尚未公告的行政處罰是否已生效
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發(fā)布日期：2013年05月20日
案情■■■
2012年2月，甲公司參與某單位設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目投標(biāo)并中標(biāo)，因涉嫌提供虛假材料謀取中標(biāo)，中標(biāo)結(jié)果公告發(fā)布后，被參與該項(xiàng)目投標(biāo)的其他公司質(zhì)疑并投訴至政府采購(gòu)監(jiān)管部門。監(jiān)管部門經(jīng)審查后認(rèn)定甲公司存在提供虛假材料謀取中標(biāo)的行為，于當(dāng)年7月16日作出投訴處理決定，責(zé)令重新開展采購(gòu)活動(dòng)，于2013年1月18日發(fā)布投訴處理決定公告。此外，于2012年9月28日作出行政處罰決定，對(duì)甲公司處以該項(xiàng)目中標(biāo)金額5‰的罰款的行政處罰，列入不良行為記錄名單，3年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)，并于2013年1月22日發(fā)布處罰決定公告。
分析■■■
顯然，關(guān)于行政處罰的生效及執(zhí)行時(shí)間是該案的核心問(wèn)題。此外，該案引發(fā)出一個(gè)值得探討的問(wèn)題，即行政處罰的溯及力。
行政處罰決定書送達(dá)之日即生效時(shí)間
關(guān)于本案行政處罰的生效時(shí)間，有4種不同觀點(diǎn)，一種認(rèn)為于監(jiān)管部門作出處罰決定之日，即2012年9月28日生效；另一種認(rèn)為于處罰決定公告之日，即2013年1月22日生效；第三種認(rèn)為于行政處罰決定書送達(dá)甲公司之日起生效；第四種認(rèn)為待甲公司提起行政復(fù)議或行政訴訟法定期限屆滿，最終司法文書生效后產(chǎn)生法律效力。
筆者認(rèn)為第三種觀點(diǎn)較為合理，理由如下：一是我國(guó)政府采購(gòu)法律法規(guī)未規(guī)定政府采購(gòu)行政處罰的生效時(shí)間，在此情況下，可根據(jù)《行政處罰法》一般原則及相關(guān)規(guī)定予以確定?！缎姓幜P法》規(guī)定，行政處罰可分為成立和生效兩個(gè)階段，具有完整的處罰程序，缺少任何一個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)導(dǎo)致處罰無(wú)效。就本案而言，監(jiān)管部門經(jīng)過(guò)一系列調(diào)查，并聽取甲公司陳述、申辯，于2012年9月28日完成處罰決定書制作，標(biāo)志著行政處罰的事實(shí)已然清楚，證據(jù)確實(shí)充分，處罰決定具備成立條件；而將行政處罰決定書送達(dá)甲公司并予以宣告，既是法定程序要求，也是整個(gè)處罰程序履行完畢的標(biāo)志，此時(shí)，行政處罰正式生效。二是從行政處罰決定書的性質(zhì)看，其是國(guó)家法律賦予監(jiān)管部門法定權(quán)力的具體體現(xiàn)，一經(jīng)作出并送達(dá)甲公司，甲公司首先必須服從，除處罰決定書明確了某具體時(shí)間履行外，應(yīng)立即履行決定中指定的義務(wù)，或立即被采取相應(yīng)的制裁措施，這也是行政高效原則的體現(xiàn)。三是監(jiān)管部門發(fā)布處罰決定公告，只是《政府采購(gòu)法》及《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》對(duì)財(cái)政部門履行信息公告義務(wù)，確保政府采購(gòu)活動(dòng)公開透明的要求，不是處罰生效的必要條件和必經(jīng)程序。
