令人糾結(jié)的單一來源采購申請
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發(fā)布日期：2013年06月20日
■ 汪泳
單一來源采購方式的審批審核歷來都是財(cái)政部門比較頭疼和難以把握的問題之一。究竟什么樣的條件和標(biāo)準(zhǔn)能作為審核單一來源采購方式的依據(jù)？條件和標(biāo)準(zhǔn)是不是可以更明確、量化？
《政府采購法》第31條規(guī)定了適用單一來源采購方式采購的3種情形：只能從唯一供應(yīng)商處采購的；發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的；必須保證原有采購項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額10%的。而現(xiàn)實(shí)中，采購人申請單一來源采購的理由大致可以劃分為六類：保密類、緊急采購類、項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套類、特定條件類、項(xiàng)目特殊復(fù)雜類、經(jīng)公開招標(biāo)失敗轉(zhuǎn)采購方式類。
保密項(xiàng)目也需體現(xiàn)競爭性
《政府采購法》并沒有將保密項(xiàng)目納入政府采購管理范疇。以保密為由申請單一來源采購方式似乎理所當(dāng)然。筆者認(rèn)為，對此類申請因分情況來判斷。
首先要分析項(xiàng)目的保密要求，鑒別是屬于完全不能掛網(wǎng)招標(biāo)的項(xiàng)目還是可以掛網(wǎng)公開項(xiàng)目名稱，而項(xiàng)目細(xì)節(jié)屬于保密范疇。對于后者，筆者認(rèn)為可以公開招標(biāo)，只是要和投標(biāo)供應(yīng)商簽訂保密協(xié)議。
而對于完全不能掛網(wǎng)招標(biāo)不適宜公開招標(biāo)的保密項(xiàng)目，要分析符合資格要求的供應(yīng)商數(shù)量再酌情審批。因?yàn)楸Ｃ茼?xiàng)目并不等同于單一來源采購項(xiàng)目，如果符合涉密要求的供應(yīng)商是唯一的，則構(gòu)成單一來源采購的條件，反之則不然。如果符合涉密要求的供應(yīng)商并非是唯一的，那么財(cái)政部門可以批準(zhǔn)采用非公開招標(biāo)采購方式或直接由采購單位自行采購。因?yàn)榇祟愴?xiàng)目雖然不公開但也必須體現(xiàn)競爭性，應(yīng)限定在符合保密要求的特定供應(yīng)商參與競爭。
時(shí)間緊迫≠供應(yīng)商單一
根據(jù)《政府采購法》第31條規(guī)定，緊急采購是單一來源采購方式的適用情形之一。但《政府采購法》第85條規(guī)定，對因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購，不適用本法。這使得在實(shí)踐中，對應(yīng)急項(xiàng)目的政府采購管理出現(xiàn)兩種不同的判斷依據(jù)。鑒于此，筆者建議有關(guān)部門制定明確應(yīng)急項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)以及應(yīng)急項(xiàng)目政府采購管理規(guī)定，明確應(yīng)急項(xiàng)目主要包括因自然災(zāi)害、突發(fā)公共事件需緊急采購的項(xiàng)目以及未列入年度計(jì)劃，因發(fā)生不可預(yù)見的事件，不宜采用招標(biāo)方式，需要緊急采購的政府重點(diǎn)項(xiàng)目。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確采購人不能以項(xiàng)目配套所需、進(jìn)度要求或已列入年度計(jì)劃等為借口規(guī)避公開招標(biāo)或集中采購。
需要指出的是，筆者認(rèn)為，無論是“嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購”項(xiàng)目，還是“不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的”項(xiàng)目，都是從緊急、突發(fā)、對采購標(biāo)的存在極端緊迫需要等角度構(gòu)成單一來源采購條件，并不意味著其符合條件的供應(yīng)商是唯一的。
