單一來源采購的定義須進(jìn)一步完善
《政府采購管理暫行辦法》中，曾將單一來源采購定義為：是指采購機(jī)關(guān)向供應(yīng)商直接購買的采購方式。這樣定義更接近于《采購指南》中的表述，但這樣的定義沒能準(zhǔn)確反映出單一來源采購的本質(zhì)?！墩少彿ā芬?guī)定的單一來源采購方式的三種適用情形，采購都是處于受限、被動的狀態(tài)，除了惟一供應(yīng)商外，別無選擇，上述定義卻顯示采購機(jī)關(guān)處于非受限制、主動購買的狀態(tài)，與《政府采購法》的適用情形不協(xié)調(diào)。
《采購協(xié)議》、《示范法》、《采購指南》三個政府采購國際規(guī)則相關(guān)規(guī)定的適用條件中，雖然對采購活動都有一定的限制性，但既有主動性的采購，又有被動性的采購，因此表述為限制性招標(biāo)或者直接簽訂合同都是可以的。從"單一來源"的字面理解，就是單獨(dú)一家供應(yīng)商提供采購標(biāo)的，為符合我國《政府采購法》單一來源采購方式適用情形的限制性和被動性的要求，應(yīng)當(dāng)將單一來源采購定義為"是指只能有一家供應(yīng)商能夠滿足采購需求的采購方式"?！墩少彿钦袠?biāo)方式管理辦法》（征求意見稿）第四十二條規(guī)定："單一來源采購是指采購人從某一特定供應(yīng)商處采購貨物、工程和服務(wù)的采購方式"，沒能完全體現(xiàn)出單一來源采購的本質(zhì)。
《政府采購法》規(guī)定的其他幾種法定采購方式，都要求參加采購的供應(yīng)商數(shù)量不少于三家，采購人處于相對有利的買方市場，選擇余地大，掌握了采購的主動權(quán)，只有單一來源采購，參加采購的供應(yīng)商是一家，采購人處于非常不利的賣方市場，選擇余地小，采購活動容易被供應(yīng)商控制。同時，由于缺乏有效競爭，采用單一來源采購方式，也是采購人和供應(yīng)商相互串通，共同謀取不正當(dāng)利益的常用手法，很容易滋生腐敗行為。
因此，非迫不得已，各采購當(dāng)事人都應(yīng)當(dāng)盡量慎用單一來源采購。采購人或采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加大對采用單一來源采購項目的市場調(diào)研和論證力度，沒有充足的依據(jù)，不輕易提起單一來源采購方式的申請；政府采購監(jiān)管部門也應(yīng)當(dāng)著重加強(qiáng)對單一來源采購方式的管理和審批，力爭將采用該方式組織的采購活動次數(shù)和采購量降到最低。
三種情形下的適用須把握相應(yīng)要件
根據(jù)《政府采購法》第三十一條規(guī)定，符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用單一來源方式采購：（一）只能從惟一供應(yīng)商處采購；（二）發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購；（三）必須保證原有采購項目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十。
三種原因造成"惟一"
"只能從惟一供應(yīng)商處采購"出現(xiàn)的主要原因是采購對象的限制性。由于采購項目只有一家供應(yīng)商能夠滿足需求，限制了采購人的選擇，只能從該供應(yīng)商處采購。這種情形可以簡稱為"單購"。造成這種情形出現(xiàn)的因素有多種：
客觀因素。許多藝術(shù)品、涉及保護(hù)版權(quán)、專用技術(shù)、專利權(quán)的產(chǎn)品，且該產(chǎn)品沒有替代品，只能從擁有人或其授權(quán)人處采購，特別是在我國加入WTO后，隨著對知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的日益重視，這種情形出現(xiàn)的頻率也越來越高，尤其是一些應(yīng)用軟件、技術(shù)領(lǐng)先的科研、教學(xué)等專業(yè)設(shè)備。