而上述第四種觀點(diǎn)則是把行政處罰的生效時(shí)間與甲公司申請(qǐng)法律救濟(jì)時(shí)間相混淆。正如前文所言，行政處罰與救濟(jì)是兩個(gè)不同問(wèn)題，行政復(fù)議或行政訴訟不影響行政處罰的執(zhí)行，二者間不存在條件前置或因果關(guān)系，
關(guān)于行政處罰執(zhí)行時(shí)間，因公告并未明確，則會(huì)因處罰種類的不同而略有差別。其中，對(duì)于罰款部分，甲公司應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政處罰法》第46條第3款和《財(cái)政部關(guān)于明確政府采購(gòu)保證金和行政處罰罰款上繳事項(xiàng)的通知》規(guī)定程序，自收到行政處罰決定書之日起15日內(nèi)，到指定部門繳納罰款。對(duì)于將甲公司列入不良行為記錄名單，3年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)部分，甲公司應(yīng)自處罰決定書送達(dá)之日起立即開始執(zhí)行。
行政處罰不溯及過(guò)往
那么在監(jiān)管部門處罰決定生效后，對(duì)外公告發(fā)布前，甲公司參與其他采購(gòu)項(xiàng)目投標(biāo)該如何處理呢？此外，由于甲公司是當(dāng)?shù)貐f(xié)議定點(diǎn)采購(gòu)供應(yīng)商，在供貨有效期內(nèi)，處罰決定生效后，是否還具備繼續(xù)擔(dān)任協(xié)議定點(diǎn)項(xiàng)目供應(yīng)商資格？這涉及行政處罰溯及力的問(wèn)題。
對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題，筆者認(rèn)為，在監(jiān)管部門處罰決定生效后，無(wú)論何時(shí)發(fā)布公告，甲公司只要參與投標(biāo)，就應(yīng)當(dāng)被視為不符合《政府采購(gòu)法》第22條規(guī)定的合格供應(yīng)商。如果處罰決定在該公司參與投標(biāo)并中標(biāo)后才被發(fā)現(xiàn)，則可以依據(jù)《政府采購(gòu)法》第77條和《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第74條、第76條規(guī)定提請(qǐng)監(jiān)管部門處理。
對(duì)于第二個(gè)問(wèn)題，筆者認(rèn)為，協(xié)議定點(diǎn)采購(gòu)一般有1至2年的供貨有效期，甲公司在處罰決定生效前贏得中標(biāo)，系合法供應(yīng)商，此時(shí)，并不能因處罰決定而取消其已經(jīng)取得的中標(biāo)資格，即處罰決定不具有溯及力。
但是，鑒于甲公司的違法行為，其已經(jīng)不宜繼續(xù)擔(dān)任協(xié)議定點(diǎn)項(xiàng)目供應(yīng)商，其供應(yīng)商資格取消原因可從兩方面來(lái)看。一是根據(jù)協(xié)議定點(diǎn)采購(gòu)協(xié)議書中明確的權(quán)利義務(wù)及協(xié)議解除情形等內(nèi)容，甲公司被處罰既可以作為解除協(xié)議的直接情形之一，也可以被視為喪失商業(yè)信譽(yù)，不能繼續(xù)履行協(xié)議的表現(xiàn)，采購(gòu)單位可以直接依據(jù)監(jiān)管部門的處罰決定，解除與甲公司之間的協(xié)議。二是從協(xié)議定點(diǎn)采購(gòu)項(xiàng)目的特點(diǎn)來(lái)看，甲公司通過(guò)與采購(gòu)人的具體談判成為供貨商，其本質(zhì)是獲得向采購(gòu)單位提供貨物或服務(wù)的合法資格。事實(shí)上，在協(xié)議供貨期內(nèi)，采購(gòu)單位可與甲公司進(jìn)行多次交易，就此期間的每一筆交易而言，又可視為一個(gè)獨(dú)立完整的采購(gòu)過(guò)程，此時(shí)，處罰決定可視為取消甲公司在處罰決定生效后單筆協(xié)議定點(diǎn)采購(gòu)交易中的供應(yīng)商資格，而非取消其原有的協(xié)議定點(diǎn)采購(gòu)項(xiàng)目的中標(biāo)資格。