“10%”不具可操作性
《政府采購法》第31條第三款規(guī)定，必須保證原有采購項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額10%的，可以采用單一來源方式采購。但筆者認(rèn)為，該條款對“10%”的限制并不具備可操作性，建議該款條件改為：采購單位原先已向某供應(yīng)商采購貨物或者服務(wù)，現(xiàn)因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)化或者由于需與現(xiàn)有貨物或者服務(wù)配套，在考慮到原先采購能有效滿足采購單位需要、擬采購項(xiàng)目與原先采購項(xiàng)目相比規(guī)模有限、價(jià)格合理且另選其他貨物或者服務(wù)代替不合適的情況下，采購單位可以從原供應(yīng)商添購。
就大型科研醫(yī)療設(shè)備、系統(tǒng)集成設(shè)備等采購合同而言，在原供應(yīng)商替換配件、耗材或維修維護(hù)的情況下，更換供應(yīng)商會造成不兼容或不一致的困難；就工程采購合同而言，如果現(xiàn)存合同的完成需要未預(yù)料到的額外工程，該額外工程既不能同主合同分開又非常必需，只要該額外工程仍由原承包商完成且價(jià)格不超過原合同的一定金額；就服務(wù)采購合同而言，實(shí)際上不能同主合同分離，且為主合同的完成所必需的、未曾預(yù)料到的額外服務(wù)，只要該額外服務(wù)的總價(jià)值不超過主合同價(jià)值的一定金額并且該額外合同仍然授予原服務(wù)提供者。
特定條件的兩種情形
此類情形基本上可以分為兩種，一是采購專利產(chǎn)品。此類采購標(biāo)的只能從某一供應(yīng)商或承包商獲得，或者某一供應(yīng)商或承包商擁有與采購標(biāo)的相關(guān)的專利、專屬權(quán)，所以不存在其他合理選擇或替代物，并且因此不可能使用其他任何采購方法。一是采購設(shè)計(jì)競賽或評選的產(chǎn)品。設(shè)計(jì)競賽的獲勝者簽署合同的情況，只要該比賽是按照公開邀請所有資格合格者都參加的方式公開而有組織地進(jìn)行，并且比賽是由獨(dú)立的評判團(tuán)判定。
以“上級領(lǐng)導(dǎo)”之名
事實(shí)上，單一來源采購方式審批是財(cái)政部門的法定權(quán)限和責(zé)任，其他上級部門或同級部門無權(quán)越權(quán)審批。而在實(shí)際操作中，采購人以“已經(jīng)請示上級領(lǐng)導(dǎo)”之名申請單一來源采購的情況并不少見。為此，一些地方將由上級部門或上級領(lǐng)導(dǎo)組織，財(cái)政部門參與并提出意見的書面會議紀(jì)要被納入單一來源采購方式審批的考慮因素，但財(cái)政部門同級部門的文件或者會議紀(jì)要一般不被接受，非書面文件和紀(jì)要同樣不被接受。2009年，深圳市委、深圳市人民政府《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于加強(qiáng)黨政正職監(jiān)督的暫行規(guī)定>的通知》第十一條第一款規(guī)定，不得借請示上級之名規(guī)避責(zé)任，尤其不得將政府建設(shè)工程直接發(fā)包和標(biāo)段劃分、確定政府采購特定條件的具體個(gè)案個(gè)案提交市（區(qū)）政府常務(wù)會或市長（區(qū)長、主任）辦公會討論決定。
公開招標(biāo)失敗是對市場的一種檢驗(yàn)
此類申請?jiān)趯?shí)踐中較常遇見，但《政府采購法》并沒有將其納入單一來源采購方式的適用情形。筆者認(rèn)為，通過公開招標(biāo)檢驗(yàn)，特定項(xiàng)目確實(shí)沒有其他供應(yīng)商能夠并且愿意投標(biāo)的，可以認(rèn)為該項(xiàng)目可以采取單一來源采購方式，但應(yīng)組織專家對采購技術(shù)參數(shù)、供應(yīng)商資質(zhì)要求和招標(biāo)文件進(jìn)行重新審核分析。