主觀因素。雖然市場上能夠滿足項目需求的供應(yīng)商不是惟一的，但由于種種原因，一些供應(yīng)商主觀上不愿或客觀上不敢參加某些政府采購活動，造成實(shí)際參加政府采購活動或?qū)嵸|(zhì)性滿足采購人需求的供應(yīng)商只有一家。主要存在于一些近似于壟斷或者存在嚴(yán)重"潛規(guī)則"的行業(yè)。
人為因素。一是上級主管部門有統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一建設(shè)要求，作為下級部門沒有選擇的余地，只能從上級主管部門指定的惟一供應(yīng)商處采購，突出體現(xiàn)在系統(tǒng)開發(fā)項目上。二是人為造成的釣魚項目。有些項目采購人明知道后續(xù)運(yùn)行成本很高，但由于種種原因，在采購時并未考慮后續(xù)的運(yùn)行成本，項目一旦實(shí)施運(yùn)行后，即面臨著后續(xù)的采購，只能從原中標(biāo)或成交供應(yīng)商處采購，突出體現(xiàn)在軟件開發(fā)和使用耗材量較大的專業(yè)設(shè)備上。
需要明確的是，《政府采購法》中所述的"惟一"，不能以地域、行業(yè)或其他不合理條件進(jìn)行限制，人為造成"惟一"的供應(yīng)商。對于非進(jìn)口產(chǎn)品的供應(yīng)商，應(yīng)當(dāng)是指在中國大陸范圍內(nèi)，如果我國和其他國家、地區(qū)正式簽署了《采購協(xié)議》，則范圍還應(yīng)擴(kuò)大到其他協(xié)議簽署國。對于進(jìn)口產(chǎn)品，則應(yīng)當(dāng)是指在全球范圍內(nèi)的供應(yīng)商。目前，個別地區(qū)存在當(dāng)?shù)卣蚴跈?quán)有關(guān)部門批準(zhǔn)，即可以單一來源方式采購本地產(chǎn)品的做法，與《政府采購法》的公平競爭原則相違背，屬于地方保護(hù)的一種形式。
"急購"須滿足兩個要件
"發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購"出現(xiàn)的主要原因是采購時間的限制性。當(dāng)緊急情況出現(xiàn)后，為了防止由于應(yīng)對不及時給社會和公眾造成更壞的后果，即使知道在正常情況下，有不止一家供應(yīng)商能夠滿足需求，但在緊急情況發(fā)生時，只有一家供應(yīng)商在時間上能夠滿足需求，只能緊急從該供應(yīng)商處采購。如突發(fā)大水時緊急采購一些防汛物資，發(fā)生地震時緊急采購的抗震救災(zāi)物資等。這種情形可以簡稱為"急購"。
適用本情形必須同時滿足兩個條件：一是發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況。這種緊急情況不是人為能控制、非人為因素產(chǎn)生的，近似于不可抗力，如發(fā)生了自然災(zāi)害、社會突發(fā)事件等；如緊急情況屬人為因素造成，是可預(yù)見的，如采購預(yù)算申報、審批、下達(dá)或執(zhí)行的時間過遲，采購人急需完成當(dāng)年預(yù)算的情況，則不應(yīng)當(dāng)屬于此情形。二是不能從其他供應(yīng)商處采購。如即使發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況，但市場上存在多家供應(yīng)商可以滿足采購需求，則也不應(yīng)當(dāng)適用此情形，而應(yīng)當(dāng)適用《政府采購法》第三十條第三項的規(guī)定，采用競爭性談判方式進(jìn)行采購。
同時，根據(jù)《政府采購法》第八十五條的規(guī)定，對因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購，不適用本法。因此，在甄別是否適用急購情形時，應(yīng)當(dāng)注意兩者之間的區(qū)分。但鑒于我國目前尚無明確的兩者之間的界定，在確實(shí)無法界定的情況下，應(yīng)當(dāng)由政府采購監(jiān)管部門就適用情形做出最終的判斷。
"添購"應(yīng)限定在一定周期內(nèi)