建議■■■
對(duì)于監(jiān)管部門而言，在作出行政處罰決定時(shí)，處罰決定書和相關(guān)公告除詳細(xì)列明處罰內(nèi)容、實(shí)事及依據(jù)外，還應(yīng)列明處罰生效時(shí)間、執(zhí)行期間、執(zhí)行方式及救濟(jì)程序，在最大范圍內(nèi)公布處罰事實(shí)，并監(jiān)督處罰義務(wù)履行情況。
對(duì)于采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)而言，在接到處罰決定書或看到處罰決定公告后，應(yīng)當(dāng)全面掌握被處罰供應(yīng)商參與本機(jī)構(gòu)組織的政府采購(gòu)項(xiàng)目的投標(biāo)情況，并根據(jù)不同情況采取不同的處置措施。其中，對(duì)于處罰決定生效前被處罰供應(yīng)商中標(biāo)且已實(shí)際履行采購(gòu)合同的項(xiàng)目，應(yīng)督促其繼續(xù)履行合同義務(wù)，確保采購(gòu)質(zhì)量；對(duì)于被處罰供應(yīng)商正在參與投標(biāo)的項(xiàng)目，應(yīng)依法提請(qǐng)?jiān)u審委員會(huì)取消其參與資格；對(duì)于協(xié)議定點(diǎn)項(xiàng)目，可以采取發(fā)布公告、下發(fā)通知等手段告知采購(gòu)人相關(guān)情況。
對(duì)于被處罰公司而言，在接到處罰決定書后，應(yīng)立即履行處罰義務(wù)，主動(dòng)停止參與其他政府采購(gòu)項(xiàng)目投標(biāo)，及時(shí)繳納罰款，并認(rèn)真反思自身行為。如對(duì)處罰決定有異議，可按照法定程序進(jìn)行解決。
（作者單位：中央民族大學(xué)法學(xué)院）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
2012年2月，甲公司參與某單位設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目投標(biāo)并中標(biāo)，因涉嫌提供虛假材料謀取中標(biāo)，中標(biāo)結(jié)果公告發(fā)布后，被參與該項(xiàng)目投標(biāo)的其他公司質(zhì)疑并投訴至政府采購(gòu)監(jiān)管部門。監(jiān)管部門經(jīng)審查后認(rèn)定甲公司存在提供虛假材料謀取中標(biāo)的行為，于當(dāng)年7月16日作出投訴處理決定，責(zé)令重新開展采購(gòu)活動(dòng)，于2013年1月18日發(fā)布投訴處理決定公告。此外，于2012年9月28日作出行政處罰決定，對(duì)甲公司處以該項(xiàng)目中標(biāo)金額5‰的罰款的行政處罰，列入不良行為記錄名單，3年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)，并于2013年1月22日發(fā)布處罰決定公告。
分析■■■
顯然，關(guān)于行政處罰的生效及執(zhí)行時(shí)間是該案的核心問(wèn)題。此外，該案引發(fā)出一個(gè)值得探討的問(wèn)題，即行政處罰的溯及力。
行政處罰決定書送達(dá)之日即生效時(shí)間
關(guān)于本案行政處罰的生效時(shí)間，有4種不同觀點(diǎn)，一種認(rèn)為于監(jiān)管部門作出處罰決定之日，即2012年9月28日生效；另一種認(rèn)為于處罰決定公告之日，即2013年1月22日生效；第三種認(rèn)為于行政處罰決定書送達(dá)甲公司之日起生效；第四種認(rèn)為待甲公司提起行政復(fù)議或行政訴訟法定期限屆滿，最終司法文書生效后產(chǎn)生法律效力。