（作者單位：深圳市財(cái)政委員會）
來源：中國政府采購報(bào)
單一來源采購方式的審批審核歷來都是財(cái)政部門比較頭疼和難以把握的問題之一。究竟什么樣的條件和標(biāo)準(zhǔn)能作為審核單一來源采購方式的依據(jù)？條件和標(biāo)準(zhǔn)是不是可以更明確、量化？
《政府采購法》第31條規(guī)定了適用單一來源采購方式采購的3種情形：只能從唯一供應(yīng)商處采購的；發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的；必須保證原有采購項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額10%的。而現(xiàn)實(shí)中，采購人申請單一來源采購的理由大致可以劃分為六類：保密類、緊急采購類、項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套類、特定條件類、項(xiàng)目特殊復(fù)雜類、經(jīng)公開招標(biāo)失敗轉(zhuǎn)采購方式類。
保密項(xiàng)目也需體現(xiàn)競爭性
《政府采購法》并沒有將保密項(xiàng)目納入政府采購管理范疇。以保密為由申請單一來源采購方式似乎理所當(dāng)然。筆者認(rèn)為，對此類申請因分情況來判斷。
首先要分析項(xiàng)目的保密要求，鑒別是屬于完全不能掛網(wǎng)招標(biāo)的項(xiàng)目還是可以掛網(wǎng)公開項(xiàng)目名稱，而項(xiàng)目細(xì)節(jié)屬于保密范疇。對于后者，筆者認(rèn)為可以公開招標(biāo)，只是要和投標(biāo)供應(yīng)商簽訂保密協(xié)議。
而對于完全不能掛網(wǎng)招標(biāo)不適宜公開招標(biāo)的保密項(xiàng)目，要分析符合資格要求的供應(yīng)商數(shù)量再酌情審批。因?yàn)楸Ｃ茼?xiàng)目并不等同于單一來源采購項(xiàng)目，如果符合涉密要求的供應(yīng)商是唯一的，則構(gòu)成單一來源采購的條件，反之則不然。如果符合涉密要求的供應(yīng)商并非是唯一的，那么財(cái)政部門可以批準(zhǔn)采用非公開招標(biāo)采購方式或直接由采購單位自行采購。因?yàn)榇祟愴?xiàng)目雖然不公開但也必須體現(xiàn)競爭性，應(yīng)限定在符合保密要求的特定供應(yīng)商參與競爭。
時(shí)間緊迫≠供應(yīng)商單一
根據(jù)《政府采購法》第31條規(guī)定，緊急采購是單一來源采購方式的適用情形之一。但《政府采購法》第85條規(guī)定，對因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購，不適用本法。這使得在實(shí)踐中，對應(yīng)急項(xiàng)目的政府采購管理出現(xiàn)兩種不同的判斷依據(jù)。鑒于此，筆者建議有關(guān)部門制定明確應(yīng)急項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)以及應(yīng)急項(xiàng)目政府采購管理規(guī)定，明確應(yīng)急項(xiàng)目主要包括因自然災(zāi)害、突發(fā)公共事件需緊急采購的項(xiàng)目以及未列入年度計(jì)劃，因發(fā)生不可預(yù)見的事件，不宜采用招標(biāo)方式，需要緊急采購的政府重點(diǎn)項(xiàng)目。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確采購人不能以項(xiàng)目配套所需、進(jìn)度要求或已列入年度計(jì)劃等為借口規(guī)避公開招標(biāo)或集中采購。
需要指出的是，筆者認(rèn)為，無論是“嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購”項(xiàng)目，還是“不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的”項(xiàng)目，都是從緊急、突發(fā)、對采購標(biāo)的存在極端緊迫需要等角度構(gòu)成單一來源采購條件，并不意味著其符合條件的供應(yīng)商是唯一的。
