影響。
政采當(dāng)事人是真正的權(quán)利義務(wù)主體
要尋找問題的根源，必須從《政府采購法》對采購人的定義說起。《政府采購法》第二章關(guān)于政府采購當(dāng)事人有如下規(guī)定：政府采購當(dāng)事人是指在政府采購活動中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的各類主體，包括采購人、供應(yīng)商和采購代理機(jī)構(gòu)等。
"當(dāng)事人"的概念主要應(yīng)用于民事訴訟領(lǐng)域，根據(jù)《民法通則》和《民事訴訟法》，當(dāng)事人是指民事訴訟中以自己的名義要求人民法院保護(hù)民事權(quán)利或者法律關(guān)系受人民法院裁判約束的起訴方和被訴方。當(dāng)事人有狹義當(dāng)事人和廣義當(dāng)事人之分，狹義當(dāng)事人僅包括原告和被告。從訴訟中直接對抗的當(dāng)事人結(jié)構(gòu)來講，當(dāng)事人也只包括原告和被告。
與《政府采購法》的"當(dāng)事人"規(guī)定不同，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購條例》第二章采用了"政府采購參加人"的概念，其第十一條規(guī)定"政府采購參加人是指在政府采購活動中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的各類主體，包括采購人、政府集中采購機(jī)構(gòu)、社會采購代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商和評審專家等"。上述法律法規(guī)中，當(dāng)事人和參加人兩個概念的名稱不同、主體不同，但定義完全一樣。
采購人和供應(yīng)商同為主要政采當(dāng)事人
按照我國《政府采購法》對政府采購的定義，政府采購是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。
鑒于此，政府采購涉及的主體最關(guān)鍵的只有兩個：采購人和供應(yīng)商，政府采購活動進(jìn)行最大抽象化后就是采購人向供應(yīng)商的采購活動。只有采購人和供應(yīng)商才是真正在政府采購活動中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的主體，而其他的主體只能是委托代理關(guān)系。評審專家是受采購人的委托進(jìn)行采購評審的主體，代理機(jī)構(gòu)是受采購人委托組織采購活動的。
筆者對政府采購主體的分類是：采購人、供應(yīng)商在政府采購活動中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，是當(dāng)然的政府采購當(dāng)事人；采購代理機(jī)構(gòu)、評審專家等其他主體只能是政府采購參加人，在政府采購當(dāng)事人的委托范圍內(nèi)代理相關(guān)事項。
采購人定標(biāo)前的救濟(jì)渠道不可或缺
采購人是政府采購活動的最重要當(dāng)事人之一，同時也是政府采購合同的甲方，不可否認(rèn)，在采購需求確定環(huán)節(jié)，采購人可以提出合理要求。在評審和談判環(huán)節(jié)，采購人可派代表參加評審和談判。
筆者認(rèn)為，上述程序上，采購人雖作為政府采購當(dāng)事人直接參與，但其基本權(quán)限并不完整。而我國政府采購涉及多方主體，由采購人、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、代理機(jī)構(gòu)、評審專家、供應(yīng)商等共同組成了權(quán)利制約和權(quán)力平衡的體系，各方主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系非常復(fù)雜且不清晰，時而相互交叉，時而出現(xiàn)空白。
例如，招標(biāo)文件由誰制定？哪個主體可參與評審？社會采購代理機(jī)構(gòu)由誰選擇?按說這些都是采購人的權(quán)限，在我國政府采購初級階段的源頭反腐和權(quán)力制約需要下被弱化。我國政府采購法律法規(guī)體系下的采購人權(quán)利，相比國際通行的政府采購規(guī)則下的采購人權(quán)力要小很多：采購人擁有定標(biāo)權(quán)，但沒有評標(biāo)權(quán)，定標(biāo)時只能從第三方為主的評審委員會決定的候選結(jié)果中按順序選擇。我國的采購人無法完全承擔(dān)采購評審責(zé)任，也無法完全承擔(dān)采購組織責(zé)任，因為這些都不是由采購人所能決定的。在這樣的背景下，筆者覺得，采購人定標(biāo)之前的合法的救濟(jì)渠道是不可或缺的。否定這一權(quán)利，對政府采購程序的順利運行和取得高效成果是極其不利的。
賦予采購人救濟(jì)權(quán) 明晰不確認(rèn)采購結(jié)果責(zé)任
《政府采購法》和《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》均明確規(guī)定由采購人確定中標(biāo)供應(yīng)商?！墩少彿ā返谌?、第三十九條、第四十條規(guī)定競爭性談判、詢價和單一來源談判由"采購人確定供應(yīng)商"?！墩少徹浳锖头?wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第五十九條規(guī)定公開招標(biāo)方式"采購人應(yīng)當(dāng)在收到評標(biāo)報告后五個工作日內(nèi)，按照評標(biāo)報告中推薦的中標(biāo)候選供應(yīng)商順序確定中標(biāo)供應(yīng)商；也可以事先授權(quán)評標(biāo)委員會直接確定中標(biāo)供應(yīng)商"。第六十條規(guī)定"中標(biāo)供應(yīng)商因不可抗力或者自身原因不能履行政府采購合同的，采購人可以與排位在中標(biāo)供應(yīng)商之后第一位的中標(biāo)候選供應(yīng)商簽訂政府采購合同"。
《政府采購法》和《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》還規(guī)定，中標(biāo)、成交通知書發(fā)出后，采購人改變中標(biāo)、成交結(jié)果的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。但對于采購人拒簽評審結(jié)果的情況，《政府采購法》和《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》并沒有明確說明。
為了保障采購人的合法定標(biāo)權(quán)，強(qiáng)化和明確采購人的責(zé)任，筆者建議，應(yīng)改進(jìn)法律相關(guān)規(guī)定：一方面，法律法規(guī)應(yīng)明確賦予采購人的合法救濟(jì)權(quán)；另一方面，法律法規(guī)應(yīng)對采購人的違法行為作出禁令，采購人無正當(dāng)理由拒簽政府采購評審結(jié)果超過一定時限應(yīng)視為同意評審結(jié)果，并承擔(dān)法律責(zé)任。
采購人救濟(jì)權(quán)既不是質(zhì)疑也不是控告和檢舉，而是申請復(fù)核和復(fù)審的權(quán)利。這種救濟(jì)權(quán)的使用必須是在采購人確認(rèn)評審結(jié)果之前。一旦采購人確認(rèn)了評審結(jié)果，就失去了該救濟(jì)權(quán)。在以第三方專家為核心的評審制度下，立法保障采購人的救濟(jì)權(quán)尤為重要，只有這樣，才能明確采購人責(zé)任主體，強(qiáng)化采購人責(zé)任約束。
來源：政府采購信息報
