本期嘉賓
陳 軍 甘肅省財政廳政府采購辦公室副主任
鄧建成 安徽省政府采購中心副主任
沈德能 廣西壯族自治區(qū)政府采購中心法律顧問、律師
主持人
政府采購信息報記者 張斌偉
《政府采購法》第六條規(guī)定，政府采購應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。也就是說，采購人編制預(yù)算并得到批準(zhǔn)，是執(zhí)行政府采購的前提條件，事先根本沒有編制預(yù)算，肯定不能按正常程序?qū)嵤╉椖坎少?。?dāng)然，緊急采購除外。
緊急采購?fù)ǔＪ侵改切┦孪葻o法預(yù)知、不以人意志所能控制的事項派生出來的采購活動，例如地震、洪水、雪災(zāi)等搶險救災(zāi)物資采購。創(chuàng)建三星級學(xué)校的要求是明確的，該中學(xué)對此應(yīng)該有清楚的認(rèn)識，學(xué)校也應(yīng)該對創(chuàng)建活動早有計劃，否則不會在5月份就申報采購計劃。因此，學(xué)校應(yīng)該在上一年度編制本年度部門預(yù)算時，就編制創(chuàng)建三星級學(xué)校方面的政府采購預(yù)算。
背景：無預(yù)算采購導(dǎo)致支付不力
2012年5月，某市一所中學(xué)為創(chuàng)建三星級學(xué)校，急需采購一批多媒體教學(xué)設(shè)備，預(yù)算80多萬元。當(dāng)時的情況是學(xué)校事先沒有編制政府采購預(yù)算，無法使用財政性資金支付，只能通過學(xué)校自籌資金先行墊付，但學(xué)校的資金周轉(zhuǎn)比較困難。
學(xué)校的想法是通過分期付款組織采購，一年內(nèi)付清全部貨款。具體來說，驗收合格后付款30%，2012年9月付款30%，2013年3月初再付余下40%。
采購計劃申報后，為了學(xué)校通過三星級驗收，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同意委托該市政府采購中心采用詢價方式組織采購。項目采購環(huán)節(jié)很快順利結(jié)束，采購人與供應(yīng)商簽訂合同、多媒體設(shè)備經(jīng)安裝試用后，采購人簽署驗收報告。然而供應(yīng)商按合同約定要求學(xué)校支付第一批款項時，學(xué)校卻稱資金緊張暫時無法付款，等9月份學(xué)校開學(xué)后一起支付前兩批款項。
開學(xué)后，供應(yīng)商再次找到學(xué)校，恰巧開學(xué)前學(xué)校進行主要負(fù)責(zé)人和會計人事調(diào)整，新校長先是稱不知道此事，后又說學(xué)校會計還沒做好工作交接，不知道學(xué)校有多少錢，等工作交接完成、知道家底后，適當(dāng)支付供應(yīng)商一部分款項。供應(yīng)商聽完后急了，找到該市政府采購中心和當(dāng)?shù)刎斦块T，聲稱學(xué)校再不按合同約定付款就拆設(shè)備。經(jīng)過財政部門多次協(xié)調(diào)和施壓，學(xué)校最終同意付款20萬元，供應(yīng)商勉強同意。
2013年3月初，約定付清全部貨款的日子到來后，雙方又一次因為這事發(fā)生糾紛。
強行組織緊急采購與常理不符
緊急采購?fù)ǔＪ侵改切┦孪葻o法預(yù)知、不以人意志所能控制的事項派生出來的采購活動
主持人：關(guān)于緊急采購，《政府采購法》有三處表述。其中第八十五條規(guī)定，對因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購，不適用本法；第三十條規(guī)定，采用招標(biāo)所需時間不能滿足用戶緊急需要的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用競爭性談判方式采購；第三十一條規(guī)定，發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用單一來源方式采購。
請您結(jié)合上述案例情況，分析說明本項目是否適用緊急采購，采用詢價方式是否合適？
陳軍：甘肅省財政廳曾在2010年制定了《甘肅省應(yīng)急項目政府采購管理辦法》，規(guī)定應(yīng)急項目是指政府和相關(guān)部門啟動應(yīng)急預(yù)案，直接或間接用于搶險救災(zāi)、緊急救治、安置、防疫和臨時性救助等需要緊急采購的行為。也就是《政府采購法》第八十五條規(guī)定的情形。
《甘肅省應(yīng)急項目政府采購管理辦法》第五條規(guī)定，以下情形屬于應(yīng)急采購的范圍：因自然災(zāi)害、事故災(zāi)難需緊急采購的項目；因公共衛(wèi)生和社會安全事件需緊急采購的項目；經(jīng)政府應(yīng)急管理部門和其他部門認(rèn)定的其他應(yīng)急事件需緊急采購的項目。