筆者認(rèn)為第三種觀點(diǎn)較為合理，理由如下：一是我國(guó)政府采購(gòu)法律法規(guī)未規(guī)定政府采購(gòu)行政處罰的生效時(shí)間，在此情況下，可根據(jù)《行政處罰法》一般原則及相關(guān)規(guī)定予以確定?！缎姓幜P法》規(guī)定，行政處罰可分為成立和生效兩個(gè)階段，具有完整的處罰程序，缺少任何一個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)導(dǎo)致處罰無(wú)效。就本案而言，監(jiān)管部門經(jīng)過(guò)一系列調(diào)查，并聽取甲公司陳述、申辯，于2012年9月28日完成處罰決定書制作，標(biāo)志著行政處罰的事實(shí)已然清楚，證據(jù)確實(shí)充分，處罰決定具備成立條件；而將行政處罰決定書送達(dá)甲公司并予以宣告，既是法定程序要求，也是整個(gè)處罰程序履行完畢的標(biāo)志，此時(shí)，行政處罰正式生效。二是從行政處罰決定書的性質(zhì)看，其是國(guó)家法律賦予監(jiān)管部門法定權(quán)力的具體體現(xiàn)，一經(jīng)作出并送達(dá)甲公司，甲公司首先必須服從，除處罰決定書明確了某具體時(shí)間履行外，應(yīng)立即履行決定中指定的義務(wù)，或立即被采取相應(yīng)的制裁措施，這也是行政高效原則的體現(xiàn)。三是監(jiān)管部門發(fā)布處罰決定公告，只是《政府采購(gòu)法》及《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》對(duì)財(cái)政部門履行信息公告義務(wù)，確保政府采購(gòu)活動(dòng)公開透明的要求，不是處罰生效的必要條件和必經(jīng)程序。
而上述第四種觀點(diǎn)則是把行政處罰的生效時(shí)間與甲公司申請(qǐng)法律救濟(jì)時(shí)間相混淆。正如前文所言，行政處罰與救濟(jì)是兩個(gè)不同問(wèn)題，行政復(fù)議或行政訴訟不影響行政處罰的執(zhí)行，二者間不存在條件前置或因果關(guān)系，
關(guān)于行政處罰執(zhí)行時(shí)間，因公告并未明確，則會(huì)因處罰種類的不同而略有差別。其中，對(duì)于罰款部分，甲公司應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政處罰法》第46條第3款和《財(cái)政部關(guān)于明確政府采購(gòu)保證金和行政處罰罰款上繳事項(xiàng)的通知》規(guī)定程序，自收到行政處罰決定書之日起15日內(nèi)，到指定部門繳納罰款。對(duì)于將甲公司列入不良行為記錄名單，3年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)部分，甲公司應(yīng)自處罰決定書送達(dá)之日起立即開始執(zhí)行。
行政處罰不溯及過(guò)往
那么在監(jiān)管部門處罰決定生效后，對(duì)外公告發(fā)布前，甲公司參與其他采購(gòu)項(xiàng)目投標(biāo)該如何處理呢？此外，由于甲公司是當(dāng)?shù)貐f(xié)議定點(diǎn)采購(gòu)供應(yīng)商，在供貨有效期內(nèi)，處罰決定生效后，是否還具備繼續(xù)擔(dān)任協(xié)議定點(diǎn)項(xiàng)目供應(yīng)商資格？這涉及行政處罰溯及力的問(wèn)題。
對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題，筆者認(rèn)為，在監(jiān)管部門處罰決定生效后，無(wú)論何時(shí)發(fā)布公告，甲公司只要參與投標(biāo)，就應(yīng)當(dāng)被視為不符合《政府采購(gòu)法》第22條規(guī)定的合格供應(yīng)商。如果處罰決定在該公司參與投標(biāo)并中標(biāo)后才被發(fā)現(xiàn)，則可以依據(jù)《政府采購(gòu)法》第77條和《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第74條、第76條規(guī)定提請(qǐng)監(jiān)管部門處理。