"必須保證原有采購項目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十"出現(xiàn)的主要原因是采購項目的限制性。由于供應(yīng)商已經(jīng)與采購人簽訂了合同，并履行了合同義務(wù)，在此基礎(chǔ)上需要增加采購，如果選擇其他供應(yīng)商，則會造成采購項目不一致或者服務(wù)不配套，因此只能從原供應(yīng)商處采購，同時，符合此適用情況還必須滿足"添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十"的要求。這種情形可以簡稱為"添購"。
關(guān)于添購，《采購協(xié)議》、《示范法》和《采購指南》都有相關(guān)的規(guī)定，但內(nèi)容都比較籠統(tǒng)，且沒有明確的允許添購的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，僅《采購指南》中要求"新增品目的數(shù)量一般應(yīng)少于現(xiàn)有的數(shù)量"。在實(shí)際采購的操作過程中，添購的情形常有發(fā)生，且內(nèi)容都不完全相同，因此，必須事先對添購的內(nèi)容范圍和時間要求進(jìn)行界定，才能在實(shí)際采購過程中準(zhǔn)確把握項目能否適用添購。
添購的內(nèi)容范圍。根據(jù)本情形的規(guī)定，添購的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)符合兩個條件之一：第一是與原有采購項目一致。簡單的一致，即與原合同中內(nèi)容完全相同，如前期采購了100臺某品牌、型號、配置的電腦，現(xiàn)根據(jù)需要，又添購了10臺，這10臺電腦應(yīng)當(dāng)與前期采購的100臺電腦的品牌、型號、配置完全一致，否則就沒有可比性，更談不上"一致"。復(fù)雜的一致，則是添購原合同中部分內(nèi)容，如一個項目合同中有很多貨物和服務(wù)，采購人只需添購其中個別貨物或服務(wù)，這些添購產(chǎn)品的數(shù)量可能已經(jīng)超過合同中對應(yīng)貨物或服務(wù)數(shù)量10%，但未超過總合同金額的10%。
不論簡單還是復(fù)雜的一致，都應(yīng)當(dāng)把握兩個原則：一是只能添購原合同中已有的貨物或服務(wù)，且這些貨物或服務(wù)的價格在原合同中是單列的，能夠找到添購的依據(jù)；二是不論添購哪些貨物或服務(wù)，添購的資金總額不超過原總合同金額的10%。第二是與原有項目服務(wù)配套。添購的內(nèi)容應(yīng)與原項目密切相關(guān)，購買其他貨物或服務(wù)，都不能滿足服務(wù)配套的要求，如一些大型設(shè)備或?qū)I(yè)儀器的質(zhì)保期后的維保，只能由原廠商或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)。
對于原合同項目的零配件采購，如原合同中沒有單列價格，則不能簡單地按照添購來處理的，可以通過競爭性談判或詢價方式進(jìn)行采購；如確實(shí)只有一家供應(yīng)商能夠滿足需要的，也應(yīng)當(dāng)適用"只能從惟一供應(yīng)商處采購"這種情形，并不能理解為適用添購情形。理由是：隨著國際分工合作的擴(kuò)大，許多零配件的采購呈現(xiàn)全球化的趨勢，許多零配件并非只能由原合同供應(yīng)商提供；原合同中沒有單價，直接續(xù)簽合同缺乏依據(jù)；零配件的采購不屬于服務(wù)，也不符合服務(wù)配套的范疇。
添購的時間要求。在什么時間內(nèi)可以添購，《政府采購法》及其相關(guān)配套辦法沒有規(guī)定，《采購協(xié)議》、《示范法》、《采購指南》也都沒有明確的時間界定。由于市場行情在不斷變化，采購間隔的時間越長，價格變化的幅度就會越大。既然允許添購，就必須對添購的時效有所限定，否則可能會被供應(yīng)商利用而獲取暴利。對與原有采購項目一致的添購，時間應(yīng)當(dāng)限定在相關(guān)項目的市場變化周期內(nèi)，如計算機(jī)最遲應(yīng)當(dāng)在原合同簽訂之日起三個月內(nèi)，打印機(jī)則應(yīng)當(dāng)在六個月內(nèi)，制裝則可以在一年內(nèi)，針對不同的項目應(yīng)當(dāng)設(shè)定不同的添購期限。而對與原有項目服務(wù)配套的添購，則應(yīng)當(dāng)在合同約定的質(zhì)保期后的一段時間內(nèi)有效，而不能簡單地以半年或一年為限。
