如何有效運用土地置換招商模式
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發(fā)布日期：2013年07月10日
近年來，針對目前大型公益、重點市政等建設項目不斷增多、建設資金十分緊缺的情況，部分地區(qū)采用以土地換資金為主要內(nèi)容的項目建設土地置換招商模式。該模式是由政府或其授權的建設主體，通過法定程序選定項目投資人，由投資人設立具有法人資格的項目公司，對政府工程進行投資、建設和管理，工程完工后進行移交，再由政府或其授權的建設主體按合同約定的土地出讓金沖抵項目工程款，贖回該項目權益。投資人則通過工程利潤、土地收益收回投資成本和收益。
一、土地置換招商模式運行現(xiàn)狀
（一）土地置換招商模式缺乏法理依據(jù)
土地置換招商模式得益于自身優(yōu)勢，項目實施過程不用政府出資，因此該模式目前得到廣泛運用。然而，國家至今尚未出臺運行這一模式的法律法規(guī)，在合同文本、操作規(guī)程、實施細則、責任部門、組織形式等也沒有專門的法律法規(guī)加以明確和規(guī)范，隨意性很大，易給項目帶來較多風險。
（二）土地置換招商模式出現(xiàn)諸多誤區(qū)
一是部分項目主管部門認為，采用土地置換招商模式就是找投資人一對一談判，而不進行招標投標就直接與投資人簽訂投資合同。二是土地置換招商模式建設單位很少能提供具有相應資質(zhì)的造價咨詢機構測算出的擬實施項目的綜合單價、工程量清單和預算總價。工程竣工后，按當前物價水平結算工程價款，而此時的物價已與當初物價有所差異。三是勘察設計不深入，工程量未確定就倉促上馬，沒有建立原始建設檔案資料，一切問題等待審計。四是部分單位將“風馬牛不相及”的項目拼湊打包，而項目性質(zhì)不同對資質(zhì)又有不同要求，故而導致轉包、違法分包等違規(guī)行為頻頻發(fā)生。
（三）土地置換招商模式易造成浪費
土地置換招商模式應具備四個必要條件：一是投資規(guī)模較大的項目，一般是指城市重點基礎設施、大型公益事業(yè)等項目；二是當前財政收入不能滿足投資需要的；三是擬建設項目建設標準已明確，立項已批復，圖紙已通過審核，工程預算已編制；四是擬置換的土地地塊已確定，規(guī)劃要求、出讓價款、建設標準、建設時限等已明確。只有滿足這四個必要條件，土地置換招商模式在項目建設過程中實施的成功率才高。而實際運作過程中，濫用這一模式的現(xiàn)象時有發(fā)生。比如，有部分項目由于投資規(guī)模較小、建設資金回收周期較短、無明確土地規(guī)劃等，也盲目采用土地置換招商模式，效率就會明顯低下，造成政府資金、土地資源的浪費。
（四）土地置換招商模式易產(chǎn)生問題
由于相關部門對土地置換招商模式運作方式、風險規(guī)避、違約索賠等方面缺乏應有經(jīng)驗，又沒有相應法理依據(jù)，由此產(chǎn)生了諸多問題。部分單位為加快項目進程，實際運作過程中，“先上車后買票”現(xiàn)象較為普遍，最為突出的問題表現(xiàn)在先施工后招標、邊設計邊施工邊變更。這種建設程序的顛倒，為后期的質(zhì)量、安全、進度、實施效果、決算審計乃至項目回購等帶來諸多問題。也有部分投資人具備項目相應施工資質(zhì)，以投資施工一體化名義中標后，投資施工一體化企業(yè)并沒有親自組織施工，而是由投資人自由劃分多個標段，發(fā)包給一些小型施工企業(yè)帶資建設，以減少自身投入，甚至部分投資人是“皮包公司”在“空手套白狼”。項目管理部門為了保證工程進度，往往對其聽之任之，嚴重影響工程質(zhì)量、進度和安全。
（五）土地置換招商模式協(xié)調(diào)難度較大
土地置換招商模式參與方較多，諸如投資方、管理方、建設方、各行政主管部門等。而各方主體均從自身利益出發(fā)，投資方既是投資者又是管理者，很難形成有效的協(xié)調(diào)機制，容易出現(xiàn)相互“推諉扯皮”現(xiàn)象。土地置換招商模式中，項目主管部門并不直接進行項目管理，只能通過投資方傳送指令，管理力度和管理效果將大打折扣。
二、土地置換招商模式相關建議
（一）根據(jù)情況慎重選擇
土地置換招商模式主要適用于資金投入大、技術標準高、專業(yè)程度強、建設周期長的重點基礎設施與大型公益項目建設。對一般市政基礎設施項目，不宜采取土地置換招商模式。此外，應完善土地置換招商模式項目申報程序，所有土地置換招商模式建設項目，均應組織相關專家進行先期論證，形成可研報告，報行政主管部門審批。
（二）加強項目管理