對(duì)于第二個(gè)問(wèn)題，筆者認(rèn)為，協(xié)議定點(diǎn)采購(gòu)一般有1至2年的供貨有效期，甲公司在處罰決定生效前贏得中標(biāo)，系合法供應(yīng)商，此時(shí)，并不能因處罰決定而取消其已經(jīng)取得的中標(biāo)資格，即處罰決定不具有溯及力。
但是，鑒于甲公司的違法行為，其已經(jīng)不宜繼續(xù)擔(dān)任協(xié)議定點(diǎn)項(xiàng)目供應(yīng)商，其供應(yīng)商資格取消原因可從兩方面來(lái)看。一是根據(jù)協(xié)議定點(diǎn)采購(gòu)協(xié)議書中明確的權(quán)利義務(wù)及協(xié)議解除情形等內(nèi)容，甲公司被處罰既可以作為解除協(xié)議的直接情形之一，也可以被視為喪失商業(yè)信譽(yù)，不能繼續(xù)履行協(xié)議的表現(xiàn)，采購(gòu)單位可以直接依據(jù)監(jiān)管部門的處罰決定，解除與甲公司之間的協(xié)議。二是從協(xié)議定點(diǎn)采購(gòu)項(xiàng)目的特點(diǎn)來(lái)看，甲公司通過(guò)與采購(gòu)人的具體談判成為供貨商，其本質(zhì)是獲得向采購(gòu)單位提供貨物或服務(wù)的合法資格。事實(shí)上，在協(xié)議供貨期內(nèi)，采購(gòu)單位可與甲公司進(jìn)行多次交易，就此期間的每一筆交易而言，又可視為一個(gè)獨(dú)立完整的采購(gòu)過(guò)程，此時(shí)，處罰決定可視為取消甲公司在處罰決定生效后單筆協(xié)議定點(diǎn)采購(gòu)交易中的供應(yīng)商資格，而非取消其原有的協(xié)議定點(diǎn)采購(gòu)項(xiàng)目的中標(biāo)資格。
建議■■■
對(duì)于監(jiān)管部門而言，在作出行政處罰決定時(shí)，處罰決定書和相關(guān)公告除詳細(xì)列明處罰內(nèi)容、實(shí)事及依據(jù)外，還應(yīng)列明處罰生效時(shí)間、執(zhí)行期間、執(zhí)行方式及救濟(jì)程序，在最大范圍內(nèi)公布處罰事實(shí)，并監(jiān)督處罰義務(wù)履行情況。
對(duì)于采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)而言，在接到處罰決定書或看到處罰決定公告后，應(yīng)當(dāng)全面掌握被處罰供應(yīng)商參與本機(jī)構(gòu)組織的政府采購(gòu)項(xiàng)目的投標(biāo)情況，并根據(jù)不同情況采取不同的處置措施。其中，對(duì)于處罰決定生效前被處罰供應(yīng)商中標(biāo)且已實(shí)際履行采購(gòu)合同的項(xiàng)目，應(yīng)督促其繼續(xù)履行合同義務(wù)，確保采購(gòu)質(zhì)量；對(duì)于被處罰供應(yīng)商正在參與投標(biāo)的項(xiàng)目，應(yīng)依法提請(qǐng)?jiān)u審委員會(huì)取消其參與資格；對(duì)于協(xié)議定點(diǎn)項(xiàng)目，可以采取發(fā)布公告、下發(fā)通知等手段告知采購(gòu)人相關(guān)情況。
對(duì)于被處罰公司而言，在接到處罰決定書后，應(yīng)立即履行處罰義務(wù)，主動(dòng)停止參與其他政府采購(gòu)項(xiàng)目投標(biāo)，及時(shí)繳納罰款，并認(rèn)真反思自身行為。如對(duì)處罰決定有異議，可按照法定程序進(jìn)行解決。
（作者單位：中央民族大學(xué)法學(xué)院）
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