“10%”不具可操作性
《政府采購法》第31條第三款規(guī)定，必須保證原有采購項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額10%的，可以采用單一來源方式采購。但筆者認(rèn)為，該條款對“10%”的限制并不具備可操作性，建議該款條件改為：采購單位原先已向某供應(yīng)商采購貨物或者服務(wù)，現(xiàn)因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)化或者由于需與現(xiàn)有貨物或者服務(wù)配套，在考慮到原先采購能有效滿足采購單位需要、擬采購項(xiàng)目與原先采購項(xiàng)目相比規(guī)模有限、價(jià)格合理且另選其他貨物或者服務(wù)代替不合適的情況下，采購單位可以從原供應(yīng)商添購。
就大型科研醫(yī)療設(shè)備、系統(tǒng)集成設(shè)備等采購合同而言，在原供應(yīng)商替換配件、耗材或維修維護(hù)的情況下，更換供應(yīng)商會造成不兼容或不一致的困難；就工程采購合同而言，如果現(xiàn)存合同的完成需要未預(yù)料到的額外工程，該額外工程既不能同主合同分開又非常必需，只要該額外工程仍由原承包商完成且價(jià)格不超過原合同的一定金額；就服務(wù)采購合同而言，實(shí)際上不能同主合同分離，且為主合同的完成所必需的、未曾預(yù)料到的額外服務(wù)，只要該額外服務(wù)的總價(jià)值不超過主合同價(jià)值的一定金額并且該額外合同仍然授予原服務(wù)提供者。
特定條件的兩種情形
此類情形基本上可以分為兩種，一是采購專利產(chǎn)品。此類采購標(biāo)的只能從某一供應(yīng)商或承包商獲得，或者某一供應(yīng)商或承包商擁有與采購標(biāo)的相關(guān)的專利、專屬權(quán)，所以不存在其他合理選擇或替代物，并且因此不可能使用其他任何采購方法。一是采購設(shè)計(jì)競賽或評選的產(chǎn)品。設(shè)計(jì)競賽的獲勝者簽署合同的情況，只要該比賽是按照公開邀請所有資格合格者都參加的方式公開而有組織地進(jìn)行，并且比賽是由獨(dú)立的評判團(tuán)判定。
以“上級領(lǐng)導(dǎo)”之名
事實(shí)上，單一來源采購方式審批是財(cái)政部門的法定權(quán)限和責(zé)任，其他上級部門或同級部門無權(quán)越權(quán)審批。而在實(shí)際操作中，采購人以“已經(jīng)請示上級領(lǐng)導(dǎo)”之名申請單一來源采購的情況并不少見。為此，一些地方將由上級部門或上級領(lǐng)導(dǎo)組織，財(cái)政部門參與并提出意見的書面會議紀(jì)要被納入單一來源采購方式審批的考慮因素，但財(cái)政部門同級部門的文件或者會議紀(jì)要一般不被接受，非書面文件和紀(jì)要同樣不被接受。2009年，深圳市委、深圳市人民政府《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于加強(qiáng)黨政正職監(jiān)督的暫行規(guī)定>的通知》第十一條第一款規(guī)定，不得借請示上級之名規(guī)避責(zé)任，尤其不得將政府建設(shè)工程直接發(fā)包和標(biāo)段劃分、確定政府采購特定條件的具體個(gè)案個(gè)案提交市（區(qū)）政府常務(wù)會或市長（區(qū)長、主任）辦公會討論決定。
公開招標(biāo)失敗是對市場的一種檢驗(yàn)
此類申請?jiān)趯?shí)踐中較常遇見，但《政府采購法》并沒有將其納入單一來源采購方式的適用情形。筆者認(rèn)為，通過公開招標(biāo)檢驗(yàn)，特定項(xiàng)目確實(shí)沒有其他供應(yīng)商能夠并且愿意投標(biāo)的，可以認(rèn)為該項(xiàng)目可以采取單一來源采購方式，但應(yīng)組織專家對采購技術(shù)參數(shù)、供應(yīng)商資質(zhì)要求和招標(biāo)文件進(jìn)行重新審核分析。
（作者單位：深圳市財(cái)政委員會）
來源：中國政府采購報(bào)