一是項目主管部門在擬采用土地置換模式項目論證時，應與其他投資方式的成本效益進行比較，進行優(yōu)選運作模式。二是核實項目投資人是否具備相應條件和能力。三是為保證土地置換招商取得良好效果，應明確項目主管部門主要領導為第一責任人，該部門應建立健全項目管理組織，做到“制度要完善、責任要分解、歸責要明晰、問責要到位”。四是項目主管部門要加強對合同條款的把握，并對合同合法性、合理性和可操作性負責，合同履行出現(xiàn)問題，不得將責任推給其他單位。五是項目主管部門要強化項目實施過程監(jiān)督，確保工程質(zhì)量和進度。六是對項目建設全程跟蹤審計，確保投資有實效。
（三）實施項目招標投標
《招標投標法》第三條規(guī)定，大型基礎設施、公用事業(yè)等關系社會利益、公眾安全的項目，全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目，必須進行招標。土地置換招商模式只是一種融資模式，社會資金的引進并不能改變政府投資項目的性質(zhì)。因此，土地置換招商模式項目應嚴格按照國家有關規(guī)定進行項目招標投標，杜絕“先上車后買票”情況的發(fā)生。通過實施招標投標，確保項目質(zhì)量，有效確定工程項目綜合單價，為最終審計決算夯實基礎。
（四）確保資金到位
在項目啟動前，土地置換招商模式項目投資人應提供不低于項目置換土地的總價款，或提供土地總價款的銀行保函或擔保作為相應保證，抵押給項目主管部門，謹防因資金短缺等問題影響工程進度和質(zhì)量。同時項目主管部門應嚴格監(jiān)督投資人按工程進度付款，不得讓施工隊伍帶資建設。
（五）加強標后管理
一是在土地置換招商項目招標投標中確定中標人后，招標投標管理部門應及時將中標項目負責人、項目總監(jiān)進行押證管理，避免一證多投而導致項目施工、監(jiān)理精力分散。二是對中標項目負責人、項目總監(jiān)、五大員（資料員、施工員、質(zhì)檢員、安全員、材料員）實施指紋考勤，嚴厲打擊非法轉包掛靠行為。三是要建立常規(guī)聯(lián)動督查機制，由紀檢監(jiān)察部門牽頭，從住建、交運、水利、財政、審計、招標投標等部門抽調(diào)精干人員定期或不定期進行工程現(xiàn)場檢查施工情況，各項目主管部門要對建設過程進行全方位督查，強化工程質(zhì)量跟蹤監(jiān)督。四是加大違法違規(guī)查處力度，發(fā)現(xiàn)問題后要及時發(fā)出整改通知并予以通報，嚴厲打擊建設過程中的違法違規(guī)行為，確保土地置換招商項目依法高效推進。
來源：招標采購管理 作者：田冰（作者單位：江蘇省泗陽縣招標投標管理辦公室）
一、土地置換招商模式運行現(xiàn)狀
（一）土地置換招商模式缺乏法理依據(jù)
土地置換招商模式得益于自身優(yōu)勢，項目實施過程不用政府出資，因此該模式目前得到廣泛運用。然而，國家至今尚未出臺運行這一模式的法律法規(guī)，在合同文本、操作規(guī)程、實施細則、責任部門、組織形式等也沒有專門的法律法規(guī)加以明確和規(guī)范，隨意性很大，易給項目帶來較多風險。
（二）土地置換招商模式出現(xiàn)諸多誤區(qū)
一是部分項目主管部門認為，采用土地置換招商模式就是找投資人一對一談判，而不進行招標投標就直接與投資人簽訂投資合同。二是土地置換招商模式建設單位很少能提供具有相應資質(zhì)的造價咨詢機構測算出的擬實施項目的綜合單價、工程量清單和預算總價。工程竣工后，按當前物價水平結算工程價款，而此時的物價已與當初物價有所差異。三是勘察設計不深入，工程量未確定就倉促上馬，沒有建立原始建設檔案資料，一切問題等待審計。四是部分單位將“風馬牛不相及”的項目拼湊打包，而項目性質(zhì)不同對資質(zhì)又有不同要求，故而導致轉包、違法分包等違規(guī)行為頻頻發(fā)生。
（三）土地置換招商模式易造成浪費
土地置換招商模式應具備四個必要條件：一是投資規(guī)模較大的項目，一般是指城市重點基礎設施、大型公益事業(yè)等項目；二是當前財政收入不能滿足投資需要的；三是擬建設項目建設標準已明確，立項已批復，圖紙已通過審核，工程預算已編制；四是擬置換的土地地塊已確定，規(guī)劃要求、出讓價款、建設標準、建設時限等已明確。只有滿足這四個必要條件，土地置換招商模式在項目建設過程中實施的成功率才高。而實際運作過程中，濫用這一模式的現(xiàn)象時有發(fā)生。比如，有部分項目由于投資規(guī)模較小、建設資金回收周期較短、無明確土地規(guī)劃等，也盲目采用土地置換招商模式，效率就會明顯低下，造成政府資金、土地資源的浪費。