注：《中國氣象災(zāi)害大典》根據(jù)自然災(zāi)害特點(diǎn)和災(zāi)害管理及減災(zāi)系統(tǒng)的不同，將自然災(zāi)害分為以下七大類：氣象災(zāi)害、海洋災(zāi)害、洪水災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、地震災(zāi)害、農(nóng)作物生物災(zāi)害、森林生物災(zāi)害和森林火災(zāi)?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》按照社會危害程度、影響范圍等因素，將自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。
工程是否適用單一來源采購
《政府采購法》第二條第二款規(guī)定：本法所稱政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。明確了工程適用政府采購法。該法第四條規(guī)定：政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法。意味著政府采購工程不進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)適用政府采購法。
《政府采購法》第二十六條明確了六種采購方式，單一來源采購是其中一種，該法第三十一條規(guī)定，符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用單一來源方式采購，沒有明確工程是否可以適用單一來源采購。但再看該法第二十九、三十、三十二條，我們發(fā)現(xiàn)該法規(guī)定的邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價的適用范圍都是貨物或者服務(wù)，都沒有工程。如果政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法，而其他采購方式又都不適用工程，則該法中政府采購的定義就不準(zhǔn)確，應(yīng)當(dāng)刪除"工程"。如果該法中政府采購的定義準(zhǔn)確，那工程是否適用單一來源采購呢？答案是肯定的，理由如下：
不違背相關(guān)法律 《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》都沒有明確規(guī)定，工程禁止采用單一來源方式采購。法律未禁止的事項，在實(shí)際采購過程中就可以嘗試，尤其是我國開展政府采購工作只有十多年時間，尚處于探索階段，許多法律、制度、規(guī)則都需要不斷創(chuàng)新、不斷總結(jié)，才能不斷完善、不斷提高。
至于工程如何適用單一來源方式采購，可以參照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第八條："國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目，應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)；但有下列情形之一的，可以邀請招標(biāo)：（一）技術(shù)復(fù)雜、有特殊要求或者受自然環(huán)境限制，只有少量潛在投標(biāo)人可供選擇；（二）采用公開招標(biāo)方式的費(fèi)用占項目合同金額的比例過大。有前款第二項所列情形，屬于本條例第七條規(guī)定的項目，由項目審批、核準(zhǔn)部門在審批、核準(zhǔn)項目時作出認(rèn)定；其他項目由招標(biāo)人申請有關(guān)行政監(jiān)督部門作出認(rèn)定。"即依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目，如采用非公開招標(biāo)方式進(jìn)行的，由項目審批、核準(zhǔn)部門在審批、核準(zhǔn)項目時作出認(rèn)定；非依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目，由招標(biāo)人申請有關(guān)行政監(jiān)督部門作出認(rèn)定。如政府采購工程項目的審批、核準(zhǔn)部門是財政部門，則可由財政部門認(rèn)定其是否適用單一來源采購方式。《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法（征求意見稿）》已將工程納入其適用范圍，至于如何與其他行政監(jiān)督部門進(jìn)行銜接，還需要各地政府采購監(jiān)管部門深入研究。