該辦法第六條提出，應(yīng)急采購要遵循以下原則：分級負(fù)責(zé)，歸口管理；特事特辦，減少環(huán)節(jié)；提高效率，保證質(zhì)量；規(guī)范運作，加強監(jiān)管；嚴(yán)控價格，就近采購。
另外，采購人需緊急采購的，應(yīng)寫出書面報告，經(jīng)同級人民政府應(yīng)急管理部門或相關(guān)主管部門簽署意見并經(jīng)財政部門同意后方可自行組織采購。對確屬特別緊急，來不及逐級報告的項目，相關(guān)部門可先行采購，事后備案。
此外，各級財政部門要加強對應(yīng)急采購工作的監(jiān)督管理。各級監(jiān)察、審計等部門要根據(jù)各自職責(zé)，加強對應(yīng)急采購工作的監(jiān)督檢查。任何單位和個人發(fā)現(xiàn)采購單位及采購人員存在徇私舞弊等違法違紀(jì)行為的，應(yīng)當(dāng)及時向同級紀(jì)檢監(jiān)察部門或其他有關(guān)部門舉報，相關(guān)部門應(yīng)認(rèn)真查處。
從案例介紹的情況看，本次采購顯然不符合《政府采購法》第八十五條的規(guī)定。學(xué)校為了通過上級驗收，達到創(chuàng)建三星級學(xué)校的要求，急需采購多媒體設(shè)備，如果采購預(yù)算達到公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)，就理應(yīng)采用公開招標(biāo)方式采購。但公開招標(biāo)不能滿足緊急需求，按照《政府采購法》第二十七條和第三十二條的規(guī)定，采用詢價方式組織采購也是合適的。
鄧建成：首先，本項目不屬于緊急采購的范疇。盡管國家對哪些項目屬于緊急采購沒有明確的規(guī)定，但通常是指那些事先無法預(yù)知、不以人意志所能控制的事項派生出來的采購項目，例如地震、洪水、雪災(zāi)等搶險救災(zāi)物資采購。創(chuàng)建三星級學(xué)校的要求是明確的，該中學(xué)對此應(yīng)該有清楚的認(rèn)識，學(xué)校也應(yīng)該對創(chuàng)建活動早有計劃，否則不會在5月份就申報采購計劃。因此，學(xué)校應(yīng)該在上一年度編制本年度部門預(yù)算時，就編制創(chuàng)建三星級學(xué)校方面的政府采購預(yù)算。
其次，本項目的采購預(yù)算達80多萬元，作為一個市級政府采購項目來說，這不是一個小數(shù)額，按理應(yīng)該采用公開招標(biāo)方式組織采購。該學(xué)校雖然經(jīng)“有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同意委托該市政府采購中心采用詢價方式組織采購”，但如果“有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)”不是來自政府采購監(jiān)督管理部門，該市政府采購中心就不應(yīng)該采用詢價方式進行采購。詢價采購方式的適用范圍是采購的貨物規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、現(xiàn)貨貨源充足且價格變化幅度小的政府采購項目。本項目是否屬于這一范疇，值得商榷。
沈德能：雖然《政府采購法》中有前述三條關(guān)于緊急采購的原則性規(guī)定，但并沒有具體的操作性規(guī)定。某個項目是否適用緊急采購程序操作，目前沒有具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)。
我個人認(rèn)為，本案例所涉及的項目可以進行緊急采購。如果該項目的采購金額達到了當(dāng)?shù)卣?guī)定的必須招標(biāo)采購的限額標(biāo)準(zhǔn)，而采購人以時間緊迫為由要求緊急采購的，符合“采用招標(biāo)所需時間不能滿足用戶緊急需要的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用競爭性談判方式采購”的原則性規(guī)定。但此時應(yīng)采用競爭性談判方式組織采購，而不能采用詢價方式。
如果該項目符合《政府采購法》關(guān)于詢價采購的規(guī)定，即屬于采購的貨物規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、現(xiàn)貨貨源充足且價格變化幅度小的政府采購項目，則可以進行詢價采購，采購人不必以時間緊迫為理由，要求從招標(biāo)方式轉(zhuǎn)為競爭性談判方式組織采購。由于詢價采購相對簡單快速，實踐操作中存在一些不規(guī)范的做法，采購人故意將一些可以招標(biāo)或者規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的貨物也實行詢價采購，以規(guī)避招標(biāo)和競爭性談判采購。