（四）土地置換招商模式易產(chǎn)生問題
由于相關部門對土地置換招商模式運作方式、風險規(guī)避、違約索賠等方面缺乏應有經(jīng)驗，又沒有相應法理依據(jù)，由此產(chǎn)生了諸多問題。部分單位為加快項目進程，實際運作過程中，“先上車后買票”現(xiàn)象較為普遍，最為突出的問題表現(xiàn)在先施工后招標、邊設計邊施工邊變更。這種建設程序的顛倒，為后期的質(zhì)量、安全、進度、實施效果、決算審計乃至項目回購等帶來諸多問題。也有部分投資人具備項目相應施工資質(zhì)，以投資施工一體化名義中標后，投資施工一體化企業(yè)并沒有親自組織施工，而是由投資人自由劃分多個標段，發(fā)包給一些小型施工企業(yè)帶資建設，以減少自身投入，甚至部分投資人是“皮包公司”在“空手套白狼”。項目管理部門為了保證工程進度，往往對其聽之任之，嚴重影響工程質(zhì)量、進度和安全。
（五）土地置換招商模式協(xié)調(diào)難度較大
土地置換招商模式參與方較多，諸如投資方、管理方、建設方、各行政主管部門等。而各方主體均從自身利益出發(fā)，投資方既是投資者又是管理者，很難形成有效的協(xié)調(diào)機制，容易出現(xiàn)相互“推諉扯皮”現(xiàn)象。土地置換招商模式中，項目主管部門并不直接進行項目管理，只能通過投資方傳送指令，管理力度和管理效果將大打折扣。
二、土地置換招商模式相關建議
（一）根據(jù)情況慎重選擇
土地置換招商模式主要適用于資金投入大、技術標準高、專業(yè)程度強、建設周期長的重點基礎設施與大型公益項目建設。對一般市政基礎設施項目，不宜采取土地置換招商模式。此外，應完善土地置換招商模式項目申報程序，所有土地置換招商模式建設項目，均應組織相關專家進行先期論證，形成可研報告，報行政主管部門審批。
（二）加強項目管理
一是項目主管部門在擬采用土地置換模式項目論證時，應與其他投資方式的成本效益進行比較，進行優(yōu)選運作模式。二是核實項目投資人是否具備相應條件和能力。三是為保證土地置換招商取得良好效果，應明確項目主管部門主要領導為第一責任人，該部門應建立健全項目管理組織，做到“制度要完善、責任要分解、歸責要明晰、問責要到位”。四是項目主管部門要加強對合同條款的把握，并對合同合法性、合理性和可操作性負責，合同履行出現(xiàn)問題，不得將責任推給其他單位。五是項目主管部門要強化項目實施過程監(jiān)督，確保工程質(zhì)量和進度。六是對項目建設全程跟蹤審計，確保投資有實效。
（三）實施項目招標投標
《招標投標法》第三條規(guī)定，大型基礎設施、公用事業(yè)等關系社會利益、公眾安全的項目，全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目，必須進行招標。土地置換招商模式只是一種融資模式，社會資金的引進并不能改變政府投資項目的性質(zhì)。因此，土地置換招商模式項目應嚴格按照國家有關規(guī)定進行項目招標投標，杜絕“先上車后買票”情況的發(fā)生。通過實施招標投標，確保項目質(zhì)量，有效確定工程項目綜合單價，為最終審計決算夯實基礎。
（四）確保資金到位
在項目啟動前，土地置換招商模式項目投資人應提供不低于項目置換土地的總價款，或提供土地總價款的銀行保函或擔保作為相應保證，抵押給項目主管部門，謹防因資金短缺等問題影響工程進度和質(zhì)量。同時項目主管部門應嚴格監(jiān)督投資人按工程進度付款，不得讓施工隊伍帶資建設。
（五）加強標后管理
一是在土地置換招商項目招標投標中確定中標人后，招標投標管理部門應及時將中標項目負責人、項目總監(jiān)進行押證管理，避免一證多投而導致項目施工、監(jiān)理精力分散。二是對中標項目負責人、項目總監(jiān)、五大員（資料員、施工員、質(zhì)檢員、安全員、材料員）實施指紋考勤，嚴厲打擊非法轉包掛靠行為。三是要建立常規(guī)聯(lián)動督查機制，由紀檢監(jiān)察部門牽頭，從住建、交運、水利、財政、審計、招標投標等部門抽調(diào)精干人員定期或不定期進行工程現(xiàn)場檢查施工情況，各項目主管部門要對建設過程進行全方位督查，強化工程質(zhì)量跟蹤監(jiān)督。四是加大違法違規(guī)查處力度，發(fā)現(xiàn)問題后要及時發(fā)出整改通知并予以通報，嚴厲打擊建設過程中的違法違規(guī)行為，確保土地置換招商項目依法高效推進。
來源：招標采購管理 作者：田冰（作者單位：江蘇省泗陽縣招標投標管理辦公室）