滿足實(shí)際需要 目前尚未能夠弄清是由于何種原因，造成在制訂《政府采購法》時，將除公開招標(biāo)以外的采購方式都未涵蓋工程。但在實(shí)際采購工作中，政府采購工程確實(shí)還是會遇到只能從某一特定供應(yīng)商處采購的情形，只有將單一來源采購的適用范圍擴(kuò)大到工程，才能避免政府采購工程只有一家供應(yīng)商能夠滿足需求時無章可循的局面。
符合國際規(guī)則 《采購協(xié)議》第十三條第一款第（b）、（c）、（d）項都屬于符合單一來源采購的條件，允許貨物或者服務(wù)采購使用單一來源方式采購，其中所指服務(wù)就包含了工程，在其第一條第（q）項中明確：服務(wù)包括工程服務(wù)，除非另有說明。《示范法》第22條，在采用單一來源采購的條件中將工程納入其適用范圍?！恫少徶改稀分苯雍炗喓贤?.6條第（a）項中也包含了工程。
單一來源采購應(yīng)設(shè)定合理的公示期
盡管《政府采購信息公告管理辦法》第八條規(guī)定的必須公告的政府采購信息中，未規(guī)定單一來源采購必須要公示，但為了體現(xiàn)政府采購的公開、公平、公正的原則，對于能公開的政府采購項目、內(nèi)容都應(yīng)該向社會公開，單一來源采購也不應(yīng)例外。由于單一來源采購適用情形的不同，并非所有的單一來源采購項目都必須公示，如在急購的情形下，時間上不允許；如添購內(nèi)容是與原有采購項目一致，且在合理的期限內(nèi)，則沒有必要再公示，因此，單一來源采購的公示一般適用于單購的情形。公示可以區(qū)分為采購前的公示和成交后的公示。采購前的公示內(nèi)容應(yīng)當(dāng)側(cè)重于選擇單一來源采購的理由和擬選擇的產(chǎn)品及供應(yīng)商信息，成交后的公示內(nèi)容則應(yīng)側(cè)重于成交產(chǎn)品和成交價格，以便于接受社會各界的監(jiān)督。為了慎用單一來源采購，對于以單購情形為理由申請單一來源采購的項目，無論預(yù)算金額是否達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，只要達(dá)到政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上，都應(yīng)當(dāng)要求在采購前和成交后組織公示。特別需要注意的是，公示不能僅限于注冊供應(yīng)商范圍內(nèi)，而應(yīng)當(dāng)面向公眾，接受全社會的廣泛監(jiān)督，同時，還應(yīng)當(dāng)設(shè)定合理的公示期限。
成交后誰負(fù)責(zé)誰公示
當(dāng)前，我國不同地區(qū)政府采購規(guī)定的公示責(zé)任主體都不完全相同。監(jiān)管部門是采購規(guī)則的制訂者，再按規(guī)則組織公示事宜，并不很合適。監(jiān)管部門的主要職責(zé)應(yīng)當(dāng)是制訂規(guī)則，規(guī)則中只要明確公示的各項要求和審批的條件，采購人或采購代理機(jī)構(gòu)按照要求組織公示，監(jiān)管部門按照條件進(jìn)行審批，分工合作，各負(fù)其責(zé)，才是最合適的辦法。何況即使監(jiān)管部門自己組織公示，也并不一定能夠完全掌握項目是否適用單一來源采購方式，增加自身法律風(fēng)險的同時，還增加了監(jiān)管部門本已繁忙的工作量。對于集中采購目錄內(nèi)的項目，采購前的公示應(yīng)由集中采購機(jī)構(gòu)組織，集中采購目錄外的項目，可以由采購人或采購代理機(jī)構(gòu)自行組織。對于成交后的公示，則應(yīng)當(dāng)由單一來源采購項目的組織者負(fù)責(zé)，誰組織，誰公示。
來源： 政府采購信息報 作者：佚名