“應(yīng)編盡編”是政采基本要求
采購人落實采購資金的主要途徑就是編制政府采購預(yù)算
主持人：在各地大力推行“應(yīng)編盡編”、“無預(yù)算不采購”的情況下，本次采購為什么能得以執(zhí)行？請您結(jié)合工作情況，分析說明當(dāng)前實現(xiàn)“應(yīng)編盡編”還存在哪些困難？
陳軍：政府采購預(yù)算要求做到“應(yīng)編盡編”是對的，同時還要強化預(yù)算的執(zhí)行剛性和約束力。
然而，目前一些?。▍^(qū)、市）的財政支出大多依靠轉(zhuǎn)移支付和專項資金，有些項目年初難以確定，還有一些項目因為不確定因素較多，年初無法預(yù)知，像上述案例中的情況，在采購實踐中不時就會發(fā)生。
所以，采購預(yù)算與采購實際脫節(jié)的問題在一定范圍內(nèi)是存在的，采購預(yù)算的追加和取消也都有可能發(fā)生，要實現(xiàn)“應(yīng)編盡編”和“無預(yù)算不采購”，目前還有一定的難度，但這應(yīng)該是政府采購制度改革努力的方向，必須要堅持。
鄧建成：《政府采購法》第六條規(guī)定，政府采購應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。也就是說，采購人編制預(yù)算并得到批準(zhǔn)，是執(zhí)行政府采購的前提條件，事先根本沒有編制預(yù)算，肯定不能按正常程序?qū)嵤╉椖坎少?。?dāng)然，緊急采購除外。
《政府采購法》第三十三條規(guī)定，負(fù)有編制部門預(yù)算職責(zé)的部門在編制下一財政年度部門預(yù)算時，應(yīng)當(dāng)將該財政年度政府采購的項目及資金預(yù)算列出，報本級財政部門匯總。
有人把政府采購合同稱為“金合同”，原因在于政府采購資金在項目開始前就完全得到落實，只要供應(yīng)商忠實地履行合同，采購人就能按照合同要求如期付款。
采購人落實采購資金的主要途徑就是編制政府采購預(yù)算。如果由于種種原因項目資金未能編入預(yù)算而又必須進行采購，采購人應(yīng)該在采購活動開始前想辦法落實資金，否則就不應(yīng)發(fā)生采購行為。
從本案例的情況看，項目采購前資金并未得到落實。當(dāng)?shù)刎斦块T雖然在付款環(huán)節(jié)對學(xué)校的付款問題進行了干涉，卻無法改變資金未得到落實的事實。在資金沒有落實的情況下強行組織采購，不僅會影響項目實施，使本來并不復(fù)雜的問題復(fù)雜化，還會對政府采購的公信力產(chǎn)生極大的負(fù)面影響。
沈德能：“應(yīng)編盡編”、“無預(yù)算不采購”是開展政府采購活動的基本要求和必須嚴(yán)格遵守的原則，但采購實踐中相關(guān)各方卻不能完全做到。預(yù)算編制不系統(tǒng)、不科學(xué)、不完善，以及長期形成的隨意增減預(yù)算的習(xí)慣，導(dǎo)致某些情況下無法完全按照已經(jīng)編制好的預(yù)算執(zhí)行采購。這一現(xiàn)狀也與當(dāng)前財政預(yù)算編制過于原則，缺乏具體、細(xì)致的要求有關(guān)。
資金支付應(yīng)按合同約定執(zhí)行
政府采購資金支付主要依據(jù)采購人和供應(yīng)商簽訂的政府采購合同當(dāng)中的約定來執(zhí)行
主持人：關(guān)于政府采購資金支付，相關(guān)法律法規(guī)很少涉及。財政部、工業(yè)和信息化部2011年年底制定的《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》第九條規(guī)定，鼓勵采購人在與中小企業(yè)簽訂政府采購合同時，在履約保證金、付款期限、付款方式等方面給予中小企業(yè)適當(dāng)支持。采購人應(yīng)當(dāng)按照合同約定按時足額支付采購資金。
各地在落實這一辦法時對此項規(guī)定進行了細(xì)化。武漢市明確要求，在控制履約風(fēng)險的前提下首付款比例一般不低于50%，累計付款不超過3次。
請您結(jié)合本項目情況和本地實際，談一談在確保履約風(fēng)險最低化的情況下，如何實現(xiàn)支付政府采購資金和維護供應(yīng)商權(quán)益的最佳契合？
陳軍：上述案件中有關(guān)資金支付的問題，如分期付款、付款比例、付款進度等，我想采購文件中一定有明確的約定，供應(yīng)商遞交詢價采購文件時，對學(xué)校的要約也是接受的，通常情況下，采購合同也會對資金支付問題進行明確。
相關(guān)法律對雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益都有相應(yīng)的保護條款，只要嚴(yán)格按照《政府采購法》、《合同法》執(zhí)行就行了。如果單方違約，如何解決爭議、如何保護權(quán)益、如何處罰違約，合同中和相關(guān)法律法規(guī)都有規(guī)定。我們不能只對采購環(huán)節(jié)進行依法管理，政府采購全過程都應(yīng)該依法進行。
上述案例資金支付環(huán)節(jié)的有關(guān)違約責(zé)任，已不單是《政府采購法》調(diào)整的范圍，應(yīng)依照相關(guān)法律程序予以解決。
鄧建成：從提供的案例材料看，本次采購中的一些做法明顯與政府采購法律法規(guī)相違背，具體包括預(yù)算編制、項目資金落實、采購方式選擇三個方面。
首先，該市政府采購中心在資金沒有得到有效落實的情況下即著手組織采購明顯不妥?！皩W(xué)校的想法是通過分期付款組織采購，一年內(nèi)付清全部貨款?！边@種“想法”是否得到了財政部門的認(rèn)可，我們不得而知。如果沒有得到財政部門的書面認(rèn)可，本次采購不僅是無預(yù)算采購，也是資金沒有落實情況下的采購行為。
其次，本次采購選用的采購方式也有不妥。為了充分體現(xiàn)政府采購的“三公”原則，《政府采購法》把公開招標(biāo)作為主要采購方式，規(guī)定凡達到當(dāng)?shù)卣?guī)定的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的項目，都必須進行公開招標(biāo)?！耙蛱厥馇闆r需要采用公開招標(biāo)以外的采購方式的，應(yīng)當(dāng)在采購活動開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)?！?
縱觀本項目采購出現(xiàn)的糾紛，根源在于該中學(xué)對編制政府采購預(yù)算不重視，沒有將未來的工作計劃與政府采購預(yù)算編制結(jié)合起來，仍然沿用傳統(tǒng)的思維與做法，率性而為，導(dǎo)致在沒有預(yù)算、資金沒有落實的情況下強行組織采購，最后無法按照合同付款也就在所難免。
沈德能：目前的法律法規(guī)對采購人不按照合同約定支付采購資金應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任沒有規(guī)定，各地政府采購監(jiān)督管理部門可以就這個問題出臺管理性規(guī)定，以規(guī)范相關(guān)各方的行為。同時，可以推行政府采購合同范本，在合同范本中明確政府采購資金的支付約定，把這個約定作為政府采購合同的必備條款，要求簽訂合同的采購人和供應(yīng)商不得改變，必須執(zhí)行。另外，政府采購監(jiān)督管理部門在合同備案過程中要加強審查，如果發(fā)現(xiàn)合同內(nèi)容改變了必備條款的約定，則堅決退回，要求采購人和供應(yīng)商修改合同。
目前政府采購資金支付的問題主要有：簽訂政府采購合同時，個別采購人串通供應(yīng)商改變采購文件中關(guān)于合同款項支付的條款，或者通過簽訂“補充協(xié)議”變更采購文件的支付條件，在履行合同中違約不予支付、不足額支付、延期支付等。
政府采購資金支付主要依據(jù)采購人和供應(yīng)商簽訂的政府采購合同當(dāng)中的約定來執(zhí)行。依法簽訂的政府采購合同具有法律效力，各方都必須嚴(yán)格執(zhí)行，否則就要承擔(dān)違約責(zé)任。
《合同法》第一百零七條規(guī)定，當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或者履行合同義務(wù)不符合約定的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補救措施或者賠償損失等違約責(zé)任；第一百零九條規(guī)定，當(dāng)事人一方未支付價款或者報酬的，對方可以要求其支付價款或者報酬。這里所說的“要求”包含向采購人和其主管部門提出要求、按照合同的約定提起仲裁或者向人民法院起訴。
在未實行財政資金國庫集中支付的地方，政府采購監(jiān)督管理部門可以就采購資金支付的問題出臺管理性規(guī)定，以加大管理力度。在實行財政資金國庫集中支付的地方，國庫集中支付部門可以與政府采購監(jiān)督管理部門一起協(xié)商確定政府采購合同范本中的支付條件和條款約定，并嚴(yán)格按照合同約定及時足額地把合同金額支付給供應(yīng)商。
來源：政府采購信息報
